CSJ - STP16829-2024

FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS

Magistrado Ponente STP16829-2024 Radicación nº 141114 Aprobado según acta n.° 285 Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).

I. ASUNTO

1. Se pronuncia la Sala acerca de la impugnación interpuesta por el Instituto Oncológico OSPEDALE SAS, a través de su representante judicial, contra el fallo de tutela emitido 21 de octubre de 2024, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal- , por medio del cual declaró improcedente el amparo reclamado contra la Superintendencia Nacional de Salud, el interventor de Asmed Salud EPS SAS, la ContraloríaRadicado 11001220400020240363601

Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 2 General de la República y la Procuraduría General de la Nación, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la igualdad.

II. HECHOS

2. Fueron precisados por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el fallo de primera instancia, en los siguientes términos: «La sociedad demandante manifestó que los días 11 y 12 de mayo de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud dispuso la intervención forzosa de la EPS ASMET SALUD, la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de esa entidad y concretamente decretó: “ARTÍCULO TERCERO. ORDENAR al INTERVENTOR de Asmet Salud EPS, presentar e implementar un plan de trabajo, dentro del término de

bienes, haberes y negocios de esa entidad y concretamente decretó: “ARTÍCULO TERCERO. ORDENAR al INTERVENTOR de Asmet Salud EPS, presentar e implementar un plan de trabajo, dentro del término de treinta (30) días calendario siguientes a su posesión que será evaluado, discutido y aprobado por la Dirección de Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas que dé cumplimiento a las siguientes órdenes: (…) Ejecutar en un término de cuatro (4) meses, el proceso de identificación, alistamiento, presentación y conciliación de la totalidad de las cuentas por cobrar con los entes territoriales, ADRES y demás deudores, así como las acciones encaminadas al recaudo efectivo de las cuentas por cobrar con los entes territoriales, ADRES y demás deudores, adelantando el debido reconocimiento del deterioro de dichas cuentas, soportando la suficiencia de este y revelando periódicamente su impacto en los Estados Financieros de la entidad.

4. Implementar un plan detallado de pagos y su ejecución mensual en el término de cuatro (4) meses, en el que se evidencie de manera clara las fuentes de financiación disponibles para el pago de obligaciones, con baseRadicado 11001220400020240363601

Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 3 en el proceso de auditoría a la totalidad de la facturación y conciliación de cuentas adelantada con la red prestadora y proveedora de servicios, de conformidad con las normas que rigen el flujo de recursos en el SGSSS, Ley 1122 de 2007, Ley 1797 de 2016, Ley 1438 de 2011, Circular Conjunta 030 de 2013 y Circular Externa 016 de 2015.(…)

conformidad con las normas que rigen el flujo de recursos en el SGSSS, Ley 1122 de 2007, Ley 1797 de 2016, Ley 1438 de 2011, Circular Conjunta 030 de 2013 y Circular Externa 016 de 2015.(…)

7. Fortalecer el seguimiento a la red prestadora de servicios de salud en los diferentes niveles de complejidad en cada uno de los departamentos donde hace presencia, en el marco del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Salud, de tal forma que en los próximos cinco (5) meses, se evidencie en el mejoramiento de la oportunidad y calidad en la atención a los afiliados de la EPS.

(…)

11. Implementar y ejecutar en el término máximo, las estrategias necesarias para garantizar prestación de los servicios de salud a la población afiliada, así como la efectiva contestación a los despachos judiciales, de manera que se reduzca el riesgo jurídico por la interposición de acciones de tutela (…)” Agregó que el Instituto Oncológico OSPEDALE SAS celebró varios contratos con ASMED SALUD EPS y, como consecuencia de estos, esa última entidad les adeuda $24.004.783.581, monto que han cobrado en diversas oportunidades, concretamente mediante: i) acta de liquidación No.

