DEJUSTICIA - Cortes y cambio social Cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia

CoRtes Y cambio social Cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia César Rodríguez Garavito Diana Rodríguez Franco Co eCción . DejJuSticia Cortes y cambio social Cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia C oRtes Y cambio social (cid:570) Cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia César Rodríguez Garavito Diana Rodríguez Franco Rodríguez Garavito César y Diana Rodríguez Franco Cortes y cambio social: cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia / Rodríguez Garavito César y

Diana Rodríguez Franco. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2010. 294 p; 15 x 24cm (Colección Dejusticia)

ISBN 978-­‐‑958-­‐‑99142-­‐‑1-­‐‑2

1. Derecho constitucional -­‐‑America Latina 2. Sistema judicial -­‐‑-­‐‑América

Latina. 3. Derechos humanos -­‐‑-­‐‑América Latina. I. Dejusticia II. Tít Agradecimientos El trabajo de tres años que culmina con este libro ha sido tan intenso como desafiante. Intenso porque la investigación de campo nos llevó de las oficinas de las cortes y las entidades gubernamentales en el centro de Bogotá, hasta las ciudades y los barrios de la periferia colombiana donde las víctimas del desplazamiento forzado viven una de las mayores tragedias

humanitarias del mundo. Desafiante porque lo que encontrá-­‐‑ bamos en el camino no encajaba con facilidad en los moldes ISBN 978-958-99142-1-2 que el derecho y las ciencias sociales han construido para en-­‐‑ tender las conexiones entre lugares tan distintos. Preparación editorial Marta Rojas Este libro intenta rastrear esas conexiones a través de un Maqueta de la colección análisis detallado de los efectos de las decisiones de la Corte Martha Isabel Gómez Constitucional colombiana sobre el desplazamiento forzado, Revisión de textos que son reconocidas como uno de los aportes más sugestivos María José Díaz Granados y novedosos al constitucionalismo contemporáneo. ¿Qué im-­‐‑ Cubierta pacto han tenido sobre las políticas públicas, la opinión ciuda-­‐‑ Alejandro Ospina dana y, en últimas, sobre la situación de la población despla-­‐‑ Impresión zada? ¿Qué efectos políticos, jurídicos, económicos y sociales Ediciones Antropos tienen las intervenciones de los jueces en problemas sociales Primera edición Bogotá, D.C., abril de 2010 estructurales como éste? ¿Y qué nos dice el estudio de caso sobre las preguntas clásicas acerca del papel del derecho y las cortes en la transformación social, o acerca de la legitimidad y utilidad del activismo judicial? © Dejusticia, 2010 En las próximas páginas exponemos el marco analítico y Carrera 24A Nº 34-­‐‑61, Bogotá D. C.

la evidencia empírica con las que intentamos responder estas

Teléfono: 608 3605

www.dejusticia.org preguntas. Por ahora, quisiéramos expresar nuestra gratitud profunda a todas las personas que nos apoyaron en este inten-­‐‑ dedica este libro a Ulpi, por llenar de dulzura cada espacio y to. En primer lugar, a nuestros colegas y amigos de Dejusticia, cada momento. Diana lo dedica a sus padres, Sergio y Olga B., que nos acompañaron a lo largo del proyecto con ideas y su-­‐‑ por un apoyo permanente lleno de amor. Si este libro ayuda gerencias. Agradecemos especialmente el apoyo incondicional en lo más mínimo a aliviar la tragedia del desplazamiento en de su director, Rodrigo Uprimny, y los comentarios detallados Colombia, sabemos que los tres pensarán que valió la pena el al manuscrito que hicieron Diego López, Diana Guzmán, Ja-­‐‑ esfuerzo. vier Revelo, Camilo Sánchez, Carolina Bernal y Natalia Or-­‐‑ duz. Agradecemos también a los investigadores que nos apo-­‐‑ yaron en tareas específicas del estudio: Julián Berrío, Catalina Góngora, Edna Martínez y Hernán Ramírez. En particular, re-­‐‑ conocemos agradecidos el aporte esencial de Magnolia Prada en el análisis de prensa. Contamos con la suerte de haber sido guiados en las com-­‐‑ plejidades del problema del desplazamiento forzado por tres de los expertos sobre el tema: Andrés Celis, Luis Eduardo Pé-­‐‑ rez y Clara Helena Reales. Gracias a ellos por compartir gene-­‐‑ rosamente su conocimiento con nosotros. Luis Eduardo, como

