CSJ - STP110860-2020

GERSON CHAVERRA CASTRO

Magistrado Ponente STP -2020 Radicación n° 907/110860 Acta 153 Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veinte (2020). ASUNTO Resolver la impugnación presentada por Adriana Patricia Valencia Sánchez , respecto del fallo proferido el 19 de mayo de 2020 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, a través del cual negó el amparo de sus derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital, seguridad social, dignidad humana, dentro de la acción de tutela que promovió en contra del Presidente de la República, Congreso de la República, Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Trabajo y el Consejo Superior de la Judicatura. Al trámite fueron vinculados el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Salud y de la Protección Social, Ministerio del Interior, Consejería para AsuntosTutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

Económicos y Transformación de la Presidencia de la República, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de salud, Secretaría Distrital de Planeación, Secretaría Distrital de Integración Social e Instituto para la Economía Social – IPESde Bogotá.

1. LA DEMANDA Los hechos que soportan la petición de amparo los

compendió el Tribunal en los siguientes términos:

Secretaría Distrital de Integración Social e Instituto para la Economía Social – IPESde Bogotá.

1. LA DEMANDA Los hechos que soportan la petición de amparo los compendió el Tribunal en los siguientes términos: «Del escrito de tutela se logra extraer que la actora, como trabajadora del Bar “LAS VEGAS BEER” y madre de un menor de edad, refiere que la emergencia sanitaria por la que atraviesa el país debido a la propagación de la COVID-19, afecta a toda la población y que, en razón de ello, ciertamente el gobierno nacional, departamental y municipal ha adoptado el aislamiento en defensa de la salud de los ciudadanos, sin embargo, reprocha que ninguna de las mencionadas autoridades ha tenido en cuenta a los trabajadores independientes en la toma de sus determinaciones.

Puntualmente resalta que, aun cuando se haya decretado el estado de emergencia económica, social y ecológica, ello en manera alguna avala el despido de los trabajadores de los establecimientos en mención, para lo cual enfatiza lo expuesto por la Organización Internacional del Trabajo en el marco del nuevo coronavirus. De lo mencionado por la accionante, se logra desentrañar que busca que las autoridades demandadas tomen las acciones a que haya lugar para que se permita la apertura de los citados establecimientos, a fin de asegurar la subsistencia de las personas que dependen de las labores en esos establecimientos, al tiempo que se ordene implementar medidas a gran escala para

establecimientos, a fin de asegurar la subsistencia de las personas que dependen de las labores en esos establecimientos, al tiempo que se ordene implementar medidas a gran escala para proteger del despido a los trabajadores.»

2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en primer lugar, realizó una breve exposición del marco

2Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

normativo relacionado con las medidas sanitarias, económicas y sociales emitidas para afrontar los efectos de la epidemia del Covid 19, tanto a nivel nacional como distrital. Seguidamente, expuso que a pesar que el Estado Colombiano tiene diferentes programas asistenciales en favor de la población vulnerable, la señora Adriana Patricia Valencia Sánchez no ha solicitado ninguna asistencia social o, al menos, no ha diligenciado la encuesta del SISBEN, de allí que no ha expuesto su situación económica ante las entidades asistenciales a efectos de acceder a alivios transitorios a los cuales eventualmente tendría derecho; así como tampoco, existe constancia que hubiere tramitado el correspondiente permiso para reabrir local comercial, Las Vegas Beer. Por lo anterior, el a quo considera que en el presente caso no está debidamente acreditada una concreta y cierta vulneración de derechos fundamentales, razón por la cual, la acción de tutela se denegó por improcedente.

3. LA IMPUGNACIÓN

Por lo anterior, el a quo considera que en el presente caso no está debidamente acreditada una concreta y cierta vulneración de derechos fundamentales, razón por la cual, la acción de tutela se denegó por improcedente.

3. LA IMPUGNACIÓN En sustento de su inconformidad, la actora alega que la corporación de primera instancia no realizó un adecuado examen a su acción de tutela, la cual contiene válidas pretensiones constitucionales que deben concederse.

3Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

En síntesis, reitera que se le debe garantizar un mínimo vital, por ello reclama que, ante la imposibilidad de trabajar durante el aislamiento dispuesto por las autoridades, «el Estado le brinde una ayuda mensual », pues no ha obtenido una respuesta positiva a sus solicitudes económicas.

4. CONSIDERACIONES

1. De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribuna l Superior de

Bogotá.

2. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o si existe cuando la tutela se

omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o si existe cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. Deviene entonces de la preceptiva constitucional que el primer presupuesto indispensable para proceder al amparo, es precisamente que exista una violación o amenaza de los derechos fundamentales de la accionante, salvo que éste 4Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

cuente con otro mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial, evento en el cual se preferirá aquél a la acción de tutela. Es decir, no puede acudirse a este excepcionalísimo medio de defensa para reemplazar los procedimientos ordinarios, cuando el amparo se concibió precisamente para suplir la ausencia de éstos y no para resquebrajar los ya existentes, todo lo cual impide considerarlo como medio alternativo o instancia adicional al cual acudir para enderezar actuaciones judiciales o administrativas supuestamente viciadas.

3. En el sub examine Adriana Patricia Valencia Sánchez considera vulnerado su derecho fundamental al mínimo vital en virtud a que, como trabajadora independiente, no ha recibido las ayudas económicas por parte de las autoridades nacionales y distritales durante la vigencia de las medidas de aislamiento, durante la época en

mínimo vital en virtud a que, como trabajadora independiente, no ha recibido las ayudas económicas por parte de las autoridades nacionales y distritales durante la vigencia de las medidas de aislamiento, durante la época en la cual, no ha podido laborar como trabajadora independiente, motivo por el cual, requiere que el Estado le entregue una ayuda mensual.

4. Adentrándose la Sala al caso en concreto, debe recordarse que el Presidente de la República, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con la finalidad atender la problemática de salud pública y mitigar la propagación del virus covid19

5Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

que afecta a toda la humanidad, contexto en el cual dispuso el aislamiento preventivo obligatorio a nivel nacional1. Sin duda, la anterior declaratoria de emergencia y medidas preventivas de aislamiento han afectado el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, de allí que la Presidencia de la República expidiera una serie de decretos que consistieron en ayudas económicas y sociales a las familias y hogares más vulnerables. Específicamente, mediante el Decreto 458 de 2020 se autorizó la entrega de transferencias monetarias a favor de los beneficiarios de los programadas de Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor y Jóvenes en Acción. Al tiempo, en favor de las personas que no se

autorizó la entrega de transferencias monetarias a favor de los beneficiarios de los programadas de Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor y Jóvenes en Acción. Al tiempo, en favor de las personas que no se encontraban inscritas en los citados programas asistenciales, se emitió el Decreto 518 de 2020 que permitió la entrega de una ayuda económica a dicha población, asistencia que se denominó como « transferencias monetarias no condicionadas - Programa Ingreso Solidario.» Es decir, este el Programa de Ingreso Solidario, (Decreto Legislativo 518 del 4 de abril de 2020), busca atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, con el único condicionamiento o requisito, que la persona no 1 Medida que mediante Decreto 1076 del 28 de julio de 2020, se ha prorrogado hasta el 30 de agosto de 2020. 6Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

sea beneficiaria de algún otro programa social como los citados en párrafos anteriores2. Por otro lado, a nivel Distrital, la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante el Decreto 93 del 25 de marzo de 2020, creó el programa asistencial denominado “ Bogotá Solidaria en casa” mediante el cual, el gobierno local entrega un ingreso mínimo garantizado a las familias más pobres y vulnerables por el tiempo que dure el aislamiento. Las únicas dos condiciones necesarias para acceder a

en casa” mediante el cual, el gobierno local entrega un ingreso mínimo garantizado a las familias más pobres y vulnerables por el tiempo que dure el aislamiento. Las únicas dos condiciones necesarias para acceder a la anterior ayuda son: i) estar clasificado como hogar pobre o vulnerable, según censo DANE, SISBEN IV y la encuesta de pobreza multipropósito y, ii) cumplir la medida de aislamiento vital y estar en casa3. En tal orden, todo el direccionamiento de los recursos e identificación de potenciales beneficiarios de los programas sociales parte de la clasificación de las familias según la encuesta del SISBEN, instrumento que se ha definido por esta Corporación así: «El Sisbén es una herramienta de focalización individual que funciona como un instrumento de la política social que utiliza herramientas estadísticas y técnicas que permiten identificar y sectorizar a la población para la selección y asignación de subsidios y beneficios por parte de las entidades y programas sociales. Su objetivo principal es ordenar a la población mediante 2 Artículo 1°. Entrega de transferencias monetarias no condicionadas - Programa Ingreso Solidario. (…), que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 3 Decreto Distrital N° 93 del 25 de marzo de 2020.

causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 3 Decreto Distrital N° 93 del 25 de marzo de 2020. 7Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

un puntaje de acuerdo con sus características, para poder identificar los beneficiarios de la oferta social.» (STP44422020) Con fundamento en lo anterior, el artículo 1° del Decreto 518 determina que la selección de personas beneficiarias: “[…] tendrá en cuenta los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén y que cumplan con el criterio de ordenamiento del Sisbén, para lo cual podrá hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados de este sistema no publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado acto administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la entidad”.

