CSJ - STP4289-2023

DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN Magistrado ponente STP4289-2023 Radicación n° 130076 Acta 82. Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023). ASUNTO Resolver la impugnación presentada por el apoderado judicial de la accionante Nueva E.P.S., contra el fallo proferido el 27 de marzo de 2023, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, mediante el cual negó por improcedente la tutela de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción, Bancolombia y Deceval S.A. -Depósito Centralizado de Valores de Colombia-.

ANTECEDENTES HECHOS y FUNDAMENTOSCUI: 11001221500020230032801

Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. Los hechos y pretensiones fueron resumidos por la primera instancia de la siguiente forma: 2.1. El tutelante informó que:

2.1.1. La E.S.E Centro de Salud Inmaculada Concepción -en adelante E.S.E-, de manera arbitraria y con desvío de poder, mediante Resolución N° 0002 del 3 de mayo del 2022, liquidó unilateralmente el contrato de prestación de los servicios de salud N° 02-02-05-003692016 y “se liquidaron” los saldos del contrato modalidad capitación del régimen subsidiado para las vigencias 2016 a 2021 suscrito con la Nueva E.P.S. por $1.787.085.445.

del contrato modalidad capitación del régimen subsidiado para las vigencias 2016 a 2021 suscrito con la Nueva E.P.S. por $1.787.085.445.

2.1.2. Presentó recurso de reposición, por lo que la E.S.E. profirió la Resolución N° 0003 del 26 de mayo de 2022 “reponiendo parcialmente la suma de $529.758.410, confirmando la liquidación unilateral por… $1.257.327.035”.

2.1.3. Posteriormente, la E.S.E., de manera irregular y en contra del principio de legalidad, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la “Ley 1437 de 2011 que confiere la facultad del privilegio del cobro coactivo denominado “deber de recaudo y prerrogativa…”, expidió la Resolución N° 0001 del 15 de junio de 2022, en la que inició proceso de cobro coactivo y profirió mandamiento de pago contra la Nueva E.P.S. por $1.257.327.035, correspondientes a la liquidación unilateral del contrato de prestación de servicios de salud N° 02-02-05-00369-2016, “se liquidaron los saldos del contrato modalidad capitación del régimen subsidiado para las vigencias 2016 a 2021 suscrito con la Nueva E.P.S. S.A.”.

2.1.4. En la misma resolución, la E.S.E. decretó el embargo y la retención de los bienes de la ejecutada -Nueva E.P.S. S.A.- y solicitó el traslado de los

2.1.4. En la misma resolución, la E.S.E. decretó el embargo y la retención de los bienes de la ejecutada -Nueva E.P.S. S.A.- y solicitó el traslado de los dineros embargados a su cuenta judicial; pese a que son inembargables, por lo que su proceder fue ilegal e inconstitucional y, por tanto, el acto administrativo adolece de un vicio procedimental que atenta contra el debido proceso.

2.1.5. De igual forma, la E.S.E profirió la Resolución N° 0003 del 19 de septiembre de 2022, en la que el funcionario “bajo falsa motivación incurriendo en delitos contra la administración pública, ya que, están embargando recursos públicos de salud que ostenta la calidad de inembargables”, declaró la excepción de “pago”, por $281.208.716, propuesta por la Nueva E.P.S., y ordenó seguir adelante con la ejecución de $976.118.319.

2.1.6. La Nueva E.P.S. S.A. presentó recurso de reposición, en virtud de lo cual, la E.S.E. profirió la Resolución N° 0004 del 25 de octubre de 2022 en la que repuso parcialmente el valor de $44.620.824 y ordenó seguir con la ejecución de $931.497.495. 2CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S.

ejecución de $931.497.495. 2CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S.

2.1.7. Luego, la accionada mediante auto del 31 de octubre de 2022 presentó la liquidación del crédito, dispuso fijar la suma en $931.497.495 y liquidó costas, agencias en derecho y honorarios, pese a que son improcedentes en un proceso administrativo.

2.1.8. La Nueva E.P.S. objetó la liquidación del crédito, la cual fue resuelta, por la E.S.E., en auto N° 0005 del 4 de noviembre de 2022 en el que dejó en firme la liquidación.

2.1.9. Finalmente, la accionada profirió la Resolución N° 0005 del 28 de noviembre de 2022 en la que decretó la terminación y el archivo del “proceso administrativo de cobro coactivo mandamiento de pago N° 0001 del 15 de junio de 2022” y requirió el traslado inmediato de los dineros de propiedad del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, con lo que perpetró la vulneración de la garantía del debido proceso de la Nueva E.P.S. y generó detrimento en los recursos administrados, lo que traduce la vulneración de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de los afiliados y una desigualdad en el sistema de salud, en detrimento de las I.P.S.