de costumbre, fue mucho más allá del deber y la amistad al hacer comentarios minuciosos al manuscrito. Fueron igualmente generosas todas las personas que nos concedieron las entrevistas que se convirtieron en una fuente esencial de los datos del estudio. Agradecemos a los magistra-­‐‑ dos, los funcionarios públicos, los líderes de organizaciones de la población desplazada, los activistas de derechos huma-­‐‑ nos y todos aquellos que, en medio de los afanes de la vida diaria, nos abrieron gentilmente las puertas de sus oficinas o sus hogares. El apoyo de la Fundación Ford, en especial de Martín Abre-­‐‑ gú y Felipe Agüero, hizo posible los proyectos de investiga-­‐‑ ción y acción de los que surgió este libro, que es publicado gracias a la contribución del John Merck Fund. Y el trabajo impecable y solidario de Marta Rojas en la coordinación edi-­‐‑ torial del libro es la razón por la cual los lectores y las lectoras lo tienen en sus manos. Finalmente, los agradecimientos más importantes, los que apenas caben en el corazón pero no en estos renglones. César Contenido Agradecimientos 5 La creación del campo del desplazamiento forzado: los actores del caso y la estructura del campo 111 Capítulo 1 Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista 12 Capítulo 4 El efecto de desbloqueo institucional 128 Introducción 13 La situación previa al fallo y las órdenes de la Corte 130 Un giro en el debate constitucional: El efecto de desbloqueo: las reacciones

hacia los estudios de impacto judicial y diseño institucional 19 y los programas iniciales 133 Conclusiones 140 Capítulo 2 El contexto: el desplazamiento forzado y la intervención Capítulo 5 El efecto coordinador: el intento de la Corte Constitucional 66 de la Corte por racionalizar La explosión del desplazamiento forzado la administración pública 142 y el surgimiento de la política pública 67 El esquema de coordinación 144

La Corte interviene: El diagnóstico y la intervención de la Corte 149 la Sentencia T-­‐025 de 2004 79

El alcance del efecto coordinador 152

La sentencia en movimiento: las audiencias Las limitaciones del efecto coordinador 162 públicas y los autos de seguimiento 84

Capítulo 3 El efecto creador: la Corte Capítulo 6 El efecto deliberativo: la Corte y el diálogo y la construcción del desplazamiento público sobre el desplazamiento 170 como problema de derechos humanos 92 El efecto deliberativo: los impactos directos e indirectos 172 La visibilización del problema 94 Las limitaciones del efecto deliberativo: El cambio de marco: el desplazamiento la participación de la población desplazada 180 como un tema de derechos humanos 100 Capítulo 7 El efecto de política pública: la Corte y el diseño, la implementación y la evaluación de los programas sobre desplazamiento forzado 190 El híbrido jurídico-­‐económico del caso y el efecto de políticas públicas 191 La Corte y el diseño de la política pública 197 La Corte y la implementación de la política pública 210 La Corte y la evaluación de la política pública:

los indicadores de goce efectivo de derechos 216 Capítulo 8 El efecto social: el impacto del caso sobre la población desplazada 246 Los datos sobre la situación de la población desplazada y la medición del efecto social 247 La situación antes del fallo y el diagnóstico de derechos de la Corte 251 La situación de los derechos de la población desplazada después de la sentencia 254 Los efectos simbólicos sobre la población desplazada 269 Capítulo 9 Conclusiones 274 Referencias bibliográficas 280 13 atsisergorp omsilanoicutitsnoc led sotcefe sol :larutcurtse laicos oibmac le y setroc saL Capítulo 1 Introducción Las cortes y el cambio social El 22 de enero de 2004, la Corte Constitucional colom-­‐‑ estructural: los efectos biana dictó el fallo más ambicioso de sus casi dos décadas de del constitucionalismo existencia: la sentencia T-­‐‑025 de 2004 (Corte Constitucional progresista 2004). En ella declaró que la dramática situación de los más de tres millones de personas desplazadas por la violencia en Colombia —la segunda cifra más alta en el mundo después de Sudán (Acnur 2009)— constituye un “estado de cosas incons-­‐‑ titucional”. Al aplicar esta figura jurisprudencial, estableció que existe una violación masiva y reiterada de los derechos humanos de la población desplazada, y que las fallas estruc-­‐‑ turales de las políticas del Estado colombiano son un factor central que contribuye a ella. En este libro analizamos con detalle esta sentencia funda-­‐‑

mental. Para ello hemos escogido un foco y un objeto de estudio que, creemos, obligan a expandir los límites convencionales de la discusión sobre las cortes, los derechos y el cambio social. En cuanto al foco del análisis, a diferencia de la gran mayo-­‐‑ ría de la bibliografía, nos concentramos en los efectos de la sen-­‐‑ tencia. Como explicamos más adelante, los trabajos existentes se han centrado en la fase de producción de los fallos, ya sea para debatir su fundamento teórico o sus detalles técnicos jurídicos. Con ello han tendido a pasar de largo una cuestión igualmente importante para la protección eficaz de los derechos: la imple-­‐‑ mentación de las sentencias, fase en la que se juegan sus efectos Este capítulo reproduce el marco teórico de un estudio más am-­‐‑ prácticos. Con el fin de llenar este vacío, esbozamos una pers-­‐‑ plio sobre el impacto del constitucionalismo progresista en Colombia y otros países del Sur global. Véase Rodríguez Garavito (en prensa) pectiva analítica y metodológica para examinar la implemen-­‐‑ 14 ocnarF zeugírdoR anaiD ,otivaraG zeugírdoR raséC 15 atsisergorp omsilanoicutitsnoc led sotcefe sol :larutcurtse laicos oibmac le y setroc saL tación de fallos constitucionales, y la aplicamos al estudio de constitucional expidió órdenes de procedimiento que involu-­‐‑

la sentencia T-­‐‑025 de 2004 (en adelante, T-­‐‑025). cran al Estado y a la sociedad civil en la elaboración y apli-­‐‑ En cuanto al objeto de estudio, la T-­‐‑025 presenta cuatro ca-­‐‑ cación de programas para enfrentar la crisis humanitaria del racterísticas que la hacen particularmente útil para la discu-­‐‑ desplazamiento. Al requerir el diseño de políticas y convocar sión latinoamericana y global sobre la aplicación judicial de audiencias públicas periódicas para discutirlas, la Corte es-­‐‑ los derechos humanos. Primero, el alcance del fallo es particu-­‐‑ tableció un procedimiento participativo y gradual de imple-­‐‑ larmente amplio. Se trata de una verdadera “macrosentencia” mentación del fallo. Como se verá, la combinación de este tipo por 1) el tamaño de la población beneficiaria, 2) la gravedad de de órdenes con mecanismos de seguimiento públicos creó es-­‐‑ las violaciones de derechos que pretende resolver, 3) los nume-­‐‑ pacios de deliberación que ofrecen alternativas novedosas y rosos actores estatales y sociales que involucra, y 4) la ambi-­‐‑ potencialmente democratizadoras para la aplicación judicial ción y duración del proceso de implementación de las órdenes de los derechos constitucionales. del fallo, que lleva seis años y sigue abierto. La envergadura Por último, la T-­‐‑025 resulta especialmente sugestiva para del caso amplía, como por un efecto de lupa, los retos y las la discusión internacional propuesta en este libro porque hace oportunidades para la garantía de los derechos sociales en las

