CSJ - STP14926-2022

HUGO QUINTERO BERNATE

Magistrado Ponente STP14926-2022 Radicación no.°124263 Acta 136 Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintidós (2022).

VISTOS: Resuelve la Sala la impugnación presentada por JUAN CARLOS SALDARRIAGA GAVIRIA, a través de apoderado, contra la sentencia de tutela proferida el 19 de mayo de 2022 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que declaró improcedente el amparo del derecho al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Especial del Estado Civil de Soacha.

Al trámite fue vinculado el comité promotor de la revocatoria del mandato del accionante.CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN: Los hechos fueron resumidos por el tribunal de primera instancia así: Manifiesta el abogado que se sigue proceso de revocatoria instaurado por el comité “Colombia está berraca” contra su prohijado JUAN CARLOS SALDARRIAGA GAVIRIA, actual alcalde del municipio de Soacha - Cundinamarca, notificado a través de resolución en la cual se precisaron como motivos (i) el balance económico e incremento del impuesto predial, (ii) el endeudamiento, (iii) lo costoso del plan de gobierno y (iv) la

resolución en la cual se precisaron como motivos (i) el balance económico e incremento del impuesto predial, (ii) el endeudamiento, (iii) lo costoso del plan de gobierno y (iv) la incapacidad moral ante las investigaciones penales y disciplinarias del actual mandatario; aspectos que no están contemplados en la Constitución o en la Ley para llevar a cabo dicho trámite. No obstante, la Registraduría Especial del Estado Civil de Soacha permitió la inscripción de la revocatoria del mandato, razón por la cual el pasado 25 de abril se llevó a cabo audiencia pública por parte del Consejo Nacional Electoral. Por lo anterior, estima que a SALDARRIAGA GAVIRIA le fue vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, en lo específico, al configurarse una vía de hecho; en consecuencia, en su protección solicita se ordene la suspensión o la nulidad de lo actuado en el proceso democrático en referencia, hasta tanto sea amparada la garantía constitucional iterada.

TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA: Mediante auto del 11 de mayo de 2022, la Corporación a quo avocó el conocimiento de la demanda de tutela y corrió el traslado correspondiente a las autoridades mencionadas.

1. El vocero del comité de revocatoria “ Colombia está berraca” manifestó que lo censurado se trata de un acto administrativo emitido por el Consejo Nacional Electoral, por tanto, debe discutir su contenido a través de la jurisdicción

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berraca” manifestó que lo censurado se trata de un acto administrativo emitido por el Consejo Nacional Electoral, por tanto, debe discutir su contenido a través de la jurisdicción 2CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA contenciosa administrativa y no acudiendo a un medio residual. Aunado a lo anterior, dijo que al burgomaestre se le han respetado sus prerrogativas fundamentales en el trámite de revocatoria que se viene surtiendo en su contra, pues tuvo la oportunidad de ser escuchado en audiencia pública con la presencia de un agente del Ministerio Público.

2. El Consejo Nacional Electoral intervino para explicar que no está en cabeza de esa entidad la promoción o dirección del proceso de revocatoria del mandato, toda vez que tal función está asignada a la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con el Decreto 1010 de 2000.

En cuanto al caso concreto, advirtió que, mediante auto 1 del 18 de abril de los corrientes, convocó a la audiencia pública dentro de las diligencias con radicado CNE-EDG-2022-010150, la cual se llevó a cabo después de la inscripción de la iniciativa de la revocatoria y previo a la recolección de las firmas, de ahí que estimó que carece de legitimación en este trámite constitucional.

3. Seguidamente, la Registraduría Nacional del Estado Civil puntualizó que lo pretendido por el actor es que se deje sin efecto la Resolución 19 del 12 de abril de 2022, a través

legitimación en este trámite constitucional.

3. Seguidamente, la Registraduría Nacional del Estado Civil puntualizó que lo pretendido por el actor es que se deje sin efecto la Resolución 19 del 12 de abril de 2022, a través de la cual se reconoció al vocero o promotor de la iniciativa de participación ciudadana, porque, a su juicio, no se realizó

3CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA un estudio concienzudo de los motivos que llevaron a la comunidad a instaurar la revocatoria. Al respecto, destacó que la Ley 1757 de 2015 no impone a la Registraduría Nacional del Estado Civil analizar las razones que motivaron al comité a emprender la revocatoria del mandato. A la par, defendió la legalidad del acto administrativo, pues previamente se verificaron los requisitos enlistados en la norma jurídica y, encontrándolos satisfechos, se reconoció al promotor de la iniciativa y se declaró la inscripción de la revocatoria, dándole autorización de continuar con el proceso democrático. Adicionalmente, al actor se le han respetado sus derechos, al punto que, el pasado 25 de abril -en audiencia pública-, se enteró de las razones por las cuales la ciudadanía promovió su revocatoria y tuvo la oportunidad de expresar su oposición. El 19 de mayo de 2022, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá declaró improcedente el amparo porque no encontró la vulneración al debido proceso alegado por el

