CSJ - STP19252-2025

3 MYRIAM ÁVILA ROLDÁN Magistrada ponente CUI: 11001221500020250018001 Radicación n.° 149768 STP19252-2025 (Aprobado acta n.°321) Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

I. OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación formulada por DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS frente a la decisión de primera instancia proferida el 6 de octubre de 2025 por la Sala Penal de Extinción del Derecho de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que declaró improcedente la acción de tutela promovida en contra del CONSEJO NACIONAL E LECTORAL - CNE por la presunta vulneración de sus derechos políticos.

En síntesis, en el escrito de impugnación, el accionante manifiesta que, contrario a lo concluido por el juez de primera instancia, sí tiene legitimación en la causa por activa para promover la acción de tutela porque es militante del partido político Colombia Humana, precandidato al Senado de la República por ese partido, y, además, sus pretensionesTutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS fueron coadyuvadas por la representante legal del mismo.

II. HECHOS 1.- El Comité Nacional de Ética y Garantías Electorales del Pacto Histórico, en acta del 16 de septiembre de 2025 1 emitió certificación favorable para participar en el proceso de consulta del referido partido

II. HECHOS 1.- El Comité Nacional de Ética y Garantías Electorales del Pacto Histórico, en acta del 16 de septiembre de 2025 1 emitió certificación favorable para participar en el proceso de consulta del referido partido político a, entre otros, DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS, por el Senado de la República. 2.- Mediante Resolución 09673 del 17 de septiembre de 2025 2 el Consejo Nacional Electoral resolvió la solicitud de reconocimiento de personería jurídica del movimiento político Pacto Histórico como consecuencia de la fusión del movimiento Colombia Humana, los partidos Unión Patriótica, Polo Democrático Alterativo, el Partido Comunista Colombiano, el partido Progresistas y la Minga Indígena Política y Social.

Al respecto, entre otras determinaciones, negó la fusión de Colombia Humana, el Partido Progresistas y la Minga Indígena Social y Popular.

3. Adicionalmente, aceptó la fusión de los partidos Unión

Patriótica, Polo Democrático Alternativo y el Partido Comunista Colombiano.

III. ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES 4.- DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS interpuso acción de tutela contra el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - CNE al considerar vulnerados sus derechos políticos con la Resolución N.° 09673 de 2025 mediante la 1 Anexa con el escrito de impugnación al fallo de primera instancia. 2 Respuesta del Consejo Nacional Electoral a la acción de tutela, Radicado Interno 149768, Casilla ESAV # 3, archivo “0009RptaCNE”, folios 36 en adelante.

2Tutela de segunda instancia

2 Respuesta del Consejo Nacional Electoral a la acción de tutela, Radicado Interno 149768, Casilla ESAV # 3, archivo “0009RptaCNE”, folios 36 en adelante. 2Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS cual no se accedió a la solicitud de fusión del partido en el cual milita, a saber, Colombia Humana, con el movimiento político Pacto Histórico. 5.- En su escrito de tutela indicó que el referido acto administrativo fundó la negativa únicamente en la interpretación del artículo 72 de los estatutos de Colombia Humana “sin tener en cuenta que al escribirlo se incurrió en un “lapsus cálami” al colocar la disyuntiva “y” cuando lo correcto en una “o” […]: ARTÍCULO 72. El movimiento Colombia Humana sólo se disolverá, fusionará, por mandato de la Asamblea Nacional que sea convocado para tal efecto, en todo caso se requerirá la votación de las dos terceras partes de los delegados asistentes y un quorum de las 2 terceras partes de los miembros afiliados […].” (Resaltado en el texto original). 6.- Agregó que el plazo legal para la inscripción de candidaturas vencía el 26 de septiembre de 2025 por lo que los precandidatos de Colombia Humana están en una situación de indefensión si no se ordena su inclusión inmediata en el trámite de fusión. En ese sentido, precisó como pretensiones que se ordene a la autoridad accionada incluir al partido político Colombia Humana como integrante de la mencionada fusión y que, para efectos de las consultas a desarrollarse el 26 de octubre de 2025