parte de una jurisprudencia —la de la Corte Constitucional condiciones de países latinoamericanos (y de otras partes del colombiana— que se ha ganado un lugar prominente en el mundo) en los que se combinan la presencia de cortes activis-­‐‑ constitucionalismo comparado. En un giro paradójico de la tas, el litigio y la movilización social a favor de los derechos, y historia social y jurídica, precisamente uno de los países con la existencia de Estados fragmentados y burocracias con capa-­‐‑ violaciones más graves de los derechos humanos ha pasado a cidad (y voluntad) limitadas para aplicar esos derechos. ser exportador neto de jurisprudencia constitucional y de in-­‐‑ En segundo lugar, la T-­‐‑025 es tal vez el intento judicial la-­‐‑ novaciones institucionales para asegurar el cumplimiento de tinoamericano más explícito y sistemático por asegurar la im-­‐‑ decisiones ambiciosas sobre derechos. Hoy en día, en efecto, plementación de una macrosentencia. Como se verá, durante la jurisprudencia de la Corte es citada con entusiasmo por tri-­‐‑ el periodo de seis años analizado en este libro (enero de 2004 bunales latinoamericanos y de otras partes del mundo, y suele a enero de 2010), la Corte Constitucional mantuvo jurisdicción ser incluida en los estudios comparados sobre jurispruden-­‐‑ sobre el caso para impulsar el cumplimiento de sus órdenes, a cia constitucional (Comisión Internacional de Juristas 2008; través de 84 decisiones de seguimiento (autos) y 14 audiencias

Coomans 2006; Gargarella, Domingo y Roux 2006; Langford públicas de discusión, que hicieron balances del trabajo del 2008). Gobierno, y ha dictado nuevas órdenes para impulsar la pro-­‐‑ La colombiana, por supuesto, no es la única corte consti-­‐‑ tección de los derechos de la población desplazada. tucional que ha avanzado en esta dirección. La T-­‐‑025 y la ju-­‐‑ Una tercera particularidad relevante es el tipo de órdenes risprudencia colombiana se inscriben en una tendencia inter-­‐‑ dictadas por la Corte. En lugar de fijar los detalles de las me-­‐‑ didas que las autoridades públicas deben tomar para atender

a los desplazados —como lo había hecho en otras sentencias, C-­‐‑700 de 1999, en la que la Corte declaró inconstitucional el sistema (cid:141)(cid:142)(cid:561)(cid:281)(cid:151)(cid:138)(cid:151)(cid:140)(cid:146)(cid:138)(cid:140)(cid:146)(cid:224)(cid:151)(cid:561)(cid:141)(cid:142)(cid:561)(cid:159)(cid:146)(cid:159)(cid:146)(cid:142)(cid:151)(cid:141)(cid:138)(cid:561)(cid:507)(cid:23)(cid:18)(cid:3)(cid:5)(cid:508)(cid:561)(cid:162)(cid:561)(cid:152)(cid:155)(cid:141)(cid:142)(cid:151)(cid:224)(cid:561)(cid:155)(cid:142)(cid:142)(cid:150)(cid:153)(cid:149)(cid:138)(cid:163)(cid:138)(cid:155)(cid:149)(cid:152)(cid:561)(cid:153)(cid:152)(cid:155)(cid:561)(cid:158)(cid:151)(cid:152)(cid:561)

criticadas por numerosos economistas y juristas—1, el tribunal (cid:151)(cid:158)(cid:142)(cid:159)(cid:152)(cid:561)(cid:140)(cid:158)(cid:162)(cid:152)(cid:156)(cid:561)(cid:153)(cid:138)(cid:155)(cid:164)(cid:150)(cid:142)(cid:157)(cid:155)(cid:152)(cid:156)(cid:561)(cid:141)(cid:142)(cid:157)(cid:138)(cid:149)(cid:149)(cid:138)(cid:141)(cid:152)(cid:156)(cid:561)(cid:142)(cid:149)(cid:149)(cid:138)(cid:561)(cid:150)(cid:146)(cid:156)(cid:150)(cid:138)(cid:561)(cid:281)(cid:147)(cid:224)(cid:495)(cid:561)(cid:18)(cid:138)(cid:155)(cid:138)(cid:561)(cid:142)(cid:159)(cid:138)(cid:149)(cid:158)(cid:138)(cid:140)(cid:146)(cid:152)-­‐‑