5. Tal y como se desprende de la anterior información, resulta indispensable, para determinar la procedencia de ayudas económicas, estar al menos registrada en la encuesta del SISBEN, requisito que no cumple la accionante, pues se limita a afirmar que no ha recibido ayudas estatales, pero no acredita que ha entregado la respectiva información a las entidades estatales o, siquiera al menos, que se ha dirigido a las dependencias sociales del

ayudas estatales, pero no acredita que ha entregado la respectiva información a las entidades estatales o, siquiera al menos, que se ha dirigido a las dependencias sociales del gobierno nacional o del distrito sin obtener la respectiva ayuda mensual. Sobre el caso particular de la accionante, el Instituto para la Economía Social del Distrito de Bogotá certifica que: «se consultó la base de datos del Registro Individual de Vendedores Informales - RIVI, y se estableció que la señora accionante ADRIANA PATRICIA VALENCIA SANCHEZ, identificada con la cedula de ciudadanía No. 52.889.150, no se encuentra registrada como vendedora informal de ninguna localidad de Bogotá, y en caso tal, que se requiera atender su 8Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

presunta situación como persona vulnerable, deberá remitir su solicitud ante la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través del sistema implementado por la emergencia sanitaria denominado “Bogotá Solidaria en Casa”, para lo cual se le remite copia del Manual Operativo para su conocimiento, en cuanto a los competentes, operadores y sus rutas de atención. Así mismo, consultada la base de datos GOOBI, aplicativo utilizado para la radicación de las comunicaciones oficiales que ingresan a la entidad, se encontró que la señora ADRIANA PATRICIA VALENCIA SANCHEZ, identificada con la cedula de ciudadanía No. 52.889.150, no ha radicado solicitud, petición o

ingresan a la entidad, se encontró que la señora ADRIANA PATRICIA VALENCIA SANCHEZ, identificada con la cedula de ciudadanía No. 52.889.150, no ha radicado solicitud, petición o requerimiento en el periodo comprendido del 01 de enero de 2020 al 07 de mayo de 2020, […]» En igual sentido, el Director de la Defensa Jurídica de la Secretaría de Planeación Distrital sostiene que la señora Adriana Patricia Valencia Sánchez: «nunca ha solicitado a la SDP la práctica de encuesta SISBÉN y es sólo hasta que ocurre esta situación que manifiesta que tiene ciertas necesidades, incluidas la falta de seguridad social, cuando la administración distrital siempre ha tenido al servicio de los ciudadanos ayudas. Para el caso de la SDP la tutelante pudo haber requerido la práctica de encuesta SISBÉN, encuesta que dependiendo del puntaje obtenido le permitiría acceder a ayudas y subsidios que entregan diversas entidades nacionales y distritales, independiente a la emergencia económica y social, sin embargo, no lo ha hecho.» Así las cosas, sin dificultad advierte la Sala la improcedencia de la solicitud de amparo y por ende la confirmación del fallo impugnado, pues quedó plenamente demostrado que la actora no ha solicitado las correspondientes ayudas gubernamentales, y no puede ahora omitir dicho trámite administrativo acudiendo a la acción de tutela.

demostrado que la actora no ha solicitado las correspondientes ayudas gubernamentales, y no puede ahora omitir dicho trámite administrativo acudiendo a la acción de tutela. Además, no resulta procedente que la recurrente pretenda que se disponga la entrega inmediata de una 9Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

ayuda económica mensual, no solo en razón a lo expuesto en precedencia, sino porque la focalización de la población beneficiaria corresponde a un procedimiento administrativo que debe surtirse bien al interior del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social 4 o del Instituto para la Economía Social del Distrito de Bogotá, pues efectuar dicho análisis en el presente trámite excepcional, sin mayores elementos de prueba, podría conculcar el derecho a la igualdad de la restante población que se encuentra a la espera de la asignación de igual ayuda económica. De modo que, insiste esta Sala, la tutela es un mecanismo excepcional y su prosperidad va ligada al cumplimiento de «ciertos y rigurosos» requisitos de procedibilidad que implican una mínima carga para quien reclama el amparo, no solo en su planteamiento sino también en su demostración, como lo ha expuesto la propia Corte Constitucional y solo bajo la evidente acreditación de vulneración de derechos fundamentales se puede acudir al

también en su demostración, como lo ha expuesto la propia Corte Constitucional y solo bajo la evidente acreditación de vulneración de derechos fundamentales se puede acudir al juez constitucional para obtener el amparo. De lo contrario, esto es, de no probarse con suficiencia tal situación, el juez constitucional no tiene alternativa distinta que negar la solicitud de amparo formulada. En ese orden, al no acreditarse la real y efectiva vulneración de garantías fundamentales de la actora, mal haría el juez de tutela en entrar a revocar el fallo de primera 4 Según el Decreto 812 del 4 de junio de 2020, mediante el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica 10Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

instancia, pues lo cierto es que no se ha acreditado una real afectación a las garantías fundamentales de la peticionaria en relación con acciones u omisiones que sean atribuibles a cualquiera de las autoridades demandadas.