2.1.10. En síntesis, frente a la procedencia de la acción de tutela, explicó que:

derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de los afiliados y una desigualdad en el sistema de salud, en detrimento de las I.P.S.

2.1.10. En síntesis, frente a la procedencia de la acción de tutela, explicó que: i) era viable contra actos administrativos emitidos en un proceso de cobro coactivo, máxime ante la vulneración de derechos en los que incurrió la accionada, ya que no tenía competencia para ejecutar a la E.P.S. y ii) La medida cautelar decretada en la Resolución N° 0002 del 15 de junio del 2022 se notificó a todos los bancos del país, incluido a Bancolombia, con lo que la tutelada afectó recursos del SGSSS, pese a que son inembargables, por lo que se materializó un grave perjuicio irremediable.

2.2. Elevó las siguientes pretensiones:

“PRIMERA: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, al principio de legalidad, el derecho de defensa y de contradicción, juez natural, y a la protección de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud producto del embargo de recursos públicos…. SEGUNDO: Que se ordene que las resoluciones proferidas por la E.S.E., que persiguen el embargo de los recursos -i.) Resolución No 0002 del 03 de mayo del 2022, ii.) Resolución No 0003 del 26 de mayo de 2022., iii.) Resolución No 0001 del 15 de junio del 2022, iv.) Resolución No 0002 del 15 de junio del 2022, v) Resolución No. 0003 del 19 de septiembre del 2022, vi.)

Resolución No 0001 del 15 de junio del 2022, iv.) Resolución No 0002 del 15 de junio del 2022, v) Resolución No. 0003 del 19 de septiembre del 2022, vi.) Resolución No 0004 del 25 de octubre del 2022, viii.) Auto del 31 de octubre de 2022, ix.) Auto No 0005 del 04 de noviembre de 2022 y x) la Resolución No 0005 del 28 de noviembre de 2022fueron emitidas violando el debido proceso por carecer de competencia, y se ordene a la E.S.E Centro de Salud Inmaculada Concepción la devolución de los dineros retenidos para evitar el perjuicio irremediable de perder hasta la suma de… $931.497.495 para proteger los recursos del sistema general de seguridad social en salud… TERCERO: Subsidiariamente, en caso de no declararse la segunda petición,… se ordene la devolución de los recursos embargados, mientras la Nueva E.P.S. S.A. inicia las acciones contenciosas administrativas para evitar el perjuicio 3CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. irremediable… CUARTA: Ordenar a Bancolombia de abstener de realizar los traslados de los recursos depositados en las cuentas corrientes administrador por Nueva E.P.S. S.A. y que son propiedad del sistema general de seguridad social en salud… QUINTA: Ordenar a DECEVAL de abstener de realizar los traslados de los recursos depositados y administrados por Nueva E.P.S. S.A. per que son propiedad del sistema general de seguridad social en salud…”.

EL FALLO RECURRIDO

social en salud… QUINTA: Ordenar a DECEVAL de abstener de realizar los traslados de los recursos depositados y administrados por Nueva E.P.S. S.A. per que son propiedad del sistema general de seguridad social en salud…”. EL FALLO RECURRIDO La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, negó por improcedente el amparo reclamado tras considerar que en esta oportunidad no se satisface el requisito de la subsidiariedad, pues el artículo 835 del Estatuto Tributario establece que en el proceso coactivo serán demandables ante la jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. Así, como la actora controvierte las resoluciones proferidas en el marco de un proceso de cobro coactivo, la tutela se torna inviable máxime cuando no se logró demostrar la configuración de un perjuicio irremediable, pues actualmente la medida cautelar de embargo que reposaba sobre las cuentas de la entidad accionante ya fue levantada. Ahora bien, comoquiera que la actora no ha sido informada de dicho levantamiento, amparó su derecho al debido proceso y ordenó a la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción que le informara cuál es el estado actual del embargo que ordenó en su contra. DE LA IMPUGNACIÓN Fue presentada por el apoderado de la accionante, quien en esencia reiteró los argumentos expuestos en el libelo inicial, procurando la 4CUI: 11001221500020230032801