nes críticas del activismo de estas sentencias, desde visiones muy distintas, véanse(cid:561)(cid:5)(cid:149)(cid:138)(cid:159)(cid:295)(cid:152)(cid:561)(cid:507)(cid:344)(cid:342)(cid:342)(cid:343)(cid:508)(cid:496)(cid:561)(cid:13)(cid:138)(cid:149)(cid:150)(cid:138)(cid:151)(cid:152)(cid:159)(cid:146)(cid:157)(cid:163)(cid:561)(cid:507)(cid:344)(cid:342)(cid:342)(cid:343)(cid:508)(cid:496)(cid:561)(cid:23)(cid:153)(cid:155)(cid:146)(cid:150)(cid:151)(cid:162)(cid:561)(cid:507)(cid:344)(cid:342)(cid:342)(cid:342)(cid:508)(cid:495)(cid:561) Para un análisis del impacto de esta jurisprudencia, véase Rodríguez 1 El caso más conocido, y también más criticado, fue la sentencia Garavito (en prensa). 16 ocnarF zeugírdoR anaiD ,otivaraG zeugírdoR raséC 17 atsisergorp omsilanoicutitsnoc led sotcefe sol :larutcurtse laicos oibmac le y setroc saL nacional hacia el protagonismo de los jueces constitucionales cuando hablamos de activismo judicial, nos referimos princi-­‐‑ en la realización de los derechos. En las últimas décadas se palmente a la intervención de los jueces en este tipo de casos.2 han multiplicado los ejemplos de este “neoconstitucionalismo Con este foco analítico y este objeto de estudio en mente,

progresista” (Rodríguez Garavito 2009a). Entre los más co-­‐‑ en este capítulo introductorio desarrollamos tres argumentos nocidos está la jurisprudencia de la Corte Suprema de India, centrales: uno relacionado con la justificación de la interven-­‐‑ que ha abordado temas sociales estructurales como el hambre ción de los jueces en asuntos estructurales de políticas públi-­‐‑ y el analfabetismo, y ha sido acompañada de la creación de cas (como aquéllos en los que se juega la protección de los comisiones judiciales de consulta que le hacen seguimiento a derechos), otro relativo al procedimiento adecuado para dicha la implementación de los fallos (Muralidhar 2008; Shankar y intervención, y otro sobre los efectos de esa intervención. Mehta 2008). Asimismo, la Corte Constitucional surafricana se En cuanto al primer argumento —sobre las intervenciones ha convertido en un espacio institucional fundamental para judiciales en casos estructurales—, frente a las críticas según la promoción de derechos tales como la vivienda y la salud, las cuales el activismo judicial invade las competencias de y para obligar al Estado a tomar acciones en contra del lega-­‐‑ los funcionarios del Ejecutivo y el Legislativo que son elegi-­‐‑ do económico y social del apartheid (Berger 2008; Liebenberg dos popularmente —y, por tanto, resulta injustificado en una 2008). Y algunas cortes argentinas han venido desarrollando democracia—, señalamos casos frecuentes en los que las bu-­‐‑ una jurisprudencia protectora de derechos tales como la se-­‐‑ rocracias y los sistemas políticos de las democracias contem-­‐‑ guridad social en salud y pensiones (Comisión Internacional poráneas entran en situaciones de estancamiento estructural