NAC 316-2023 del 12 de diciembre de 2023; ii) acta del 04 de marzo de 2024 de reconocimiento de medicamentos e inclusión de nota técnica; iii) acta de conciliación de cartera número NAC-1400-2024 de 12 de marzo de 2024 y, iv) correos electrónicos de solicitudes de pago de enero, febrero, marzo y mayo de 2024.

acta de conciliación de cartera número NAC-1400-2024 de 12 de marzo de 2024 y, iv) correos electrónicos de solicitudes de pago de enero, febrero, marzo y mayo de 2024. Adicionalmente el pasado 26 de agosto, se realizó conciliación de cartera con la referida EPS, en la que se logró que esta reconociera “a corte 30 de junio una cartera adeudada y saneada de $13.677.289.863 MCTE, quedando diferencia por conciliar de $6.891.454.254 MCTE por concepto de glosas”.Radicado 11001220400020240363601 Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 4 Expuso que el 11 de mayo de 2024 la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución 2024320030003676 – 6, por medio de la cual prorrogó la intervención forzosa administrativa de ASMET SALUD EPS SAS, sin embargo, pese a las múltiples mesas de conciliación de cartera y peticiones de pago, no se les ha informado la metodología para sanear la cartera, la cual asciende a $13.677.289.863 y “desde mayo de 2024 no se ha generado ningún pago y/o abono a la misma, generando un detrimento a nuestra sostenibilidad financiera”. Señaló que, durante los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2024 se han incluido más de 4.100 proveedores y prestadores de servicios de salud en el plan de pagos mensuales (GIRO DIRECTO), sin embargo, esa sociedad no fue incluida, lo cual pone de presente un trato discriminatorio en su contra y la afectación del derecho fundamental a la igualdad.

incluido más de 4.100 proveedores y prestadores de servicios de salud en el plan de pagos mensuales (GIRO DIRECTO), sin embargo, esa sociedad no fue incluida, lo cual pone de presente un trato discriminatorio en su contra y la afectación del derecho fundamental a la igualdad. Sostuvo que el pasado 2 de octubre, en una mesa de conciliación ante la Superintendencia Nacional de Salud, cuyo objeto era llegar a un acuerdo de pagos frente a la cartera reconocida, la EPS ASMET SALUD señaló que: “Debido a los hallazgos realizados por contraloría por pagar con la UPC de las 2020 deudas adquiridas con vigencias anteriores, la EPS no presenta propuesta de pago frente al saldo libre de las vigencias anteriores al 2024”. Precisó que, debido a que ASMET SALUD se encuentra administrativamente intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud y a que “según las voces de los funcionarios de la eps”, la Contraloría no permite inclusión de pagos de cartera adeudada, es claro que la conducta omisiva de sus obligaciones legales por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, ha conllevado a que se materialice el trato desigual y discriminatorio por parte del interventor

designado frente a esa sociedad.Radicado 11001220400020240363601 Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 5 Afirmó que, la referida Superintendencia al ser la entidad que ordenó la toma de posesión y la intervención forzosa administrativa de la EPS ASMET SALUD, y quien designo al Agente especial interventor y contralor, tiene la obligación de realizar seguimiento y monitoreo al desarrollo y ejecución de las acciones y estrategias implementadas para enervar los hallazgos que dieron origen a la medida de intervención, lo cual ha incumplido. Concluyó que a ese ente de control, a través del interventor designado para la EPS ASMET SALUD, le compete garantizar el adecuado flujo de recursos a los prestadores de servicios de salud en el marco de la equidad, máxime tratándose de esa sociedad, la cual brinda medicamentos y servicios médicos a pacientes oncológicos y con sospecha de cáncer, sin embargo, ha incumplido con esa obligación, ya que a pesar de que se le adeudan más de 13 mil millones, el interventor de la EPS ASMET SALUD decidió excluirlos sin ningún motivo de los pagos mensuales, y la “Supersalud ha sido una espectadora silenciosa de dichos actos, pues conoce los estados financieros, pagos y demás informes financieros de la EPS”. De otro lado, cuestionó las investigaciones y el informe de auditoría efectuada por la Contraloría General de la República, en lo que respecta a los recursos de las EPS, y aseveró que la postura de esa entidad “genera