como pretensiones que se ordene a la autoridad accionada incluir al partido político Colombia Humana como integrante de la mencionada fusión y que, para efectos de las consultas a desarrollarse el 26 de octubre de 2025 y las elecciones del próximo 8 de marzo de 2025, Colombia Humana pueda participar con los otros partidos del Pacto Histórico. 7.- El 6 de octubre de 2025 la Sala Penal de Extinción del Derecho de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró improcedente la acción de tutela promovida en contra del CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – CNE. Lo anterior, porque no encontró acreditada la legitimación en la causa por activa del accionante. 3Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS 8.- Al respecto, el Tribunal precisó que “son los representantes legales de los respectivos movimientos y partidos políticos quienes velen por la protección de los intereses de los mismos”, y la persona que desempeña ese cargo es ANDREA CAMILA VARGAS DE LA HOZ, quien, si bien coadyuvó la solicitud de amparo, no tiene la calidad de accionante en el trámite constitucional. 9.- DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS impugnó el fallo de primera instancia. Indicó que la coadyuvancia de la representante legal de Colombia Humana suple la falta de legitimación considerada por el Tribunal y reiteró las pretensiones expuestas en el escrito de tutela.

IV. CONSIDERACIONES

a. Competencia

Colombia Humana suple la falta de legitimación considerada por el Tribunal y reiteró las pretensiones expuestas en el escrito de tutela.

IV. CONSIDERACIONES

a. Competencia 10.- La Sala es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, toda vez que la decisión de primera instancia fue emitida por la Sala Penal de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, del cual esta Corporación es superior funcional. b. Problema jurídico 11.- Le corresponde a la Sala determinar si, como lo señaló el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá , la acción de tutela interpuesta por DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS es improcedente por carecer de legitimación en la causa por activa al no tener la calidad de 4Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS representante legal del partido político Colombia Humana , o sí, por el contrario, le asiste razón al impugnante y, en efecto, cuenta con dicha legitimidad por ser militante del partido. 12.- Si esto último es así, a la Sala le corresponde establecer si la acción de tutela es procedente para cuestionar la Resolución 09673 de 2025 emitida por el Consejo Nacional Electoral, especialmente, de cara al presupuesto de la subsidiariedad. 13.- Para abordar los problemas jurídicos planteados, la Sala se referirá, en primer lugar, a la legitimación en la causa por activa para

2025 emitida por el Consejo Nacional Electoral, especialmente, de cara al presupuesto de la subsidiariedad. 13.- Para abordar los problemas jurídicos planteados, la Sala se referirá, en primer lugar, a la legitimación en la causa por activa para reclamar la vulneración de derechos políticos y luego, a la improcedencia de la acción de tutela para cuestionar actos administrativos. c. Legitimación en la causa por activa para reclamar la vulneración de derechos políticos. Análisis del caso concreto. 14.- El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela puede ser invocada directamente por la persona afectada en sus derechos fundamentales, quien, a su vez puede actuar mediante apoderado o por un agente oficioso. Así, señala que: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 5Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS 15.- Esta Sala, en reiteradas decisiones (CSJ ATP091-2024, 18 ene.

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS 15.- Esta Sala, en reiteradas decisiones (CSJ ATP091-2024, 18 ene. 2024, Rad. 134677; STP3362-2024, 7 mar. 2024, Rad. 136014, entre otras), y en armonía con lo señalado por la Corte Constitucional (CC T-664 de 2011), ha precisado que: i) La norma legitima solamente a la «persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales» para que promueva la acción de tutela, bien sea de manera directa o por medio de representante (judicial o un agente oficioso). ii) Cuando se trata de representante judicial (abogado/a), surge la obligación de demostrar la existencia del correspondiente mandato, en la medida en que por tratarse de derechos fundamentales se requiere de poder especial para instaurar la acción de tutela, que, en cualquier caso, se presumirá auténtico (CSJ ATP1454-2024, ATP1464-2022, ATP18752022 y STP15594-2022). iii) En el evento en el que se actúe como agente oficioso, además de manifestar tal circunstancia en la solicitud, debe acreditarse la indefensión del titular de las garantías cuya tutela se demanda. 16.- Ahora, de manera específica y en decisión reciente, la Corte Constitucional encontró acreditada la legitimación en la causa por activa para la interposición de la acción de tutela por parte de una agrupación política y otros ciudadanos afiliados a ella, para lo cual precisó que

