CSJ - STL9644-2023

SCLAJPT-11 V.00

MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO Magistrada ponente STL9644-2023 Radicación n.° 71328 Acta extraordinaria 49 Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veintitrés (2023). La Sala procede a pronunciarse, en primera instancia, de la acción de tutela que CARMEN DUSSAN CORREA presentó contra la SALA

LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO

JUDICIAL DE CALI.

I. ANTECEDENTES La promotora instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a l debido proceso, igualdad y «justicia consagrado en el preámbulo de la Constitución que prevé por el respecto [sic] al principio de legalidad», presuntamente vulnerados por la autoridad convocada.

En lo que interesa al presente trámite constitucional, del análisis de las piezas procesales y del escrito de tutela, se tiene que Carmen Dussan Correa fue vinculada a la Personería Distrital de Santiago de Cali en el cargo de personera delegada, código 040, grado 01, mediante ResoluciónRadicación n.° 71328 SCLAJPT-11 V.00 n.° 328 de 25 de octubre de 2004; que a través de Resolución n.° 194 de 13 de agosto de 2008 fue declarada insubsistente, pero que fue reintegrada al mismo cargo por decisión judicial con Resolución 236 de 29 de diciembre de 2011 y se encuentra afiliada a la Asociación Sindical de Servidores Públicos de Colombia –ASISPUMCOLdesde 2019. Afirmó que la Personería promovió proceso especial de fuero

diciembre de 2011 y se encuentra afiliada a la Asociación Sindical de Servidores Públicos de Colombia –ASISPUMCOLdesde 2019. Afirmó que la Personería promovió proceso especial de fuero sindical en su contra con el fin de dar por terminada su vinculación laboral por cumplir 70 años, edad máxima para desempeñar sus funciones de conformidad con lo establecido en la Ley 1821 de 2016. Adujo que el conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Cali y que en la contestación presentada durante la audiencia de 23 de noviembre de 2022 propuso las excepciones previas de « indebida representación del demandante; ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y de fondo; inexistencia de justa causa; prescripción o caducidad y la innominada». Señaló que el despacho declaró probada las excepciones de indebida representación del demandante y la de ineptitud de demanda por falta de requisitos formales y que, como consecuencia de ello, dio por terminado el proceso, decisión que la personería apeló ante la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, corporación que la revocó, a través de auto de 26 de junio de 2023. Explicó que para el fallador de segundo grado la personería «puede actuar como parte, aunque carezca de personería jurídica para el efecto»; no obstante, un magistrado salvó voto, toda vez que dicha entidad no cuenta con personería jurídica de conformidad con el artículo 53 del Código General del Proceso. 2Radicación n.° 71328

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no obstante, un magistrado salvó voto, toda vez que dicha entidad no cuenta con personería jurídica de conformidad con el artículo 53 del Código General del Proceso. 2Radicación n.° 71328

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Agregó que el ad quem incurrió en defecto «sustantivo, que resulta ser también procedimental» y tergiversó el alcance normativo al permitir que una entidad sin personería fuera parte en un proceso. Acudió al presente mecanismo de amparo constitucional para que se protejan sus derechos superiores y, para su efectividad, solicitó dejar sin efecto el auto de 26 de junio de 2023 proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali y que, en su lugar, se emita una nueva decisión en la que se declare probada la « excepción previa de indebida representación». La acción de tutela se radicó el 21 de julio de 2023 y mediante auto de 25 del mes y año en cita esta Sala de la Corte admitió la demanda, ordenó notificar a la convocada y vincular a las partes e intervinientes en el asunto cuestionado , con el objetivo de que ejercieran su derecho de defensa. Dentro del término otorgado, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali hizo un relato de las actuaciones adelantadas en esa instancia, remitió el vínculo del expediente, manifestó que no vulneró los derechos fundamentales y precisó que se atendría a la decisión que se profiera en la presente acción. Por su parte, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Cali detalló las decisiones adoptadas dentro del asunto, al tiempo que solicitó su desvinculación al no incurrir en violación de garantías superiores y porque

que se profiera en la presente acción. Por su parte, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Cali detalló las decisiones adoptadas dentro del asunto, al tiempo que solicitó su desvinculación al no incurrir en violación de garantías superiores y porque la pretensión de la parte accionante estaba dirigida contra su superior jerárquico. 3Radicación n.° 71328

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A su turno, la Personería de Santiago de Cali pidió que se declarara la improcedencia de la acción por la inexistencia de un perjuicio irremediable y por tratarse de un asunto que no reviste relevancia constitucional. ASISPUMCOL coadyuvó la solicitud de amparo.

II. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.

Ha estimado la Corte que lo anterior solo acontece en casos concretos y excepcionales, cuando con las actuaciones u omisiones de los jueces se violenten en forma evidente derechos fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y

concretos y excepcionales, cuando con las actuaciones u omisiones de los jueces se violenten en forma evidente derechos fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial. Al descender al caso que hoy ocupa la atención de la Sala se advierte que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali vulneró los derechos fundamentales de la accionante al emitir la providencia de 26 de 4Radicación n.° 71328 SCLAJPT-11 V.00 junio de 2023, que revocó el auto de 23 de noviembre de 2022, mediante el cual se dio por terminado el proceso. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sala estructurará el fallo de la siguiente manera: (i) verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela; (ii) analizará si en el caso concreto se vulneraron los derechos superiores de la accionante. i) Presupuestos generales de la acción de tutela Previo a analizar de fondo la controversia planteada, resulta necesario resaltar que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Ello es así toda vez que entre la fecha en que se emitió la decisión criticada –26 de junio de 2023 - y la presentación de la queja –21 de julio de 2023transcurrieron menos de 6 meses, plazo que, por ser razonable, resulta acorde con el principio de inmediatez. Igualmente, porque contra

criticada –26 de junio de 2023 - y la presentación de la queja –21 de julio de 2023transcurrieron menos de 6 meses, plazo que, por ser razonable, resulta acorde con el principio de inmediatez. Igualmente, porque contra la providencia cuestionada no procedía recurso alguno, al tratarse de un auto dentro de un proceso especial de fuero sindical, de ahí que también se acató la exigencia de subsidiariedad. Por lo anterior, la Sala se encuentra habilitada para analizar si la Corporación accionada incurrió en algunas de las causales  específicas descritas, entre otras, en la sentencia CC SU-116-2018. ii) Caso concreto Al respecto se tiene que en el auto de 26 de junio de 2023 el fallador de segundo grado, después de analizar su competencia para conocer del 5Radicación n.° 71328 SCLAJPT-11 V.00 recurso, fijó el problema jurídico en determinar si la Personería Distrital de Santiago de Cali, en calidad de demandante estaba facultada para actuar o no en el proceso y si, en consecuencia, era dable declarar probada la excepción previa de indebida representación. A continuación, citó lo dispuesto por el artículo 53 del Código General del Proceso, así como los artículos 113 y 118 de la Constitución Política, para indicar que el «Ministerio Público, es un órgano de control (Capítulo 2 del Título X) y tiene independencia y autonomía respecto de las ramas del poder público […] también será ejercido por los personeros municipales […]». Seguidamente abordó la Ley 136 de 1994 en la que se establecieron los principios generales sobre la organización y el funcionamiento de los

las ramas del poder público […] también será ejercido por los personeros municipales […]». Seguidamente abordó la Ley 136 de 1994 en la que se establecieron los principios generales sobre la organización y el funcionamiento de los municipios, poniendo de presente que en el artículo 168 y siguientes se estableció que « las personerías municipales “cuentan con autonomía presupuestal y administrativa”». Adicionalmente, trajo apartes del pronunciamiento de 23 de febrero de 2006, emitido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, dentro del expediente N°68001-23-15000-2004-00353-01(3791); de la sentencia CC C365-2001 de la Corte Constitucional y artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo. Con fundamento en lo anterior la autoridad accionada concluyó que, a la luz del artículo 181 de la Ley 136 de 1994, la Personería Municipal de Santiago de Cali designó a la hoy accionante para desempeñarse como personera delegada, cargo de libre nombramiento y remoción, con lo que se demostró que « esa entidad es la única que puede ejercer su poder de 6Radicación n.° 71328 SCLAJPT-11 V.00 sujeción para con los empleados de la misma » y que, por lo tanto, « tiene la potestad y/o facultad de nombrar o declarar insubsistente a su personal y así mismo », por ser nominador tiene las obligaciones de proteger y garantizar los derechos de los mismos. Finalmente, agregó: […] bien hizo al instaurar la presente demanda especial de fuero sindical

y así mismo », por ser nominador tiene las obligaciones de proteger y garantizar los derechos de los mismos. Finalmente, agregó: […] bien hizo al instaurar la presente demanda especial de fuero sindical permiso para despedir, toda vez, que la empleada demandada según los hechos de la demanda pertenece al sindicato ASISPUMCOL y tiene fuero sindical, por lo que, su nominador deberá solicitar el permiso correspondiente para despedirla y/o terminar la vinculación legal y reglamentaria que tiene la señora Dussan Correa, con la Personería Distrital de Santiago de Cali. Lo anterior fue suficiente para que el Colegiado revocara el auto interlocutorio de 23 de noviembre de 2022, proferido por el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Cali. Establecido lo anterior esta Sala abordará, en primer término, el marco legal de las personerías, así como del derecho de postulación y, en segundo, el precedente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. (i) Marco legal Pues bien, primeramente, se tiene que el artículo 118 de la Constitución Política de Colombia establece:

El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley […].