De otro lado, cuestionó las investigaciones y el informe de auditoría efectuada por la Contraloría General de la República, en lo que respecta a los recursos de las EPS, y aseveró que la postura de esa entidad “genera un estado de inacción por parte de las EPS que como ASMET SALUD han hecho parte de la actuación especial de fiscalización que, ha desencadenado en el hallazgo relacionado con el NO uso de la UPC de la vigencia fiscal corriente para el pago de facturas de vigencias anteriores, y es así, por cuanto ahora los agentes interventores, exponen la imposibilidad de pago de la deuda, ante la prohibición planteada por la CONTRALORIA y el temor por tanto de exponerse a investigaciones fiscales en tal sentido”. En lo que respecta a la Procuraduría General de la Nación, afirmó que a ese ente le compete, entre otras cosas, verificar que el comportamiento delRadicado 11001220400020240363601 Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 6 Agente Interventor no esté omitiendo su obligación de verificar los montos autorizados para el pago de los servicios de salud que se materializan en favor de la población afiliada a ASMET SALUD, entregar información veraz a la cartera de Salud, usar y destinar de forma correcta e idónea los dineros parafiscales, pues este presunto incumplimiento del Agente interventor puede vulnerar los principios de responsabilidad, eficacia, moralidad y economía. Solicitó que, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales

interventor puede vulnerar los principios de responsabilidad, eficacia, moralidad y economía. Solicitó que, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales a la igualad y al debido proceso, se ordene al interventor de la EPS ASMED SALUD cesar el trato desigual y discriminatorio frente a la sociedad instituto Oncológico OSPEDALE S.A.S y, en consecuencia, incluirla en su plan de pagos mensual, tal como lo viene haciendo de manera periódica con los más de 4.000 prestadores y/o proveedores en salud. Así mismo, pidió que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, iniciar las actuaciones administrativas sancionatorias, fiscales y disciplinarias que resulten procedentes.»

III. FALLO IMPUGNADO

3. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá mediante fallo constitucional del 21 de octubre de 2024, declaró improcedente el amparo constitucional deprecado, al no encontrar cumplido el requisito de subsidiariedad, «toda vez que, de acuerdo con la información suministrada por Asmet Salud EPS SAS, si bien de conformidad con las Resoluciones Nos. 20233200300027986 de 11 de mayo de 2023 y 2024320030003676-6 del 11 de mayo de 2024 de la Superintendencia Nacional de Salud, esa entidad se encuentra intervenida, lo cual no ha sido obstáculo para que la aludida EPS, en la medida de sus posibilidades,

Nacional de Salud, esa entidad se encuentra intervenida, lo cual no ha sido obstáculo para que la aludida EPS, en la medida de sus posibilidades, realice los procesos de pago de facturas a sus acreedores.»Radicado 11001220400020240363601 Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 7 3.1. En efecto, se acreditó que los días 12 de marzo y 27 de septiembre de 2024 se suscribieron actas de conciliación con el Instituto Oncológico OSPEDALE SAS y la próxima cita se encuentra programada para el 18 de octubre, de manera que, contrario a lo afirmado por la sociedad accionante, la EPS demandada ha desplegado varias actuaciones tendientes a sanear la cartera. 3.2. Adicionalmente, respecto de la Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, indicó que la sociedad demandante acudió directamente a la acción de tutela, sin siquiera dirigirse previamente ante esas entidades a poner en conocimiento los hechos objeto de la acción constitucional y solicitarles lo pretendido con la demanda de tutela. 3.3. De igual forma, indicó que el accionante no acreditó la existencia de un perjuicio, grave, inminente e irremediable que amenazara o vulnerara sus derechos fundamentales.