Constitucional encontró acreditada la legitimación en la causa por activa para la interposición de la acción de tutela por parte de una agrupación política y otros ciudadanos afiliados a ella, para lo cual precisó que (i) la agrupación política En Marcha es la directamente afectada con la decisión judicial que es objeto de reproche constitucional, ya que a raíz de ella perdió el reconocimiento de personería jurídica, y (ii) los demás ciudadanos que fungen como accionantes son 6Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS personas afiliadas a la agrupación política En Marcha, tal como se indicó en el escrito de tutela y se demostró con los anexos incorporados, por lo cual la pérdida de personería jurídica repercute sus derechos a la participación política a través de la colectividad que integran. (Sentencia SU 175 de 2025). 17.- En vista de lo anterior, para la Sala, le asiste razón al accionante en los reparos expuestos en el escrito de impugnación contra el fallo de primera instancia pues es militante del partido político Colombia Humana y obtuvo certificación favorable para participar en el proceso de consulta del Pacto Histórico por parte del Senado de la República. Por lo tanto, con la determinación adoptada por el Consejo Nacional Electoral (Resolución 09673 de 2025) que negó la solicitud de fusión de Colombia Humana y otros partidos políticos, al movimiento Pacto Histórico, necesariamente sus derechos a la participación política se ven comprometidos. 18.- En ese sentido, la Sala no comparte las razones que llevaron al

09673 de 2025) que negó la solicitud de fusión de Colombia Humana y otros partidos políticos, al movimiento Pacto Histórico, necesariamente sus derechos a la participación política se ven comprometidos. 18.- En ese sentido, la Sala no comparte las razones que llevaron al Tribunal a declarar improcedente la acción de tutela. En consecuencia, acreditada la legitimación en la causa por activa en el presente caso, la Sala abordará lo relacionado con la improcedencia del mecanismo constitucional para cuestionar actos administrativos. d. Improcedencia de la acción de tutela para cuestionar actos administrativos. Análisis del caso concreto. 19.- Según lo establece el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene la facultad para promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, siempre que no exista otro medio de defensa judicial. 7Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS 20.- En virtud de su naturaleza residual y subsidiaria, esta acción puede ser ejercida como mecanismo (i) transitorio cuando a pesar de existir otro medio de defensa judicial, se utilice para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, y como mecanismo (ii) definitivo, cuando no exista otro medio de defensa judicial en el ordenamiento jurídico, o, existiendo este, carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma integral y oportuna los derechos invocados.

exista otro medio de defensa judicial en el ordenamiento jurídico, o, existiendo este, carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma integral y oportuna los derechos invocados. 21.- Así, para que el trámite constitucional prospere, requiere necesariamente el agotamiento de todas las vías ordinarias y extraordinarias dispuestas en el ordenamiento jurídico colombiano para ello. De lo contrario, es decir, si el trámite se encuentra en curso o no se ha acudido previamente a las instancias correspondientes para ventilar los reclamos señalados en la demanda, se deberá declarar la improcedencia del amparo ante el incumplimiento del requisito de subsidiariedad por el carácter excepcional de la tutela. 22.- Específicamente, frente a cuestionamientos de los actos administrativos, la Corte Constitucional (CC T260-18, T427-15 y T24314) ha dicho que «la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos de rango constitucional o legal que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos», puesto que, para controvertir su legalidad, el legislador estableció diferentes medios de control en la jurisdicción contencioso administrativa, que se presumen idóneos para restablecer el derecho conculcado. 23.- En ese sentido, en la sentencia SU-316 de 2021, la Corte