expresar su oposición. El 19 de mayo de 2022, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá declaró improcedente el amparo porque no encontró la vulneración al debido proceso alegado por el gestor de la acción. Para arribar a esa conclusión, se ocupó de hacer un recuento de las actuaciones surtidas a la fecha, sin que exista un yerro en las mismas. Agregó que tampoco se suple el requisito de procedibilidad de la acción de tutela de subsidiariedad, al 4CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA tratarse de un acto administrativo que se debe discutir por la vía contenciosa. La parte demandante impugnó el fallo. Insistió en la lesión de las prerrogativas fundamentales en el trámite de revocatoria, ya que, a su parecer, con el fallo de primera instancia se refrenda la vulneración alegada. La impugnación se condensó en explicar que el Consejo Nacional Electoral está en el deber de revisar la procedencia o no del mecanismo de participación ciudadana, de verificar si en efecto los integrantes del comité cumplieron o no con la carga impuesta de demostrar la inobservancia del plan de gobierno propuesto por el mandatario cuestionado, sin que en este caso se hubiera adelantado el proceso en razón a esa única causa prevista en la ley para ello. De igual manera, estimó que nada se expresó respecto del desconocimiento del debido proceso en la actuación en comento, exaltando que “no se dijo absolutamente nada, todo se resumió a la cita de una jurisprudencia sin el más mínimo análisis y

De igual manera, estimó que nada se expresó respecto del desconocimiento del debido proceso en la actuación en comento, exaltando que “no se dijo absolutamente nada, todo se resumió a la cita de una jurisprudencia sin el más mínimo análisis y concluyendo de manera errática, pues si se analiza mínimamente nos hubieran protegido los derechos”. Así, se detuvo nuevamente a destacar lo que para él se trata de errores que vician la iniciativa democrática y que se corrigen sólo a través de la protección por parte del juez de tutela. 5CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263

Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA

CONSIDERACIONES DE LA CORTE:

1. De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver la impugnación instaurada contra el fallo emitido por la Sala

Penal del Tribunal Superior de Bogotá.

2. Advierte la Sala que el objeto del disenso consiste en determinar si las autoridades demandadas desconocieron el debido proceso del accionante con la expedición de la Resolución 19 del 12 de abril del presente año por parte del Consejo Nacional Electoral, en la que reconoció al promotor de la revocatoria del mandato “ Colombia está berraca” y declaró la inscripción para adelantar la iniciativa democrática, sin verificar la legalidad de la causa por la cual se inició el trámite.

3. De acuerdo con lo consignado en precedencia y como

declaró la inscripción para adelantar la iniciativa democrática, sin verificar la legalidad de la causa por la cual se inició el trámite.

3. De acuerdo con lo consignado en precedencia y como quiera que una de las quejas del ciudadano demandante se orienta contra el acto administrativo a través del cual el Consejo Nacional Electoral reconoció al vocero del comité de revocatoria del mandato del alcalde de Soacha y declaró la inscripción para adelantar el mecanismo de participación ciudadana, alegando una supuesta lesión al principio de legalidad ante la omisión de la entidad de realizar un control previo sobre la causa que invocaron los interesados para revocar al burgomaestre de su cargo, debe recordar la Sala que cuando lo que pretende cuestionarse a través de la tutela

6CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA es un acto de esa naturaleza, por regla general, la acción de amparo resulta improcedente. En tal sentido, advierte la Corte que el promotor del resguardo utiliza la acción de tutela pretendiendo que es el único mecanismo para salvaguardar sus derechos fundamentales, sin acreditar la existencia de un perjuicio irremediable y sin haber procedido de manera inmediata a activar el respectivo medio de control establecido por el legislador, que le permita debatir su inconformidad ante el juez contencioso administrativo, esto es, la acción de simple nulidad, , teniendo en cuenta que ésta procede contra los actos respecto de los cuales se considere que han “sido

juez contencioso administrativo, esto es, la acción de simple nulidad, , teniendo en cuenta que ésta procede contra los actos respecto de los cuales se considere que han “sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. Además, si su propósito es controvertir la legalidad de la Resolución 19 del 22 de abril de 2022, emerge imperioso recordar que cuando se acude a la justicia administrativa para demandar la validez de un acto es viable proponer la suspensión provisional de sus efectos, en los términos y condiciones del artículo 231 del CPACA, aliviando temporalmente la afectación que sobre los derechos fundamentales del proponente se producirían de continuar su ejecución, todo a la luz de lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, que le otorga un carácter general a dicha medida cautelar frente a toda clase de actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 7CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA De hecho, la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativohace menos exigente la sustentación de la petición de suspensión provisional, a diferencia de lo que sucedía con la codificación anterior (Decreto 01/84). Ahora

