CSJ - STP12567-2022

DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN Magistrado ponente STP12567-2022 Radicación n° 125933 Acta 220. Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022). ASUNTO La Sala decide la impugnación presentada por la Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS S.A.S , frente al fallo proferido el 9 de agosto de 2022 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que declaró improcedente el amparo deprecado ante la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, desde ahora ADRES, por la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso.Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Los sucesos que motivaron la solicitud de amparo constitucional y las pretensiones fueron reseñados por la primera instancia de la siguiente forma: «Ecoopsos EPS S.A.S refirió a través de su representante legal que esa entidad se encuentra en curso en una Medida de Vigilancia Especial a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud ordenada a través de la Resolución 011464 del 12 de diciembre de 2018 y que se ha venido prorrogando hasta el 12 de diciembre de 2022.

Especial a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud ordenada a través de la Resolución 011464 del 12 de diciembre de 2018 y que se ha venido prorrogando hasta el 12 de diciembre de 2022. Explicó que el 30 de junio de 2022 la Superintendencia Nacional de Salud notificó la Resolución No. 2022320030004342-6 de 28 de junio de 2022, en la cual se ordenó la cesación provisional de las acciones que ponen en riesgo los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, en consecuencia, la suspensión de los giros destinados al aseguramiento en salud, sin distinción de la modalidad de pago. Consideró que, dicha resolución contiene una falsa motivación que no obedece a la realidad de la empresa promotora de salud y dicta órdenes que son contrarias al proceso administrativo seguido en su contra y que vulnera su derecho constitucional fundamental al debido proceso. Por lo anterior, solicitó el restablecimiento de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y la igualdad, en consecuencia, se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud suspender los efectos jurídicos de la Resolución No. 2022320030004342-6 de 2022 y se ordene el reconocimiento y pago de los recursos que por vía de gastos de administración deben serle transferidos por parte del ADRES; pretensiones que también fueron solicitadas como medida provisional.» FALLO RECURRIDO La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en sentencia del 9 de agosto de 2022, estableció que la acción de tutela resultaba improcedente de cara a la

también fueron solicitadas como medida provisional.» FALLO RECURRIDO La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en sentencia del 9 de agosto de 2022, estableció que la acción de tutela resultaba improcedente de cara a la solicitud de suspender los efectos jurídicos de la Resolución No. 2022320030004342-6 de 28 de junio de 2022, proferida 2Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS por la Superintendencia Nacional de Salud, para la cesación provisional de las acciones de Ecoopsos EPS S.A.S. Destacó que para tales fines la persona jurídica accionante contaba con un mecanismo de defensa judicial idóneo como lo era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, a través del cual, incluso podía solicitar como medidas cautelares la suspensión provisional del acto administrativo que se demandada. En ese orden, ante la existencia de una herramienta de protección, consideró que la parte actora no tiene una excusa para no activar dicho medio de defensa, máxime que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. IMPUGNACIÓN Fue presentada por la parte actora quien se mostró en desacuerdo con los fundamentos de la decisión de primera instancia. En síntesis, resaltó que en este caso resultaba necesaria la intervención del juez constitucional, en tanto la resolución confutada se generaba una coadministración de,

desacuerdo con los fundamentos de la decisión de primera instancia. En síntesis, resaltó que en este caso resultaba necesaria la intervención del juez constitucional, en tanto la resolución confutada se generaba una coadministración de, lo cual limitaba el flujo de sus recursos y generaba un deterioro de su gestión administrativa. Destacó que la tutela se erigía como el único mecanismo idóneo para salvaguardar los derechos fundamentales, puesto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «jamás prospera en los tiempos 3Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS que se requieren para obtener una real y adecuada protección de los derechos constitucionales.» Reiteró que la resolución confutada fue emitida bajo fundamentos inexistentes, los cuales se encuentran afincados en «presunciones», pues no existe ninguna prueba que los respalde. Destacó que el acto administrativo, además, generaba inseguridad jurídica respecto de los recursos que administra la accionante e impide el cabal cumplimiento de los propósitos misionales de aseguramiento para la prestación del servicio de salud a sus afiliados. CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 1º del Decreto 333 de 2021, que modificó el canon 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la presente demanda, en tanto ella involucra a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

Sala para pronunciarse sobre la presente demanda, en tanto ella involucra a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. El problema jurídico se circunscribe en determinar si la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá acertó al declarar improcedente el amparo deprecado por la Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS S.A.S , tras considerar que no se cumplió el presupuesto de subsidiariedad de la acción. Lo anterior, teniendo en cuenta que la accionante dispone de otros mecanismos ordinarios de defensa en aras de cesar los efectos de la Resolución No. 2022320030004342-6 de 28 de junio de 2022, que se ataca vía tutela. 4Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, por similares razones a las expuestas en el proveído de primer grado. Así las cosas, en aras de abordar el problema jurídico planteado, primero analizará el presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela frente actos administrativos y luego estudiará el caso concreto.