de Juristas 2008) y, al mismo tiempo, han experimentado con que frustran la realización de los derechos constitucionales. mecanismos públicos de seguimiento a la implementación de En esas circunstancias de “bloqueo” institucional —que de-­‐‑ sentencias activistas en temas tales como los derechos de las rivan en profundas deficiencias o, incluso, en la inexistencia personas detenidas y la protección del medioambiente (Abra-­‐‑ de políticas públicas para atender problemas sociales urgen-­‐‑ movich y Pautassi 2009; Bergallo 2005; Courtis 2009; Filippini tes—, afirmamos que las cortes son la instancia adecuada para 2005; Puga 2008). desestancar el funcionamiento del Estado y promover la pro-­‐‑ La selección de la T-­‐‑025 para el estudio implica una op-­‐‑ tección de los derechos. Desde una concepción de la democra-­‐‑ ción deliberada por el análisis de un tipo específico de casos, al que denominamos “litigio estructural” o “casos estructurales” (Rodríguez Garavito, en prensa). Se trata de casos caracteriza-­‐‑ 2 Esta denominación y caracterización del litigio estructural está inspirada en la literatura sobre el activismo judicial a través de dos por: 1) afectar un número amplio de personas que alegan sentencias de ejecución compleja (complex enforcement) que ordenan “remedios estructurales” a casos de este tipo (véase Chayes 1976). En la violación de sus derechos, ya sea directamente o a través de América Latina, este tipo de litigio ha tomado fuerza en las últimas

organizaciones que litigan su causa, 2) involucrar varias en-­‐‑ décadas de la mano del “litigio estratégico” (Abramovich y Pautassi 2009; CELS 2008), los “casos colectivos” (Maurino, Nino y Sigal 2005), tidades estatales como demandadas por ser responsables de o el “derecho de interés público” (González 2004). Por supuesto, al fallas sistemáticas de políticas públicas, y 3) implicar órdenes concentrarnos en estos macrocasos no sugerimos que sean los únicos o los más importantes para garantizar los derechos constitucionales. de ejecución compleja, mediante las cuales el juez de la causa De hecho, como varios lo han mostrado, la suerte de los derechos de-­‐‑ pende igualmente de una multitud de casos individuales y cotidianos instruye a varias entidades públicas a emprender acciones co-­‐‑ (que pueden no llegar nunca a las cortes), desde el pago de una pen-­‐‑ ordinadas para proteger a toda la población afectada (no so-­‐‑ sión adeudada a un jubilado hasta la provisión de un servicio público sin discriminación de género, raza, origen nacional u otros motivos lamente los demandantes del caso concreto). En este sentido, (véanse Abramovich 2005; Comisión Internacional de Juristas 2008). 18 ocnarF zeugírdoR anaiD ,otivaraG zeugírdoR raséC 19 atsisergorp omsilanoicutitsnoc led sotcefe sol :larutcurtse laicos oibmac le y setroc saL cia que enfatiza la importancia de la deliberación pública y el concepción deliberativa de la democracia que defendemos: la

control horizontal entre los órganos del poder público soste-­‐‑ promoción de un debate público sobre las violaciones de los nemos, además, que ese tipo de intervenciones judiciales pro-­‐‑ derechos y las alternativas de solución a ellas. fundiza la democracia, en lugar de erosionarla. Ilustramos este Para sustentar estos argumentos, organizamos el resto de argumento con evidencia del caso T-­‐‑025, que muestra cómo la este capítulo introductorio en tres secciones. En la primera, sentencia fue dictada justamente para romper el estancamiento delineamos el marco analítico y la metodología del estudio burocrático que impedía prestar atención básica a la población presentado en este libro. En la segunda, desarrollamos los ar-­‐‑ desplazada, y cómo la intervención de la Corte complementó, gumentos sobre la justificación del activismo judicial en cir-­‐‑ en lugar de reemplazar, el papel del Gobierno y el Congreso cunstancias de estancamiento institucional, a la luz de la evi-­‐‑ colombianos. dencia de cerca de seis años de implementación de la T-­‐‑025. En relación con el procedimiento adecuado para cumplir En la tercera parte, esbozamos los efectos de esta sentencia este rol, acogemos las críticas hechas contra algunas decisio-­‐‑ —y del activismo estructural en general— y presentamos la nes judiciales activistas, que cuestionan la legitimidad demo-­‐‑ estructura del libro. crática y la utilidad práctica de sentencias que contienen órde-­‐‑ nes muy detalladas que dejan poco margen de maniobra a los Un giro en el debate constitucional: hacedores de políticas públicas y que, frecuentemente, no van hacia los estudios de impacto judicial