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativohace menos exigente la sustentación de la petición de suspensión provisional, a diferencia de lo que sucedía con la codificación anterior (Decreto 01/84). Ahora el juez, al hacer la confrontación del acto administrativo demandado con los reparos que el actor señala, puede con igual propósito realizar un análisis que vaya más allá de los textos normativos propuestos, para revisar incluso si el acto administrativo objeto de la medida se aviene a la finalidad, los valores o los principios involucrados en las disposiciones que sustentan la solicitud. Bajo ese hilo conductor, si mediante la suspensión provisional del precitado acto administrativo es posible impedir total o parcialmente que continúe su curso el mecanismo de participación ciudadana, no existe razón válida para pensar que la acción de tutela se convierte en un mecanismo definitivo y prevalente de defensa judicial, ya que ello implicaría trastornar la regla conforme a la cual la acción de amparo constitucional únicamente procede de manera subsidiaria. En segundo lugar, habrá de recordarse que el artículo 29 de la Constitución establece el debido proceso como una garantía fundamental de quienes intervienen en actuaciones tanto judiciales como administrativas. Del mismo modo, ordena a la administración que vele por la protección de tal axioma, a través del respeto de las formas definidas por el 8CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA ordenamiento jurídico, de los principios de contradicción e

axioma, a través del respeto de las formas definidas por el 8CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA ordenamiento jurídico, de los principios de contradicción e imparcialidad, garantizando que las decisiones se emitan con acatamiento de las etapas y los procedimientos señalados en las disposiciones pertinentes, con el fin de que sus actos no resulten en contravía de éstas ni del ordenamiento superior (Cfr. CSJ STP, 08 Ago. 2012, Rad. 61485, entre otras). En esa línea, en decisión T-571 de 2005 , dijo la Corte Constitucional que: El derecho al debido proceso administrativo garantiza a las personas la posibilidad de acceder a un proceso justo y adecuado, en el cual tengan derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio. A pesar de lo anterior, puede darse el caso de que la administración, al adelantar una actuación o al expedir un acto propio de esta naturaleza, desconozca alguno de los procedimientos establecidos y con ello vulnere el debido proceso. Aunado a ello, en lo que atañe al tema de estudio, es oportuno señalar que la democracia participativa constituye un principio rector en la estructura del Estado Colombiano, tal como fue concebido en la Constitución Política de 1991, y

proceso. Aunado a ello, en lo que atañe al tema de estudio, es oportuno señalar que la democracia participativa constituye un principio rector en la estructura del Estado Colombiano, tal como fue concebido en la Constitución Política de 1991, y tiene una relación inescindible con el principio de soberanía popular, última en la que descansa la legitimidad del ejercicio de todo el poder público y, particularmente, del político. De allí que «la democracia participativa y la soberanía popular son, no solo 9CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA características centrales y definitorias, sino presupuestos ontológicos de la conformación del Estado Constitucional» (C.C.S-303/2010). Así, la doctrina de la Corte Constitucional (C.C.S-303/2010) ha señalado que el principio democrático tiene varios atributos que lo caracterizan, a saber: (i) es esencial, (ii) transversal y (iii) universal y expansivo. De otra parte, cabe señalar que la revocatoria del mandato es un mecanismo de participación ciudadana de origen popular, mediante el cual la sociedad civil tiene la posibilidad de intervenir en la conformación, ejercicio y control de los asuntos públicos ( artículo 3º de la Ley 1757 de 2015). Para su ejercicio, cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político podrá solicitar a la Registraduría del Estado Civil correspondiente su inscripción como promotor (Art. 5º), siempre y cuando acredite los

2015). Para su ejercicio, cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político podrá solicitar a la Registraduría del Estado Civil correspondiente su inscripción como promotor (Art. 5º), siempre y cuando acredite los requisitos establecidos en el artículo 6º de la disposición en cita. Además, la Registraduría Nacional del Estado Civil, en uso de las facultades constitucionales previstas en el artículo 266 de la Carta Política, expidió la Resolución n.° 4745 del 7 de junio de 2016, por medio de la cual adoptó el «reglamento general para las dependencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil en todos sus niveles, de manera que la actuación frente a las iniciativas ciudadanas para poner en marcha los mecanismos de participación ciudadana sea ágil, eficaz, eficiente y coordinada en cada una de las etapas que le corresponden; siempre teniendo como referencia el cumplimiento de la Ley y la atención a los ciudadanos que 10CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA pretendan ejercer el Derecho a la Participación a través de estos mecanismos». En ese reglamento, definió el procedimiento que deben seguir los promotores de los mecanismos de participación democrática, que tiene las siguientes etapas: (i) Solicitud de formulario de inscripción del promotor o comité promotor (Art. 1  ); (ii) Solicitud de inscripción del promotor y/o comité promotor (Art. 2º); (iii)

