CSJ - STP20768-2025

JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO Magistrado ponente STP20768-2025 Radicación n.° 150431 (Acta n.° 339) Bogotá D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025).

I. ASUNTO Se pronuncia la Sala sobre la impugnación formulada por la accionante ROCÍO DEL PILAR CRUZ ARIAS contra la sentencia de tutela del 28 de octubre de 2025 1. Con esta decisión la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá declaró la improcedencia a la solicitud de amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, seguridad personal, libertad de conciencia y participación política, aparentemente vulnerados

por la Registraduría del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral (CNE), el Ministerio del Interior y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

II. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1 Trámite asignado al despacho del magistrado ponente mediante acta de reparto del 10 de diciembre de 2025Impugnación de tutela Número interno 150431

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1. Los hechos fueron reseñados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá en la sentencia de primera instancia de la siguiente manera: La demanda. La accionante manifestó que las entidades demandadas vulneran sus derechos fundamentales de participación política, igualdad y libertad de conciencia, por no haber implementado ni reglamentado un mecanismo jurídico y operativo permanente que permita la acreditación

vulneran sus derechos fundamentales de participación política, igualdad y libertad de conciencia, por no haber implementado ni reglamentado un mecanismo jurídico y operativo permanente que permita la acreditación de testigos electorales neutrales, tanto a nivel nacional como en el exterior. Expuso que, en el instructivo expedido en mayo de 2025, la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció que únicamente podrán ser acreditados como testigos electorales, los ciudadanos postulados por partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos (GSC) debidamente inscritos, sin prever ninguna excepción para quienes deseen ejercer esa función de manera independiente. Por lo anterior, solicitó amparar sus derechos fundamentales deprecados y ordenar a las entidades accionadas diseñar, implementar y reglamentar un mecanismo jurídico y operativo permanente que permita la acreditación de testigos electorales neutrales en el ámbito nacional e internacional.

III. FALLO IMPUGNADO

2. La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá señaló que la accionante, a través de este medio preferente, atacó la directriz expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil en un instructivo de mayo de 2025. Según este protocolo solo pueden actuar como testigos electorales los ciudadanos postulados por partidos o movimientos políticos. Dicho lineamiento se encuentra previsto en el artículo 45 de la Ley 1475 de 2011.

En ese contexto, concluyó que la acción de tutela se dirige en contra de una norma vigente.Impugnación de tutela Número interno 150431 Radicado 11001221500020250019401

En ese contexto, concluyó que la acción de tutela se dirige en contra de una norma vigente.Impugnación de tutela Número interno 150431 Radicado 11001221500020250019401 Rocío del Pilar Cruz Arias 3

3. A partir de lo anterior, la Sala a quo determinó que la solicitud de amparo no satisfizo el requisito de subsidiariedad y tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. Lo anterior, porque, en su orden:

(i) la interesada dispone de otros «medios judiciales ordinarios o, en su defecto, de la posibilidad de promover la correspondiente demanda de constitucionalidad» y (ii) «no hay evidencia de un detrimento irreparable que debiera ser protegido vía tutela» porque el daño alegado (la exclusión de ciudadanos independientes del ejercicio de la vigilancia electoral) no configura una situación de vulnerabilidad ni una afectación directa de derechos fundamentales.

4. Por lo anterior, declaró la improcedencia del amparo.

IV. IMPUGNACIÓN

4. Inconforme con el fallo, la accionante lo impugnó. Señaló que la determinación de primer grado se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de la tutela. Consideró que «la omisión administrativa de la organización electoral al no haber expedido un mecanismo operativo, claro y equitativo, que permita la acreditación y participación de ciudadanos neutrales en los procesos de vigilancia electoral, dentro del marco normativo vigente».

5. Precisó que su solicitud de amparo no pretende controvertir los

participación de ciudadanos neutrales en los procesos de vigilancia electoral, dentro del marco normativo vigente».

5. Precisó que su solicitud de amparo no pretende controvertir los lineamientos de la ley 1475 de 2011, sino reclamar el «cumplimiento del deber constitucional de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de participación e igualdad».Impugnación de tutela Número interno 150431

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6. Solicitó que la Sala de Casación Penal en segunda instancia resuelva la problemática planteada a la luz del principio pro actione. Para el efecto debe considerar que el asunto «trasciende lo individual para situarse en el ámbito del interés público y de la defensa institucional de la democracia». En esa línea argumentativa, solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y el resguardo de los derechos invocados.

V. CONSIDERACIONES

7. Esta Sala es competente para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la sentencia adoptada en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, de quien es su superior funcional.

8. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tendrá el mecanismo de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Esta acción preferente opera cuando son vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad o de los particulares en los casos en los que la ley lo contempla. El amparo solo procede si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo

omisión de cualquier autoridad o de los particulares en los casos en los que la ley lo contempla. El amparo solo procede si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable2.

