DEJUSTICIA - Estado Alterado Clientelismo, mafias y debilidad institucional en Colombia

Estado Lterado Clientelismo, mafias y debilidad institucional en Colombia Mauricio García Villegas Javier Eduardo Revelo Rebolledo Col.eCción DejúSticia Estado alterado Clientelismo, mafias y debilidad institucional en Colombia stado E terado AL Clientelismo, mafias y debilidad institucional en Colombia Mauricio García Villegas Javier Eduardo Revelo Rebolledo García Villegas, Mauricio y Javier Eduardo Revelo Rebolledo Estado alterado. Clientelismo, mafias y debilidad institucional en Colombia / García Villegas, Mauricio y Javier Eduardo Revelo Rebolledo.

Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2010. 244 p; 15 x 24 cm (Colección Dejusticia)

ISBN 978-958-99142-2-9

1. Estado de derecho 2. Régimen político 3. Captura del Estado

4. Clientelismo 5. Corrupción 6. Justicia y política Agradecimientos Este libro, y la investigación que contiene, se hicieron con el apoyo de la Fundación Open Society Institute (Zug), a quien expresamos nuestra gratitud. También queremos agradecer a las Fundaciones Ford y John Merck, quienes a través de su apoyo general a Dejusticia, facilitaron la realización de esta investigación. Rodrigo Uprimny Yepes, director de Dejusticia, nos prestó un apoyo intelectual y logístico invaluable en

ISBN 978-958-99142-2-9 este proyecto. En Dejusticia también recibimos la ayuda decidida y permanente de Vivian Newman, Lina Martínez, YanePreparación editorial Marta Rojas th Vargas, Lucía Albarracín y todo el equipo administrativo. Maqueta de la colección Muchas personas participaron en la discusión y el análisis Martha Isabel Gómez de los capítulos que contiene este libro: queremos agradeRevisión de textos cer de manera especial a Juan Fernando Jaramillo y a César María José Díaz Granados Rodríguez, socios de Dejusticia. A Diana Guzmán, Camilo Cubierta Sánchez, Miguel La Rota, Luz María Sánchez, Aura Bolívar, Alejandro Ospina Natalia Orduz, Anikka Dalen, Yukyan Lam, Carolina Bernal, Impresión Sergio Chaparro, Sandra Santa, Valentina Montoya y Andrés Ediciones Antropos Páramo, investigadores de la misma institución. AgradecePrimera edición Bogotá, D.C., octubre de 2010 mos también a quienes nos apoyaron en tareas específicas del estudio: Sofía Jaramillo, Paula Rangel y Daniel Gonzá- lez. De igual manera, expresamos nuestra gratitud para con Elisabeth Ungar (Transparencia por Colombia), Claudia Ló- © Dejusticia, 2010 pez y Alejandra Barrios (Misión de Observación Electoral), Carrera 24A Nº 34-61, Bogotá D. C. Ariel Ávila y Óscar Sevillano (Corporación Nuevo Arco Iris),