Constitucional recordó que: 8Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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Constitucional recordó que: 8Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS “frente a las decisiones contenidas en actos administrativos, este tribunal ha señalado que, en principio, la acción de tutela resulta improcedente en la medida en que para ello fueron previstos medios ordinarios de defensa en el ordenamiento jurídico, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se está frente a actos administrativos de carácter concreto. Al respecto, observa la Sala que de conformidad con lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, este medio de control es idóneo y eficaz para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho de actos sin cuantía expedidos por autoridades del orden nacional, en la medida en que (i) puede producir un efecto materialmente protector (dejar sin efectos el acto particular y restablecer el derecho); (ii) el litigio debe ser resuelto, regularmente, en un término aproximado de 5 meses tras la admisión de la demanda en única instancia; y (iii) el demandante puede solicitar la adopción de medidas cautelares, entre las que se encuentra la orden de suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo y ordenar la adopción de una medida administrativa desde la presentación de la demanda o en cualquier estado del proceso.

Sin embargo, la jurisprudencia también ha precisado que excepcionalmente es posible demandar un acto administrativo vía tutela cuando, atendiendo las

cualquier estado del proceso.

Sin embargo, la jurisprudencia también ha precisado que excepcionalmente es posible demandar un acto administrativo vía tutela cuando, atendiendo las particularidades del caso, se acredita (i) la ocurrencia de un perjuicio irremediable, con las características descritas en el numeral 91 anterior; o (ii) que el medio de control carece de idoneidad o eficacia para garantizar la protección oportuna o inmediata sobre los derechos invocados”. 24.- Y, en la misma línea, la Corte ha reiterado que por regla general, la improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos [obedece] a: (i) la existencia de mecanismos de autotutela; (ii) la existencia de medios judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico; (ii) la presunción de legalidad que las reviste; y (iii) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares o provisionales, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios. (Sentencia T 149 de 2023). 9Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS 25.- Así, las irregularidades o equivocaciones en las que pueda incurrir la administración son controvertibles, por un lado, a través de los instrumentos y acciones judiciales como los recursos de reposición y apelación que es posible emplear en el curso de las actuaciones

incurrir la administración son controvertibles, por un lado, a través de los instrumentos y acciones judiciales como los recursos de reposición y apelación que es posible emplear en el curso de las actuaciones administrativas. Por el otro, cuando lo anterior no resulte a favor de los administrados, estos pueden acudir a los medios de control establecidos en la Ley 1437 de 2011. 26.- Al interior de dichos medios de control es posible solicitar medidas cautelares ordinarias o de urgencia. Las primeras, a su vez, pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y con base en ellas, “el juez puede (a) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo y (b) suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza []”. 27.- Ahora, las medidas cautelares ordinarias pueden adoptarse antes de la notificación del auto que admite la demanda o en cualquier estado del proceso, mientras que las de urgencia, desde el momento en el que se soliciten sin necesidad de notificar de manera previa a la parte contraria. 28.- En suma, la Corte ha sido consistente en precisar que: la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuenta en la actualidad con las herramientas necesarias para garantizar la protección de los derechos fundamentales de forma igual o superior al de la acción de tutela, por parte de los jueces especializados en los asuntos del contencioso administrativo y también encargados de la protección de los derechos fundamentales. (Sentencia T 149 de 2023). 10Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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(Sentencia T 149 de 2023). 10Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS 29.- Si bien ello no significa que la acción de tutela sea siempre improcedente, deben considerarse en cada caso i) el contenido de la pretensión y ii) las condiciones de los sujetos involucrados. 30.- En el caso concreto, el accionante manifestó en el escrito de tutela que acudía a esta acción para evitar un perjuicio irremediable de cara a la consulta interpartidista que se llevó a cabo el 26 de octubre de 2025 y a las elecciones del próximo 8 de marzo de 2026. 31.- Al respecto, la Sala no evidencia la configuración de ninguna de las circunstancias excepcionales que haga procedente la acción de tutela. Lo que se pretende por parte del accionante es cuestionar el contenido de la Resolución N° 09673 del 17 de septiembre de 2025, mediante la cual se negó la solicitud de fusión respecto del movimiento político Pacto Histórico por parte de, entre otros, el partido Colombia Humana. En efecto, esta discusión se puede plantear ante el juez administrativo a través del medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho, que es el mecanismo idóneo para tal fin3. 32.- Además, el medio de control señalado «se constituye en un medio judicial eficaz»4, ya que, en el marco de este, se puede solicitar la adopción de medidas cautelares preventivas o urgentes ante la autoridad judicial pertinente.