9. El problema jurídico se contrae en determinar si la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá acertó al denegar la solicitud de amparo interpuesta por ROCÍO DEL PILAR CRUZ ARIAS ante la inobservancia del presupuesto de subsidiariedad. O si, por el contrario, esta magistratura debe proceder a su flexibilización de acuerdo con los argumentos de la impugnación. 2 Artículo 1.ª Decreto 2591 de 1991.Impugnación de tutela Número interno 150431

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10. Para resolver el problema jurídico que tiene la atención de la Sala, esta magistratura procederá de la siguiente manera:

(i) Explicará aspectos generales de la tutela frente a actos generales, impersonales y abstractos (ii) Señalará el procedimiento aplicable en los casos en los que se advierte el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad (iii) Hará referencia a la aplicación del principio pro actione (iv) Verificará lo correspondiente al caso concreto. De la tutela frente a actos generales impersonales y abstractos.

11. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que reglamenta el mecanismo de tutela, señala que la legitimación para interponerla recae en la persona cuyos derechos fundamentales se han vulnerado o amenazado.

En otras palabras, la acción de tutela la puede presentar la persona que es

mecanismo de tutela, señala que la legitimación para interponerla recae en la persona cuyos derechos fundamentales se han vulnerado o amenazado. En otras palabras, la acción de tutela la puede presentar la persona que es titular del derecho constitucional que se dice lesionado.

12. En ese sentido, para que proceda la protección solicitada se hace necesario que exista una afectación específica a los derechos fundamentales en razón a una acción u omisión de autoridades o particulares.

13. El numeral 5.º del artículo 6.º del decreto 2591 de 1991, reza:

ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA

TUTELA. La acción de tutela no procederá: […]

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.

14. No obstante, por vía jurisprudencial la Corte ConstitucionalImpugnación de tutela Número interno 150431

Radicado 11001221500020250019401 Rocío del Pilar Cruz Arias 6 (CC-T1073/07) ha señalado que: […] cuando el contenido lesivo de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se materializa en una situación concreta y afecta derechos fundamentales de una persona, la acción de tutela es, sin olvidar su carácter subsidiario, la vía adecuada para promover ante los jueces la defensa de esos derechos […]. (Énfasis de la Sala).

15. Al respecto, la Corte Constitucional, desde vieja data, señaló que: Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos

los jueces la defensa de esos derechos […]. (Énfasis de la Sala).

15. Al respecto, la Corte Constitucional, desde vieja data, señaló que: Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad. (CC T321 de 1993)

16. En consecuencia, la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para cuestionar actos generales, incluso cuando estos pudieran desconocer derechos fundamentales, pues para ello existen medios judiciales específicos.

Del requisito de subsidiariedad.

17. De manera pacífica esta Corte ha manifestado que la acción de tutela es un mecanismo supralegal que se caracteriza por la subsidiariedad y residualidad que le son predicables. Es decir, la solicitud de amparo requiere que no puede acudirse a este excepcionalísimo medio de defensa para reemplazar los procedimientos ordinarios. Téngase de presente que la tutela se concibió precisamente para suplir la ausencia de éstos y no para

requiere que no puede acudirse a este excepcionalísimo medio de defensa para reemplazar los procedimientos ordinarios. Téngase de presente que la tutela se concibió precisamente para suplir la ausencia de éstos y no para resquebrajar los ya existentes. Esto impide considerarla como medioImpugnación de tutela Número interno 150431 Radicado 11001221500020250019401 Rocío del Pilar Cruz Arias 7 alternativo o instancia adicional al cual acudir para enderezar actuaciones supuestamente viciadas.

18. Bajo ese criterio, el numeral 1.º del artículo 6.º del decreto 2591

de 1991, de tutela devendrá improcedente:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

Del principio pro actione

19. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el principio pro actione implica que la administración de justicia no puede verse limitada por formalismos excesivos ni lecturas estrictas que impidan pronunciamientos sustanciales (cfr. CC C219/2019). Con ese parámetro se ha establecido que cuando «exista duda» sobre el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, debe resolverse en favor del demandante «es decir admitiendo la demanda y fallando de fondo» (CC C1052/2001).