acompañadas de mecanismos de seguimiento del cumplimien-­‐‑ y diseño institucional to del fallo. Con base en los hallazgos del estudio de la T-­‐‑025, En términos teóricos y analíticos, el giro propuesto está cons-­‐‑ argumentamos a favor de órdenes y procedimientos que abran truido en diálogo con dos líneas de investigación que han re-­‐‑ espacios participativos y deliberativos de implementación de cibido escasa atención en la literatura latinoamericana y reve-­‐‑ los fallos estructurales que involucren a todos los afectados y lan dos de sus puntos ciegos. De un lado, existe una fructífera que, al mismo tiempo, establezcan incentivos y plazos para tradición internacional de estudios sociojurídicos que indaga avanzar en la protección de los derechos vulnerados. empíricamente el impacto político, económico y social de las En cuanto a los efectos de los fallos estructurales, defen-­‐‑ sentencias judiciales. De otro lado, una de las áreas más di-­‐‑ demos una aproximación teórica y metodológica amplia que námicas del derecho constitucional comparado ha sido cons-­‐‑ captura no sólo sus efectos materiales inmediatos, sino tam-­‐‑ truida alrededor del debate sobre la legitimidad, la utilidad y bién sus consecuencias indirectas y sus efectos simbólicos (Ro-­‐‑ el funcionamiento del activismo de las cortes en relación con dríguez Garavito, en prensa). Desde esta perspectiva, sostene-­‐‑ problemas sociales estructurales, a la luz del creciente prota-­‐‑ mos que el tipo de intervención judicial que defendemos tiene gonismo de los jueces en la protección de los derechos en dife-­‐‑

múltiples efectos, que van desde el impacto material directo rentes partes del mundo en las últimas dos décadas. (en nuestro caso, cambios en la política pública y la situación En esta sección ofrecemos una discusión crítica de estas dos de los desplazados) hasta efectos simbólicos indirectos (por líneas de trabajo, como telón de fondo para la presentación, en ejemplo, la transformación de la opinión pública sobre el des-­‐‑ las secciones posteriores, de los argumentos y la evidencia so-­‐‑ plazamiento). A partir de la evidencia del fallo sobre desplaza-­‐‑ bre las intervenciones judiciales en casos estructurales. miento en Colombia, resaltamos un efecto poco discutido del activismo judicial, que es particularmente importante para la 20 ocnarF zeugírdoR anaiD ,otivaraG zeugírdoR raséC 21 atsisergorp omsilanoicutitsnoc led sotcefe sol :larutcurtse laicos oibmac le y setroc saL El punto ciego en el debate sobre la justiciabilidad El debate sobre los tipos de efectos de los fallos de los derechos: la implementación de los fallos Con base en un trabajo más amplio (Rodríguez Garavito en pren-­‐‑ La copiosa bibliografía sobre la aplicación judicial de los de-­‐‑ sa), en este libro giramos el lente analítico hacia estas preguntas. rechos constitucionales en América Latina y otras regiones del Para ello, recurrimos a herramientas de los estudios sociojurí-­‐‑ mundo ha estado dominada por dos ángulos de análisis. De dicos internacionales, que han indagado el impacto de grandes