32.- Además, el medio de control señalado «se constituye en un medio judicial eficaz»4, ya que, en el marco de este, se puede solicitar la adopción de medidas cautelares preventivas o urgentes ante la autoridad judicial pertinente. 3 Al respecto, el Consejo de Estado ha concluido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es un mecanismo «de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través del cual la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo y que, como consecuencia, se le restablezca su derecho o se reparen los otros daños provocados». Consejo de Estado, Sentencia del 25 de mayo de 2011, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 12 de agosto de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción y por haber operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Op. Cit. CC SU-691 de 2017. 11Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS 33.- En este asunto la Sala descarta la posible configuración de un perjuicio irremediable en los términos expuestos por el accionante pues lo cierto es que no se avizora la ocurrencia de un daño inminente y grave que

33.- En este asunto la Sala descarta la posible configuración de un perjuicio irremediable en los términos expuestos por el accionante pues lo cierto es que no se avizora la ocurrencia de un daño inminente y grave que requiera medidas urgentes e impostergables que no puedan ser atendidas por los mecanismos jurídicos ordinarios. Al respecto, sin desconocer lo que representa en términos de derechos políticos para la colectividad que milita en el partido Colombia Humana, como en este caso QUIROGA COLLAZOS, la decisión de negar la solicitud de fusión con el movimiento Pacto Histórico de cara a las elecciones que se llevarán a cabo el próximo 8 de marzo de 2026, para la Sala, el asunto no plantea un problema constitucional que desborde el marco de competencias de la justicia contencioso administrativa, cuya magnitud haga imperiosa la intervención en su condición de juez de tutela. 34.- En resumen, al no haberse hecho uso del medio previsto en el ordenamiento jurídico para el efecto, no es válido que el demandante acuda a esta acción constitucional que, se recuerda, es residual y subsidiaria. Más aún, cuando en el trámite ordinario dispuesto para exponer sus inconformidades con el acto administrativo que se ataca, tiene la posibilidad de solicitar medidas cautelares urgentes para atender su reclamo. 35.- En este sentido, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, pero por las razones aquí expuestas. e. Conclusión 12Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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expuestas. e. Conclusión 12Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

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DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS 36.- Con base en estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente el amparo reclamado por DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS, pero por las razones aquí expuestas. Lo anterior, porque si bien el actor cuenta con legitimación en la causa por activa para promover la solicitud de amparo, la misma se torna improcedente por no satisfacer el requisito general de subsidiariedad. El actor pretende cuestionar un acto administrativo sin haber agotado el mecanismo idóneo y eficaz dispuesto para ello, a saber, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al interior del cual cuenta con la posibilidad de solicitar medidas cautelares urgentes para la protección de sus derechos fundamentales. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas n. o 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero. Confirmar la sentencia impugnada. Segundo. Disponer el envío de las diligencias a la Corte Constitucional, para la eventual revisión de los fallos proferidos. Tercero. Notifíquese de acuerdo con lo previsto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase,

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

13Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

Decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase,

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

13Tutela de segunda instancia Radicado n.° 149768

CUI: 11001221500020250018001

DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS

Magistrada

GERSON CHAVERRA CASTRO

Magistrado

DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN

Magistrado

NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA

Secretaria 14