6. Al examinarse una similar pretensión, en tutela dentro del radicado 709 del 9 de junio de 2020, esta Corporación dijo: 2.3. Es cierto que el mínimo vital del actor pudo verse mermado por cuenta del estado de emergencia y el

Corporación dijo: 2.3. Es cierto que el mínimo vital del actor pudo verse mermado por cuenta del estado de emergencia y el consecuente aislamiento preventivo obligatorio.

No obstante, aunque no haya sido beneficiario de alguno de los subsidios gubernamentales destinados a personas de estratos socioeconómicos bajos, el Estado está en la carga de atender, en primer término, a aquellos ciudadanos que demandan la protección inmediata de los derechos de los menos favorecidos. Además, algunas de las medidas adoptadas en los Decretos Legislativos que el Gobierno Nacional expidió, han cobijado al actor y que, de alguna manera, le permiten paliar, al menos hasta el restablecimiento de los términos judiciales, la coyuntura que afectó sus ingresos. En ese sentido, el Decreto 579 suspende la orden o ejecución de cualquier acción de desalojo dispuesta por autoridad judicial o administrativa que tenga como fin la restitución de inmuebles ocupados por arrendatarios y la suscripción de “acuerdos” para el pago de los cánones de arrendamiento. El Decreto 558 autorizó el pago del 3% de los aportes a pensión, para empleadores del sector público y privado y a los trabajadores independientes, como el demandante. El Decreto 441 autorizó la reconexión del servicio público de agua potable en las viviendas en las que hubiese sido suspendido. Y aunque tales medidas no cobijen la totalidad de gastos a los

El Decreto 441 autorizó la reconexión del servicio público de agua potable en las viviendas en las que hubiese sido suspendido. Y aunque tales medidas no cobijen la totalidad de gastos a los que se refiere el actor, lo cierto es que le permiten garantizar los servicios esenciales básicos que tanto él, como su familia requieren. 11Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

Significa lo anterior, que dentro del Estado se ha creado un marco normativo de carácter transitorio para enfrentar las consecuencias económicas y sociales que el confinamiento puede acarrear en la población en general, situación que contradice a la actora cuando afirma que no se han adoptado ninguna clase de medidas en favor de los trabajadores informales.

7. Ahora, si lo que pretende es cuestionar es el alcance y contenido de las diferentes normas emitidas al respecto, debe señalarse que tampoco es la acción de tutela el mecanismo idóneo. Sobre dicho tópico esta Sala de Tutela ha dicho que: «al juez de tutela no le corresponde emitir pronunciamiento alguno sobre los decretos legislativos que el Gobierno Nacional ha expedido en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia social y económica.

De conformidad con lo previsto en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política de Colombia 5, el estudio de constitucionalidad de las disposiciones normativas que se han expedido por cuenta de la actual coyuntura es de resorte exclusivo

de la Constitución Política de Colombia 5, el estudio de constitucionalidad de las disposiciones normativas que se han expedido por cuenta de la actual coyuntura es de resorte exclusivo de la Corte Constitucional, cuerpo colegiado que en la actualidad ha ido adelantado esa labor frente a los cerca de 84 Decretos que, en el marco del estado excepcional, han sido proferidos por el Ejecutivo. De ahí que en nada pueda intervenir el juez de tutela frente a ese aspecto, pues además de que se trata de actos generales, la autoridad judicial correspondiente está adelantando el estudio de rigor tras el cual determinará si están o no ajustados a la Carta Política.» (STP4508-2020) 5 ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […]

7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la

Constitución. […] 12Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

8. Con fundamento en lo antes consignado, habrá de confirmarse la sentencia impugnada.

En razón de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero-. CONFIRMAR el fallo recurrido.

Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero-. CONFIRMAR el fallo recurrido. Segundo-. Notificar esta decisión en la forma prevista por el Decreto 2591 de 1991. Tercero.-. Remitir el asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERSON CHAVERRA CASTRO

Magistrado

JAIME HUMBERTO MORENO ACERO

13Tutela nº. 907/110860 A/ Adriana Patricia Valencia Sánchez.

Magistrado

EYDER PATIÑO CABRERA

Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria 14