1. Subsidiariedad de la acción de tutela frente a actos administrativos.

El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual para la protección de las cláusulas constitucionales fundamentales ante el menoscabo o la amenaza derivados de acción u omisión

acción de tutela como un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual para la protección de las cláusulas constitucionales fundamentales ante el menoscabo o la amenaza derivados de acción u omisión atribuible a las entidades públicas o a los particulares. Lo anterior, siempre que el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, o cuando existiéndolos, no resulten oportunos o se requiera acudir al amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha advertido que la acción de tutela, por regla general, no es el mecanismo judicial llamado a controvertir actos administrativos, pues para tal efecto existen acciones judiciales pertinentes a ejercerse ante la jurisdicción contenciosa administrativa, como lo es la nulidad y restablecimiento del derecho.1 1 Corte Constitucional T-135-15. 5Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS Sin embargo, la Corte Constitucional ha la explicado que al momento de evaluar la procedibilidad de la acción el juez debe considerar no solo la hipotética existencia de otros medios de defensa judicial, sino también su idoneidad material, es decir, la aptitud funcional de acuerdo con las necesidades y particularidades de cada caso.2 En consecuencia, cuando existen otros mecanismos

medios de defensa judicial, sino también su idoneidad material, es decir, la aptitud funcional de acuerdo con las necesidades y particularidades de cada caso.2 En consecuencia, cuando existen otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, pero los mismos no se muestran lo suficientemente idóneos en orden de asegurar los derechos vulnerados, la acción tuitiva procede, incluso como mecanismo principal. Con todo, no se puede olvidar que la eficacia de los medios de defensa ordinarios no necesariamente depende de la velocidad con la cual se resuelve un asunto, pues con este parámetro todas las demás acciones instituidas en el ordenamiento jurídico, con excepción del hábeas corpus, serían ineficaces y por lo mismo, ningún sentido tendría los otros medios de defensa -consecuencia contraria a la esencia y teleología de la acción constitucional-. Es por ello que para el análisis de la subsidiariedad de la acción de tutela, debe tenerse en cuenta que en el marco del proceso contencioso administrativo, el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 contempló las medidas cautelares que pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. Las mismas pueden ser solicitadas por la parte interesada y decretadas por el juez antes de la notificación 2 Corte Constitucional T-712-2013. 6Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS del auto admisorio de la demanda o en cualquier etapa del proceso. Para ello se surtirá el procedimiento previsto en el

CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS del auto admisorio de la demanda o en cualquier etapa del proceso. Para ello se surtirá el procedimiento previsto en el canon 233, que contempla que el juez correrá traslado de la solicitud de medida cautelar en auto separado para que el demandado se pronuncie sobre ella dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda. La misma será decidida y notificada de forma simultánea con el auto admisorio, y no procederá ningún recurso en su contra; providencia que deberá adoptarse dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella. Igualmente, el mismo código contempla medidas de urgencia, reguladas por el artículo 234 ejusdem, que pueden ser ordenadas desde el momento en que se presente una solicitud y sin necesidad de notificar previamente a la otra parte, siempre y cuando se verifiquen las condiciones generales previstas para su adopción3. En ambos casos, ambos tipos de medidas admiten los recursos de los recursos de apelación o de súplica que deben ser decididos en un plazo máximo de 20 días. Términos anteriores que en su conjunto, resultan razonables de cara a la necesidad de protección de los derechos conculcados y a la garantía del derecho a la defensa y contradicción de las 3CC SU-355 de 2015. 7Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901

la garantía del derecho a la defensa y contradicción de las 3CC SU-355 de 2015. 7Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS demás partes involucrados o afectadas con la medida cautelar.

2. Caso concreto En el caso sometido a consideración vale la pena mencionar que la Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS S.A.S. se encuentra cobijada por una Medida de Vigilancia Especial por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, decretada mediante Resolución 011464 del 12 de diciembre de 2018. Dicha determinación hace parte de las medidas cautelares que puede imponer la citada entidad, en cumplimiento de su labor inspección vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud,4 y con ella se busca establecer los parámetros que deben cumplir las entidades promotoras de salud para que puedan seguir operando, cuando se encuentran a punto de incumplir, o están incumpliendo, los requisitos de funcionamiento.5

Asimismo, a través de la Resolución No. 2022320030004342-6 de 2022, la entidad accionada dispuso la aplicación de la medida cautelar consistente en la cesación provisional de las acciones que ponen en riesgo el destino de los recursos del sistema General de Seguridad Social en Salud,6 y condicionó el giro directo de los recursos.