IV. IMPUGNACIÓN

4. Notificado del contenido del fallo, Instituto Oncológico OSPEDALE SAS , a través de su representante judicial, lo impugnó, con fundamento en lo siguiente: 4.1. La acción de tutela es el único mecanismo para que se le ordene

4. Notificado del contenido del fallo, Instituto Oncológico OSPEDALE SAS , a través de su representante judicial, lo impugnó, con fundamento en lo siguiente: 4.1. La acción de tutela es el único mecanismo para que se le ordene a la accionada cesar con una conducta, la cual no encuentra sustento equitativo y además «está poniendo en riesgo nuestra continuidad operativa.»Radicado 11001220400020240363601

Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 8 4.2. La EPS Asmet Salud, no cuenta con un criterio objetivo para realizar los pagos a su red de prestadores, y por el contrario, «pueden estarse generando pagos y giros a dedo, lo que denota que hay un desconocimiento al criterio y principio de igualdad». 4.3. La propia Superintendencia Nacional de Salud, ha asegurado que al parecer existen por parte de la EPS Asmet Salud, «pagos en ciertas IPS sin la debida justificación de estos, y en detrimento del giro de recursos a otras entidades de salud, estas últimas de las cuales haría claramente parte el Instituto Oncológico Ospedale S.A.S.» 4.4. El 13 de noviembre de 2024 se reconoció «un saldo libre para pago, correspondiente a la vigencia del 2024, que asciende a: $ 8.823.578.258 pesos M/cte, según Acta No. 6480 del 16 de octubre de 2024 (…) Contradicción que deja en evidencia, insistimos el trato discriminatorio de la EPS y la vulneración al derecho a la igualdad».

V. CONSIDERACIONES

(…) Contradicción que deja en evidencia, insistimos el trato discriminatorio de la EPS y la vulneración al derecho a la igualdad».

V. CONSIDERACIONES

5. De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 1, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la sentencia adoptada en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de quien es su superior funcional.

6. Dispone el artículo 86 de la Constitución Política, y así lo reitera el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados 1 Modificado por el Decreto 333 de 2021, en concordancia con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.Radicado 11001220400020240363601

Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 9 por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que la ley contempla; amparo que solo procederá si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

7. En materia de impugnación, el juez constitucional debe verificar el contenido de la misma, en contraste con el acervo probatorio y el fallo, tanto que, si a su juicio la sentencia carece de fundamento, procederá a revocarla o de lo contrario la confirmará, tal como lo dispone el artículo 32 del Decreto

contenido de la misma, en contraste con el acervo probatorio y el fallo, tanto que, si a su juicio la sentencia carece de fundamento, procederá a revocarla o de lo contrario la confirmará, tal como lo dispone el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se regula el trámite constitucional.

8. Análisis del caso en concreto 8.1. En el presente asunto Instituto Oncológico OSPEDALE SAS , a través de su representante judicial, pretende que, por esta vía constitucional, «se ordene al interventor de la EPS ASMED SALUD cesar el trato desigual y discriminatorio frente a la sociedad instituto Oncológico OSPEDALE S.A.S y, en consecuencia, incluirla en su plan de pagos mensual, tal como lo viene haciendo de manera periódica con los más de 4.000 prestadores y/o proveedores en salud.» Asimismo, pidió que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, iniciar las actuaciones administrativas sancionatorias, fiscales y disciplinarias que resulten procedentes. 8.2. En el presente caso, se observa que mediante Resoluciones Nos. 2023320030002798-6 y 2024320030003676-6 de 11 de mayo de 2023 y 2024, respectivamente, la Superintendencia Nacional de Salud, ordenó la intervención forzosa de la EPS Asmet Salud.Radicado 11001220400020240363601

Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 10 8.3. Al respecto, debe recordarse que la intervención forzosa

Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 10 8.3. Al respecto, debe recordarse que la intervención forzosa administrativa para administrar, es el proceso ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud a una entidad vigilada, el cual tiene por objeto el salvamento de la entidad, si es posible colocarla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social, o establecer si debe ser objeto de liquidación. 8.4. El referido proceso es adelantado por un agente Interventor designado por esta Superintendencia y dentro del mismo se garantizará la continua prestación del servicio de salud, así como el pago de las acreencias que deba la entidad prestadora. 8.5. Dilucidado lo expuesto, se puede advertir que, la intervención ordenada por parte de la citada Superintendencia, obedeció a las facultades que el ordenamiento jurídico le ha conferido al ser este el ente encargado de realizar labores de inspección, vigilancia y control sobre las entidades prestadores del servicio de salud. Además, tal como lo afirmó el a quo, ello no ha sido obstáculo para que la aludida EPS – Asmed Salud-, en la medida de sus posibilidades, realice los procesos de pago de facturas a sus acreedores. 8.6. Asimismo, dentro del referido proceso, el 12 de marzo y 27 de septiembre de 2024, se suscribieron actas de conciliación con el Instituto Oncológico OSPEDALE SAS con la finalidad de pagar sus obligaciones y sanear la cartera. 8.7. Adicionalmente, no está de más indicar que el pasado 13 de

septiembre de 2024, se suscribieron actas de conciliación con el Instituto Oncológico OSPEDALE SAS con la finalidad de pagar sus obligaciones y sanear la cartera. 8.7. Adicionalmente, no está de más indicar que el pasado 13 de noviembre, la EPS intervenida reconoció que cuenta con un saldo disponible para sufragar sus deudas y afirmó que estos valores «serán pagados deRadicado 11001220400020240363601 Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 11 conformidad con el flujo de recursos de la entidad». Además, de conformidad con lo indicado en la demanda, se puede advertir que la deuda se ha pagado poco a poco, pues inicialmente el accionante afirmó que les debían la suma de $24.004.783.581, y finalmente, afirmó que la suma adeudada es de aproximadamente $13.000.000.000 millones de pesos. 8.8. En ese orden, no se avizora que al interior del proceso en cual se encuentra inmiscuida la EPS Asmed Salud, se presente una afectación a los derechos del Instituto Oncológico OSPEDALE SAS, por cuanto la intervención forzosa administrativa para administrar, tiene precisamente como finalidad, desarrollar el objeto social de la entidad intervenida y consecuentemente a ello, administrar sus recursos para poder solventar sus deudas. Proceso que de igual forma se encuentra vigilado y supervisado por la entidad competente para ello, esto la Superintendencia Nacional de Salud , por lo que es al interior del mismo en donde el accionante debe procurar por obtener el pago de sus acreencias, sin que le se dable al juez de tutela

entidad competente para ello, esto la Superintendencia Nacional de Salud , por lo que es al interior del mismo en donde el accionante debe procurar por obtener el pago de sus acreencias, sin que le se dable al juez de tutela intervenir para pretermitir el orden o los turnos que se establezcan para el pago de las deudas. 8.9. De otro lado, debe decirse que la Contraloría General de la República sí ha ejercido un control dentro del referido proceso de intervención, pues, en la demanda de tutela se hizo referencia a un informe de auditoría realizado por dicha entidad, relacionado con «el NO uso de la UPC de la vigencia fiscal corriente para el pago de facturas de vigencias anteriores».Radicado 11001220400020240363601 Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 12 8.10. En todo caso, si bien el Instituto Oncológico OSPEDALE SAS, solicitó que se ordene a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, iniciar las actuaciones administrativas sancionatorias, fiscales y disciplinarias que resulten procedentes, tal como lo indicó el a quo, la sociedad demandante acudió directamente a la acción de tutela, sin siquiera dirigirse previamente ante esas entidades a poner en conocimiento los hechos objeto de la acción constitucional y solicitarles que inicien las investigaciones que estime necesarias.

9. En ese orden de ideas, el presente amparo deviene improcedente, motivo por el cual lo razonable será confirmar el fallo de tutela de primera instancia, emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.

inicien las investigaciones que estime necesarias.

9. En ese orden de ideas, el presente amparo deviene improcedente, motivo por el cual lo razonable será confirmar el fallo de tutela de primera instancia, emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión de Tutelas No. 1 administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

VI. RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes esta decisión de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de esta determinación.

Cúmplase,

FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOSRadicado 11001220400020240363601

Impugnación de tutela No. 141114 Instituto Oncológico OSPEDALE SAS 13

JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO

CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO

NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA

Secretaría