DE LA IMPUGNACIÓN Fue presentada por el apoderado de la accionante, quien en esencia reiteró los argumentos expuestos en el libelo inicial, procurando la 4CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. intervención extraordinaria del juez de tutela en este caso, dado que, a su juicio, la demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa no resulta eficaz, pues para cuando se resuelva sobre el particular ya se habrá hecho uso de los dineros embargados por parte de la accionada. CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre el recurso interpuesto, en tanto lo es en relación con la sentencia adoptada en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, cuyo superior jerárquico es esta Corporación. La máxima autoridad de la jurisdicción Constitucional ha sostenido, de manera insistente (primero en la sentencia C-590 del 8 de junio de 2005 y luego en las decisiones T-332, T-780 y T-212 de 2006, entre otras), que este instrumento de defensa tiene un carácter estrictamente subsidiario y como tal no constituye un medio alternativo para impugnar o censurar las determinaciones dentro de un proceso judicial o administrativo. Excepcionalmente, esta herramienta puede ejercerse para la protección de derechos fundamentales que resultan violados cuando se actúa y resuelve de manera arbitraria o caprichosa; o en aquellos eventos en los cuales las providencias son expedidas fuera del ámbito funcional,

protección de derechos fundamentales que resultan violados cuando se actúa y resuelve de manera arbitraria o caprichosa; o en aquellos eventos en los cuales las providencias son expedidas fuera del ámbito funcional, en forma contraria a la ley; esto es, si se configuran las llamadas causales de procedibilidad, o en el supuesto que el mecanismo pertinente, 5CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. previamente instituido, sea claramente ineficaz, suceso en el que procede como dispositivo transitorio, con el fin de evitar un perjuicio irremediable. En el asunto bajo estudio, el problema jurídico se contrae a resolver la impugnación presentada por el apoderado judicial de la accionante Nueva E.P.S., contra el fallo proferido el 27 de marzo de 2023, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, mediante el cual negó por improcedente la tutela de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción, Bancolombia y Deceval S.A. -Depósito Centralizado de Valores de Colombia-. La parte actora fundamenta su inconformidad en la actuación de cobro coactivo adelantada por la E.S.E. en mención, dado que, a su juicio, no tenía competencia para promoverla, además de que violó el derecho a la inembargabilidad de los dineros de la salud, al decretarse el embargo de sus cuentas, resultado de la liquidación de varios contrarios suscritos con la entidad.

no tenía competencia para promoverla, además de que violó el derecho a la inembargabilidad de los dineros de la salud, al decretarse el embargo de sus cuentas, resultado de la liquidación de varios contrarios suscritos con la entidad. Sobre el particular se anticipa que habrá de confirmarse el fallo de primer grado, ante la improcedencia del amparo reclamado, principalmente en lo relacionado con la insatisfacción del requisito de subsidiariedad. Lo anterior es así, pues recuérdese que el mecanismo de amparo fue consagrado como un procedimiento preferente y sumario, destinado a la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública 6CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. o un particular y siempre que no exista otro medio de defensa o se esté ante un perjuicio irremediable, evento último en el cual procede como mecanismo transitorio. No tiene carácter alternativo, es inviable cuando el interesado dispone de otros recursos, pues no fue concebido para sustituir a los jueces ordinarios, ni como un elemento supletorio de las normas procesales. En esta oportunidad se tiene que la E.S.E. Centro de Salud Inmaculada Concepción, en el marco de proceso de cobro coactivo en contra de la actora, profirió las siguientes resoluciones: Resolución N.º 0002 del 3 de mayo de 2022, por medio de la cual liquidó, de forma unilateral, los contratos cápita del régimen subsidiado

contra de la actora, profirió las siguientes resoluciones: Resolución N.º 0002 del 3 de mayo de 2022, por medio de la cual liquidó, de forma unilateral, los contratos cápita del régimen subsidiado N°s. “02-02-05-2016-Recuperación y PYP, 02-02-05-2017-Recuperación, 0202-052018Recuperación, 02-02-05-2019-Recuperación, 02-02-05-2020-Recuperación y PYP, 02-0205-2021-Recuperación y PYP” , suscritos con la Nueva E.P.S., por valor de $1.787.085.445, incluidos los intereses moratorios. En ese escenario, expidió la Resolución 0002 del 15 de junio del 2022 de embargo y retención cuya orden se radicó en todos los bancos, se indicó que el embargo y retención sobre la Nueva E.P.S. procedía sobre aquellas cuentas “que administren el 8% de administración que les gira el ADRES”. De igual forma, la E.S.E. profirió la Resolución N.º 0003 del 19 de septiembre de 2022, en la que se propuso que “bajo falsa motivación incurriendo en delitos contra la administración pública, ya que, están embargando recursos públicos de salud que ostenta la calidad de inembargables”. Frente a ello, la E.S.E. declaró la excepción de “pago”, por $281.208.716, propuesta por 7CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S.

la E.S.E. declaró la excepción de “pago”, por $281.208.716, propuesta por 7CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. la Nueva E.P.S., y ordenó seguir adelante con la ejecución de $976.118.319. Luego, la accionada mediante auto del 31 de octubre de 2022 presentó la liquidación del crédito, dispuso fijar la suma en $931.497.495 y liquidó costas, agencias en derecho y honorarios, pese a que son improcedentes en un proceso administrativo.