un lado, algunos aportes esenciales al debate se han concen-­‐‑ fallos del activismo judicial en asuntos tan variados como la trado en el problema teórico de cómo fundamentar la justi-­‐‑ desigualdad de género en el mercado laboral (McCann 1994), la ciabilidad de estos derechos (especialmente de los derechos (cid:141)(cid:146)(cid:156)(cid:140)(cid:155)(cid:146)(cid:150)(cid:146)(cid:151)(cid:138)(cid:140)(cid:146)(cid:224)(cid:151)(cid:561)(cid:155)(cid:138)(cid:140)(cid:146)(cid:138)(cid:149)(cid:561)(cid:507)(cid:20)(cid:152)(cid:156)(cid:142)(cid:151)(cid:139)(cid:142)(cid:155)(cid:144)(cid:561)(cid:343)(cid:351)(cid:351)(cid:343)(cid:498)(cid:561)(cid:13)(cid:149)(cid:138)(cid:155)(cid:150)(cid:138)(cid:151)(cid:561)(cid:344)(cid:342)(cid:342)(cid:349)(cid:508)(cid:561)(cid:162)(cid:561)(cid:149)(cid:138)(cid:156)(cid:561)(cid:140)(cid:152)(cid:151)-­‐‑ sociales), a la luz de la teoría democrática y de la realidad de diciones de hacinamiento en las prisiones (Feeley y Rubin 1998). contextos sociales atravesados por profundas desigualdades Desde diferentes perspectivas, estos estudios han teorizado y económicas y políticas (Arango 2005; Bilchitz 2007; Gargarella evaluado empíricamente los efectos de la “revolución de los de-­‐‑

2007; Fredman 2008). De otro lado, un buen número de tra-­‐‑ rechos” (Epp 1998) provocada por la intervención creciente de bajos ha intervenido en la discusión desde la dogmática de los jueces en el manejo de problemas sociales estructurales. los derechos humanos, con el fin de dar mayor precisión a los La pregunta más recurrente (y controvertida) de esta bi-­‐‑ estándares judiciales de aplicación de los derechos sociales, e bliografía es: ¿cómo evaluar el impacto de una decisión judi-­‐‑ impulsar su utilización por parte de los órganos judiciales y cial? En términos más amplios, ¿cómo determinar los efectos de monitoreo, tanto en la escala nacional como en la escala in-­‐‑ de la judicialización de problemas sociales? ¿Cómo medir el ternacional (Abramovich y Courtis 2004; Abramovich, Añón y impacto de la transformación de una controversia política, Courtis 2003; Cohre 2003; Coomans 2006; Langford 2008). económica o moral en un litigio? Las perspectivas teóricas y dogmáticas dominantes han Las respuestas a estos interrogantes pueden ser clasifica-­‐‑ avanzado considerablemente en la elucidación conceptual y das en dos grupos, de acuerdo con el tipo de efectos que privi-­‐‑ el impulso práctico de la justiciabilidad de los derechos. Su legian. De un lado, algunos autores centran su atención en los énfasis casi exclusivo en la fase de producción de sentencias, efectos directos y palpables de los fallos judiciales. Desde una sin embargo, ha creado un punto ciego, tanto analítico como perspectiva neorrealista que ve el derecho como un conjunto

práctico: la etapa de implementación de los fallos. Por esta ra-­‐‑ de normas que moldea la conducta humana, aplican un “test” zón, no contamos con estudios sistemáticos sobre la suerte que estricto de causalidad para medir el impacto de una interven-­‐‑ corren las decisiones activistas una vez quedan impresas en ción judicial: una sentencia es eficaz si ha generado un cambio papel oficial. ¿Qué pasa con las órdenes contenidas en esos constatable en la conducta de sus destinatarios inmediatos, fallos? ¿En qué medida las autoridades públicas y los ciuda-­‐‑ es decir, los individuos, los grupos o las instituciones que los danos adoptan la conducta requerida por los tribunales para litigantes y los jueces buscan influir con sus estrategias y de-­‐‑ proteger un derecho social? ¿Qué impacto tienen los fallos so-­‐‑ cisiones. Por ejemplo, la pregunta sobre los efectos de la sen-­‐‑ bre el Estado, las organizaciones de la sociedad civil, los mo-­‐‑ tencia T-­‐‑025 sería resuelta con un análisis de su impacto sobre vimientos sociales y la opinión pública? ¿Sirven, en últimas, la conducta de los funcionarios públicos y las instituciones en-­‐‑ para proteger los derechos sociales en la práctica? cargadas de las políticas públicas sobre el tema y, en últimas, con una evaluación de sus consecuencias sobre la situación de la población desplazada. 22 ocnarF zeugírdoR anaiD ,otivaraG zeugírdoR raséC

23 atsisergorp omsilanoicutitsnoc led sotcefe sol :l