dispuso la aplicación de la medida cautelar consistente en la cesación provisional de las acciones que ponen en riesgo el destino de los recursos del sistema General de Seguridad Social en Salud,6 y condicionó el giro directo de los recursos. Este último mecanismo consiste en que el 80% de los recursos que se le reconocen mensualmente a la EPS por 4 Literal c, artículo 154, Ley 100 de 1993.5 Artículo 68 de la Ley 1753 de 2015, en concordancia con el numeral 1º, artículo 113 Estatuto Orgánico del Presupuesto.6 Medida consagrada en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011. 8Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS UPC [Unidades de Pago por Capitación ], debe ser girado directamente desde ADRES y a las IPS que la misma entidad prestadora de servicios autorice y en el monto que ella indique.7 Igualmente, dicha medida solo es aplicable a las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo que no cumplan las metas del régimen de solvencia, de acuerdo con la evaluación que realiza la Superintendencia Nacional de Salud.8 Adicionalmente, en cuanto al giro directo de los recursos, el artículo 2.6.4.3.1.3.2 del Decreto 780 de 2016 dispone un procedimiento que debe seguir la Superintendencia Nacional de Salud, el ADRES y la respectiva EPS cobijada con el citado mecanismo, a fin de garantizar la adecuada prestación del servicio y el control de

dispone un procedimiento que debe seguir la Superintendencia Nacional de Salud, el ADRES y la respectiva EPS cobijada con el citado mecanismo, a fin de garantizar la adecuada prestación del servicio y el control de los recursos de la salud. En este contexto, la accionante acude a la acción de tutela y pide que, a través de este mecanismo preferente, se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud la suspensión de la Resolución No. 2022320030004342-6 de 28 de junio de 2022, por medio de la cual, « se ordena la cesación provisional de las acciones que ponen en riesgo el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte de LA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD ECOOPSOS EPS S.A.S.” , y condiciona el giro directo de los recursos de salud. 7 Artículo 7, Ley 1797 de 2016.8 Ibídem. 9Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS Sin embargo, tal y como se anticipó, la acción de tutela resulta improcedente, por falta de acreditación del presupuesto de subsidiariedad de la acción. Esto es así, pues la parte actora cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo e interponer el medio de control de nulidad de restablecimiento del derecho, en aras de salvaguardar los derechos que alega como vulnerados a través de la presente tutela. En ese orden, resulta evidente que la Empresa

medio de control de nulidad de restablecimiento del derecho, en aras de salvaguardar los derechos que alega como vulnerados a través de la presente tutela. En ese orden, resulta evidente que la Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS S.A.S. cuenta con los medios judiciales idóneos y eficaces para salvaguardar sus garantías fundamentales. Motivo por el cual, esta Corporación no está llamada a conocer asuntos que atañen directamente al juez contencioso administrativo, pues se relacionan con la legalidad del acto cuestionado. Ahora, tampoco resulta de recibo el argumento de la parte actora según el cual, el tiempo que tarda en resolverse el asunto en la jurisdicción contenciosa hace ilusoria una protección real a sus derechos, puesto que, en el marco del medio de control citado, la accionante cuenta con la posibilidad de presentar una solicitud de medida cautelar desde la presentación de la demanda. Petición que pueden ser elevadas en cualquier tiempo, y deben ser resueltas en términos perentorios, según se expuso en acápite anterior. En ese orden, frente a la existencia de herramientas de alta eficacia frente a las pretensiones del accionante, como en este caso serían las medidas cautelares, la acción de 10Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS tutela tampoco está llamada a prosperar como mecanismo transitorio. Finalmente, se destaca que en el evento estudiado no se

CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS tutela tampoco está llamada a prosperar como mecanismo transitorio. Finalmente, se destaca que en el evento estudiado no se acreditaron circunstancias que sustenten la procedencia excepcional del trámite constitucional para evitar un perjuicio irremediable representado en el riesgo de la prestación de los servicios de salud de los afiliados a la entidad demandante, pues al margen de las decisiones que puedan adoptarse en la jurisdicción contenciosa administrativa, esta Sala observa que, en principio, la cautela impuesta por la autoridad accionada mediante la Resolución No. 2022320030004342-6 de 28 de junio de 2022, precisamente busca proteger los recursos de la salud y garantizar la adecuada prestación del servicio por parte de una entidad que se encuentra bajo una medida especial de vigilancia, como es el caso de Ecoopsos EPS S.A.S. Por las razones esgrimidas, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas Nº 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en este proveído. 11Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS

razones expuestas en este proveído. 11Tutela de 2ª instancia n º 125933 CUI 11001220400020220311901 Empresa Promotora de Salud Ecoopsos EPS SAS SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase.

DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

GERSON CHAVERRA CASTRO

NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA

Secretaria 12