democrática, que tiene las siguientes etapas: (i) Solicitud de formulario de inscripción del promotor o comité promotor (Art. 1  ); (ii) Solicitud de inscripción del promotor y/o comité promotor (Art. 2º); (iii) Verificación de los requisitos legales para inscripción del promotor y/o comité promotor (Art. 3º); (iv) Número de radicación y diseño del formulario de recolección de apoyos (Art. 4º); (v) Resolución de inscripción del promotor o comité promotor y entrega del formulario de recolección de apoyos (Art. 5º); y, (vi) Publicación en la página web (Art. 6º). Para el caso concreto, la vulneración al debido proceso pregonada por la parte actora se basa exclusivamente en la supuesta indebida revisión de los requisitos legales, específicamente respecto a la legalidad de la causa invocada para la revocatoria del mandato, sin referirse a otra etapa de las consagradas en la normatividad que regula el proceso en mención.

3. Pues bien, de la revisión de los anexos resulta claro que, tal y como lo concluyó el tribunal a quo, se trata de un trámite que se ha agotado con apego a la ley, a pesar de que JUAN CARLOS SALDARRIAGA GAVIRIA , después de haber sido enterado de las razones del comité para emprender el mecanismo de participación ciudadana en su contra, no esté conforme con ellas y estime insuficiente la audiencia pública como mecanismo de defensa de sus intereses.

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mecanismo de participación ciudadana en su contra, no esté conforme con ellas y estime insuficiente la audiencia pública como mecanismo de defensa de sus intereses. 11CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263

Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA

En efecto, el Consejo Nacional Electoral al momento de expedir la Resolución 19 del pasado 22 de abril de 2022 se ocupó de verificar las exigencias contenidas en el art. 6º de la Ley 1757 de 2015, según el cual: En el momento de la inscripción, el promotor de cualquier mecanismo de participación ciudadana deberá diligenciar un formulario, diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que como mínimo debe figurar la siguiente información: a) El nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité promotor; b) El título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana; c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta; d) El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de mandato. Inscrito un Comité promotor de un referendo, la Registraduría contará con un plazo de ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis (6) meses para la recolección de los apoyos ciudadanos. PARÁGRAFO 1o. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del

contará con un plazo de seis (6) meses para la recolección de los apoyos ciudadanos. PARÁGRAFO 1o. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional. PARÁGRAFO 2o. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a través de medios electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje estándar de intercambio de información en el formulario. Así mismo, el artículo 7º ibidem, advierte que: El registrador correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a las propuestas de origen popular sobre mecanismos de participación ciudadana, con el cual indicará el 12CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263 Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA orden en que estos han sido inscritos y la fecha de su inscripción. En el registro se tendrá en cuenta si la propuesta hace referencia a la convocatoria a un referendo, a una iniciativa legislativa o normativa, a una consulta popular de origen ciudadano o a la revocatoria de un mandato, el cual será publicado en la página web de la entidad. En razón de la norma transcrita, es claro que dentro de los requisitos no está la valoración de las causas o motivos que llevaron a la ciudadanía a promover la revocatoria del

publicado en la página web de la entidad. En razón de la norma transcrita, es claro que dentro de los requisitos no está la valoración de las causas o motivos que llevaron a la ciudadanía a promover la revocatoria del mandato, de donde refulge nítida la ausencia de la vulneración pregonada. En cuanto a la censura del impugnante de que se trata de un proceso sin fundamento, tal aseveración deberá demostrarla al interior de las diligencias que se adelantan en su contra ante el organismo competente, pues la acción de tutela no es un medio sustitutivo de los procedimientos ordinarios para la defensa de los derechos. Así pues, ninguna irregularidad se advierte en punto del análisis que llevó a cabo el tribunal en la parte motiva de su decisión, quien encontró ajustada a derecho la actuación de las autoridades demandadas. Por consiguiente, se confirmará el fallo objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas 2 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 13CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263

Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia del 19 de mayo de 2022, mediante la cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá declaró improcedente el amparo al debido proceso invocado por JUAN CARLOS SALDARRIAGA GAVIRIA, de acuerdo con las razones señaladas en precedencia.

2. NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista

Bogotá declaró improcedente el amparo al debido proceso invocado por JUAN CARLOS SALDARRIAGA GAVIRIA, de acuerdo con las razones señaladas en precedencia.

2. NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

HUGO QUINTERO BERNATE

LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA

FABIO OSPITIA GARZÓN

14CUI 11001221500020220019701 Número Interno 124263

Tutela 2ª JUAN CARLOS SALADARRIAGA

NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA

Secretaria 15