Caso concreto

20. El en caso objeto de análisis ROCÍO DEL PILAR CRUZ

decir admitiendo la demanda y fallando de fondo» (CC C1052/2001). Caso concreto

20. El en caso objeto de análisis ROCÍO DEL PILAR CRUZ ARIAS, vía tutela, censura el instructivo expedido en mayo de 2025 por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Señala su desacuerdo con que dicho procedimiento establezca que únicamente podrán ser testigos electorales los ciudadanos postulados por partidos políticos o un Grupo Significativo de Ciudadanos (GSC) debidamente inscritos. A su juicio, tal disposición vulnera los derechos de los ciudadanos que no pertenecen a ningún partido político y que aun así desean desempeñar dicha función.Impugnación de tutela Número interno 150431

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21. La Sala observa con facilidad que la acción de amparo se dirige contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto. No obstante, si bien la actora afirma que actúa en defensa del «interés colectivo», también sostiene que la ordenanza afecta de manera directa sus intereses personales, porque no pertenece a ningún partido político que pueda postularla como testigo electoral. En consecuencia, aun tratándose de un acto general, es posible que produzca efectos concretos sobre los derechos cuyo amparo solicita. Por consiguiente es procedente continuar con el asunto objeto de estudio.

22. Ahora, tal como lo señaló la magistratura de primera instancia, la solicitud de amparo incumple el presupuesto de subsidiariedad

cuyo amparo solicita. Por consiguiente es procedente continuar con el asunto objeto de estudio.

22. Ahora, tal como lo señaló la magistratura de primera instancia, la solicitud de amparo incumple el presupuesto de subsidiariedad conforme pasa a explicarse: 22.1 La directriz contenida en el instructivo reprochado tiene fundamento en una disposición normativa, la Ley 1475 de 2011, cuyo artículo 45 refiere: Artículo 45. Testigos electorales. Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, que inscriban candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o promuevan el voto en blanco, así como las organizaciones de observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional Electoral, tienen derecho a ejercer vigilancia de los correspondientes procesos de votación y escrutinios, para lo cual podrán acreditar ante el Consejo Nacional Electoral los testigos electorales por cada mesa de votación y por cada uno de los órganos escrutadores.

Cuando se trate de procesos a los que se han incorporado recursos tecnológicos, se podrán acreditar también auditores de sistemas. […] 22.2. De la lectura de esa normativa se extrae que la figura del testigo electoral fue concebida desde su origen como un mecanismo destinado exclusivamente a:Impugnación de tutela Número interno 150431 Radicado 11001221500020250019401 Rocío del Pilar Cruz Arias 9 (i) los partidos (ii) movimientos (iii) Grupos significativos de ciudadanos (iv) Organizaciones de observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional Electoral.

Radicado 11001221500020250019401 Rocío del Pilar Cruz Arias 9 (i) los partidos (ii) movimientos (iii) Grupos significativos de ciudadanos (iv) Organizaciones de observación electoral reconocidas por el Consejo Nacional Electoral. 22.3. Es decir, desde su génesis, la normativa no previó la posibilidad de que los ciudadanos independientes se acreditaran como testigos electorales. En ese sentido, es claro que el instructivo reprochado constituye a una senda aplicación de regulación vigente en la Ley 1475 de

2011. En consecuencia, la objeción planteada a la figura del testigo electoral se dirige en contra de la disposición legal que la define. 22.4 Bajo esos parámetros la demanda de tutela incumple el presupuesto de subsidiariedad pues la interesada cuenta con instrumentos idóneos de protección que deben agotarse antes de acudir a este medio preferente. Bajo las particularidades de este asunto, en sustento con lo indicado por la Corte Constitucional (§15), la interesada puede, a través de una demanda de constitucionalidad, reprochar el contenido de la Ley 1475 de 2011 o si a bien lo considera, interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del instructivo expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil en mayo de 2025.

23. Finalmente, la Sala precisa que no resulta viable aplicar el principio invocado en este caso. Como indicó en líneas anteriores (§19), dicho criterio opera únicamente cuando existe duda sobre el incumplimiento de un requisito procesal. Sin embargo, en el presente

principio invocado en este caso. Como indicó en líneas anteriores (§19), dicho criterio opera únicamente cuando existe duda sobre el incumplimiento de un requisito procesal. Sin embargo, en el presente asunto se verifica con certeza la inobservancia del presupuesto de subsidiariedad.Impugnación de tutela Número interno 150431 Radicado 11001221500020250019401 Rocío del Pilar Cruz Arias 10

24. En consecuencia, al quedar acreditado el desconocimiento y la vulneración del requisito de subsidiariedad, la Sala confirmará la decisión de primera instancia.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal – en Sala de Decisión de Acciones de Tutela N.° 1, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

V. RESUELVE

1. CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

2. NOTIFICAR a los sujetos procesales el presente fallo, por el medio más expedito.

3. ENVÍESE la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término indicado en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FERNANDO LEON BOLAÑOS PALACIOS

JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITOImpugnación de tutela Número interno 150431 Radicado 11001221500020250019401 Rocío del Pilar Cruz Arias 11

NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA

Secretaria