Por su parte, el artículo 168 de la Ley 136 de 1994 define las funciones de las personerías, así:

Las personerías municipales y distritales son las entidades encargadas de ejercer

Por su parte, el artículo 168 de la Ley 136 de 1994 define las funciones de las personerías, así:

Las personerías municipales y distritales son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el municipio y cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. Como tales, ejercerán las funciones del Ministerio Público que 7Radicación n.° 71328 SCLAJPT-11 V.00 les confiere la Constitución Política y la ley, así como las que les delegue la Procuraduría General de la Nación.

Más adelante, el artículo 181 ibidem se refiere de la siguiente manera a las facultades de estas entidades:

Sin perjuicio de las funciones que les asigne la Constitución y la ley, los personeros tendrán la facultad nominadora del personal de su oficina, la función disciplinaria, la facultad de ordenador del gasto asignados a la personería y la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, señalarles funciones especiales y fijarle emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. En cuanto a la capacidad y representación el artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, expresa que: Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. […] Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones

intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. […] Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor. Por su parte, el artículo 53 del Código General del Proceso enseña:

Podrán ser parte en un proceso:

1. Las personas naturales y jurídicas.

2. Los patrimonios autónomos.

3. El concebido, para la defensa de sus derechos.

4. Los demás que determine la ley.

(ii)Antecedente jurisprudencial 8Radicación n.° 71328

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En esa dirección, es menester traer a colación lo decantado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en cuanto a la personalidad jurídica de las personerías municipales. En primer lugar, respecto de los personeros municipales, el órgano de cierre constitucional ha precisado lo siguiente en materia de gastos1: Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal, porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio. […] Es incuestionable, pues, que las contralorías y personerías tienen competencia

fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio. […] Es incuestionable, pues, que las contralorías y personerías tienen competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por el alcalde para la administración local, lo cual constituye, incuestionablemente, una expresión de la autonomía presupuestal que les reconoce la Carta Política para la consecución de las [sic] altos propósitos que les ha trazado el Estatuto Superior. Ahora, en cuanto a la relación de las personerías con el Ministerio Público, esta Sala se permite rememorar lo dicho por el mismo órgano, así2: La Constitución, alude a los personeros no sólo en el art. 118, sino en el art. 313-8 al determinar que corresponde a los concejos "elegir personero para el período que fije la ley". Fuera de las funciones generales que les corresponden como integrantes del Ministerio Público, no aparecen en la Constitución funciones detalladas; por lo tanto, ellas deben ser determinadas por el legislador. El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no

estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del 1 Corte Constitucional. Sentencia CC C365-2001. 2 Corte Constitucional. Sentencia CC C223-1995, Expediente núm. D-691. 9Radicación n.° 71328

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Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo […].

Más adelante indicó: La personería municipal como una de las entidades que hace parte de la estructura municipal se erige por tal razón como una dependencia municipal.

Efectivamente, dicha estructura cuenta con una planta de personal de la cual hace parte el personero, quien indudablemente es una autoridad propia del municipio, pues es elegido por el concejo municipal (art. 313, numeral 8 C.P.). En un caso de similares contornos, el Consejo de Estado mediante sentencia de 17 de junio de 2021, radicada bajo el número 2011-0041101(4349-17), estimó: Debe resaltarse que a las personerías municipales se le atribuyen funciones de