La Nueva E.P.S. objetó la liquidación del crédito, la cual fue resuelta, por la E.S.E., en auto N.º 0005 del 4 de noviembre de 2022, en el que dejó en firme la liquidación. Y, a través de la resolución N.º 0005 del 28 de noviembre del 2022 y se ordenó la terminación del proceso de cobro coactivo, y el levantamiento de todas las medidas cautelares de embargos y retenciones. Así las cosas, lo primero que se resalta es que, a partir de la lectura de las resoluciones en comento, el proceso seguido por la accionada se enmarcó dentro de la facultad estipulada en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) que le otorga el deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo, a las

enmarcó dentro de la facultad estipulada en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) que le otorga el deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo, a las entidades públicas de las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. En esa legislación se resalta por parte de esta Sala el canon 101 de la misma obra enseña que “Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito”. 8CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. Así las cosas, se advierte entonces que frente a la determinación que ordenó seguir adelante la ejecución y la que dejó en firme la liquidación del crédito, datada el 4 de noviembre de 2022, la Nueva E.P.S cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, donde tendrá la oportunidad de debatir los asuntos que hoy propone y en cuyo escenario puede solicitar las medidas cautelares necesarias. En la aludida instancia, se tiene la posibilidad de reclamar la suspensión provisional del acto administrativo, constituyéndose así, en el mecanismo idóneo para controvertir las disposiciones del concurso que dice atenta contra sus derechos fundamentales. Lo anterior desdibuja el argumento de temporalidad invocado en la

suspensión provisional del acto administrativo, constituyéndose así, en el mecanismo idóneo para controvertir las disposiciones del concurso que dice atenta contra sus derechos fundamentales. Lo anterior desdibuja el argumento de temporalidad invocado en la impugnación de tutela, cuando se pretendió descalificar el medio de defensa resaltado por el simple hecho de que cuando se resuelva la acción contenciosa ya se habrá hecho uso de los dineros embargados, dado que, justamente la eventual adopción de medidas preventivas tiene un grado de eficacia similar, en términos de prontitud, a la de la acción constitucional. La alternativa de acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa impide al juez de tutela intervenir en el asunto objeto del sub júdice, según lo ha dicho la jurisprudencia constitucional: En términos normativos y de la jurisprudencia, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones creadas por actos u omisiones que impliquen vulneración o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces, para lograr la protección del derecho presuntamente amenazado. 9CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. (…) De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque (…) el peticionario podría obtener la suspensión

Nueva E.P.S. (…) De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque (…) el peticionario podría obtener la suspensión provisional de los actos censurados sin perjuicio de la eventual nulidad. De tal forma, resulta improcedente conceder el amparo, al haberse podido acudir a otro mecanismo de defensa judicial considerado eficaz para reclamar ante la jurisdicción especializada, como lo ha reiterado esta corporación: (...) la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos.1

Además, no se advierte la configuración de un perjuicio irremediable, pues, salvo el descontento que le genera a la actora el embargo decretado, no demostró de qué manera esa situación supuso una desmejora tal que afecte los derechos superiores de la entidad, hasta el punto de tornar meritoria la intervención extraordinaria del juez de tutela.

embargo decretado, no demostró de qué manera esa situación supuso una desmejora tal que afecte los derechos superiores de la entidad, hasta el punto de tornar meritoria la intervención extraordinaria del juez de tutela. Valga resaltar que, como lo indicó la primera instancia, en la actualidad la medida cautelar ya fue levantada, pues desde noviembre de 2022, con la terminación del proceso, la E.S.E demandada así lo ordenó, de manera que tampoco se verifica una circunstancia de actualidad que se enmarque dentro del daño irreparable antes destacado, debiendo entonces acudir a la jurisdicción contenciosa y proponer el debate que ahora, apresuradamente, pretende anteponer en sede de tutela. 1 Sentencia T-766 de 2006. 10CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S. Por lo tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia, ante la improcedencia destacada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas No. 3 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 32

del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase.

DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

11CUI: 11001221500020230032801 Tutela de 2ª instancia nº. 130076 Nueva E.P.S.

GERSON CHAVERRA CASTRO

Nubia Yolanda Nova García Secretaria 12