sentencia de 17 de junio de 2021, radicada bajo el número 2011-0041101(4349-17), estimó: Debe resaltarse que a las personerías municipales se le atribuyen funciones de control administrativo, pero de conformidad con el artículo 168 de la Ley 136 de 1994 no tienen el carácter de persona jurídica del orden municipal […]. […] a pesar [de] que los personeros municipales ejercen funciones de ministerio público, esto no le priva de su calidad de organismo municipal, pero no tiene el carácter de persona jurídica para comparecer a juicio en defensa de la legalidad de sus propios actos. En este aspecto es oportuno recordar que si bien las personerías municipales y distritales cumplen funciones de Ministerio Público y se encuentran bajo la dirección del Procurador General de la Nación (artículos 118 y 275 de la Constitución Política y 169 de la Ley 136 de 1994), no pertenecen orgánicamente a la Procuraduría General de la Nación (artículo 2º Decreto 262 de 2000). Su regulación, presupuesto y vinculación especial con los municipios y distritos se encuentra regulada de manera general en la Ley 136 de 1994 (artículos 168 y s.s.) y, en lo que respecta a Bogotá, en el Decreto 1421 de 1993. En pronunciamiento más reciente esta misma autoridad3 estableció: Igualmente, el Consejo de Estado, en sentencia del 19 de enero de 2017 (sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, radicado interno N.º 3756-2015), ha señalado, que:

(sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, radicado interno N.º 3756-2015), ha señalado, que: 3 Consejo de Estado, 17 jun. 2022, rad. -2012-00687-01 (3410-2018) 10Radicación n.° 71328

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Ahora bien, ante la inexistencia de disposición normativa que precise con claridad y exactitud la ubicación de las personerías en el entramado institucional del poder publico [sic], la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, a partir de lo dispuesto en el artículo 313.8 de la Constitución, que atribuye a los concejos municipales la tarea de elegir a los personeros, ha considerado que estos últimos son servidores públicos del nivel local, de manera que hacen parte de la estructura orgánica de la administración municipal. En consideración a lo anterior, la Personería Municipal de Santiago de Cali, como se mencionó, no podía comparecer por sí misma al proceso, por carecer de personería jurídica, razón por la cual se hace necesario integrar al contradictorio al Municipio de Santiago de Cali. Del análisis de la situación fáctica puesta a consideración de la Sala, resulta claro que, este resguardo está llamado a concederse, en tanto que, se evidencia la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la accionante. Para esta magistratura no es punto de discusión que las personerías gozan de autonomía presupuestal y administrativa, lo cual conlleva la facultad de ordenador del gasto. Tampoco lo es que la mencionada autoridad cuenta con la facultad nominadora del personal de su oficina, la

gozan de autonomía presupuestal y administrativa, lo cual conlleva la facultad de ordenador del gasto. Tampoco lo es que la mencionada autoridad cuenta con la facultad nominadora del personal de su oficina, la función disciplinaria y la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia. No obstante, una vez estudiado el asunto no es dable interpretar que lo descrito en precedencia implica que las personerías municipales cuentan con personería jurídica. Estas no tienen este carácter, como lo ha dejado claro el Consejo de Estado, por lo que, en este caso, la autoridad debía impulsar el proceso a través del respectivo municipio al que pertenece. Es así que, al confrontar las particularidades propias del caso con la precitada normativa, para la Corte es indudable que el Tribunal accionado vulneró el debido proceso de la actora en tanto que, conforme se logra establecer del análisis de las normas transcritas y el precedente sentado por la 11Radicación n.° 71328

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Corte Constitucional y el Consejo de Estado, las personerías municipales carecen de personalidad jurídica. Y es que no resultan atendibles las consideraciones que avaló el Tribunal atinente a validar la comparecencia de la Personería Municipal de Cali de manera directa sin la intervención del municipio, pues se itera, esta no puede comparecer al proceso de forma independiente. Lo anterior, permite concluir que el planteamiento de la corporación convocada otorgó una calidad, esto es, la personalidad jurídica, a una entidad que no la tiene y con ello vulnero el derecho al debido proceso de la aquí

puede comparecer al proceso de forma independiente. Lo anterior, permite concluir que el planteamiento de la corporación convocada otorgó una calidad, esto es, la personalidad jurídica, a una entidad que no la tiene y con ello vulnero el derecho al debido proceso de la aquí accionante, razón por la cual se hace necesaria la intervención del juez constitucional. Así las cosas, se amparará la prerrogativa en mención de la accionante. En consecuencia, se dejará sin efecto la providencia que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali profirió el 26 de junio de 2023 y, en su lugar, se ordenará a dicha autoridad que en el término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente de la notificación de este proveído, profiera una nueva decisión, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

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RESUELVE: PRIMERO: CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso de CARMEN DUSSAN CORREA.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO la providencia que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali profirió el 26 de junio de 2023 y, en su lugar, se ordenará a dicha autoridad que en el término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente de la notificación de este proveído , profiera una nueva decisión , teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente de la notificación de este proveído , profiera una nueva decisión , teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala 13Radicación n.° 71328

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No firma por ausencia justificada

FERNANDO CASTILLO CADENA

LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ

IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ

CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA

OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR

MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO

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