Teléfono: 608 3605

www.dejusticia.org y Pedro Santana (Corporación Viva la Ciudadanía). Queremos agradecer a todas aquellas personas que desde las organizaciones sociales y las instituciones del Estado nos facilitaron información valiosa. Mencionarlas a todas sería difícil y tedioso para los lectores, pero esa omisión no es, ni mucho menos, una muestra de nuestra falta de gratitud. Finalmente, Javier dedica este libro a su madre, Piedad, por su amor y complicidad permanentes. Contenido Agradecimientos 5 Capítulo 4 Elecciones y autoridades electorales en Colombia 162 Contexto político y diseño electoral 165 Introducción 10 El diseño de las autoridades electorales 169 Factores y prácticas de corrupción Capítulo 1 Clientelismo y debilidad institucional 22 en el sistema electoral colombiano 173 El clientelismo 24 Consideraciones finales 201 Estudios de caso 33 Consideraciones finales 59 Capítulo 5 ¿Qué hacer para evitar la captura del Estado colombiano? 204 Capítulo 2 La captura de la institucionalidad local 62 Fortalecer las autoridades electorales 206 Clientelismo y captura institucional 66 Fortalecer la rama judicial 213 Descentralización y captura 70 El papel de la sociedad civil 216 Estudios de caso 79 Consideraciones finales 101 Referencias bibliográficas 220 Capítulo 3 Procesos de captura y resistencia en la rama judicial 106 Justicia, corrupción, y captura, reconfiguración cooptada del Estado 108 La justicia protagónica frente a los intentos de captura y reconfiguración cooptada del Estado 115 La justicia rutinaria frente a los intentos de captura y reconfiguración cooptada del Estado 139 Consideraciones finales 158 11 nóiccudortnI Introducción Durante los últimos diez años el Estado colombiano ha hecho esfuerzos importantes para mejorar las condiciones de seguridad de la población. Para tal efecto, el gobierno del ex presidente Uribe diseñó una política conocida como “seguridad democrática”, destinada a atacar y debilitar a las organizaciones criminales que actúan en el país. Para lograr este propósito se hizo un gran esfuerzo destinado a fortalecer técnica y presupuestalmente a las Fuerzas Armadas. No obstante, a pesar de que formalmente la política de seguridad estaba dirigida contra todas las organizaciones criminales, en la práctica se ha concentrado en la lucha contra la guerrilla y, sobre todo, a impedir el secuestro y las llamadas pescas milagrosas. A este sesgo militar en favor de uno de los actores armados se sumó el hecho de que la presencia de grupos paramilitares en zonas en las cuales el Ejército intentaba derrotar a la subversión dio lugar, en muchos casos, a relaciones ambiguas de tolerancia e incluso de colaboración entre las Fuerzas Armadas y los paramilitares destinadas a vencer al enemigo común de la guerrilla. Sobre los resultados conseguidos hasta el momento por la política de seguridad democrática no hay un acuerdo. La posición gubernamental, compartida por amplios sectores de la población, es claramente optimista. Según ella, a finales de los años noventa el Estado estaba al borde del colapso. Hoy, en cambio, no lo está y eso se debe en buena parte a que las Fuerzas Armadas —ahora fortalecidas— consiguieron desplazar al grueso de la guerrilla hacia zonas aisladas del sur y del oriente del país, lo cual ha impedido que sus acciones terroristas afec12 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM

13 nóiccudortnI ten —como lo hacían diez años atrás— la vida de la gran marioro del equilibrio constitucional de los poderes públicos, el yoría de los colombianos que viven en las zonas montañosas fortalecimiento de un tipo de clientelismo político apoyado en y más pobladas del territorio nacional. El aseguramiento de estructuras mafiosas y paramilitares de poder, y el debilitalas vías ha permitido que el comercio y el turismo recuperen miento —a veces por incapacidad a veces por negligencia— su normal funcionamiento y se desarrollen a un buen ritmo. de la función del poder ejecutivo destinada a enfrentar organiDe otra parte, el proceso de paz con los paramilitares —según zaciones criminales de tipo mafioso. esta versión— ha permitido la desmovilización de 53.254 perBuena parte de estos costos, a nuestro juicio, tiene origen sonas —el 60% en el marco de las negociaciones de paz con en la manera ambigua como el gobierno enfrentó, o dejó de los paramilitares— que estaban alzadas en armas, lo cual ha enfrentar, a los grupos paramilitares, en contraste con la actirepercutido en una reducción sensible de los índices de viotud frente a la guerrilla. lencia (Oficina del Alto Comisionado para la Paz y la ReinteEn Colombia existe una guerra a tres bandas: con dos orgagración 2010). La reducción de la violencia, a su turno, ha henizaciones criminales que se enfrentan a un Estado legítimo, cho renacer la confianza en el país y con ella se ha reactivado pero con una sola de ellas que quiere reemplazarlo. Es una

la inversión y en general toda la economía (Rangel 2010). guerra entre un Estado, un grupo armado ilegal subversivo y A esta interpretación se opone una versión crítica y pesimisotro grupo armado ilegal pero que defiende el statu quo. Los ta, acogida por algunos sectores de oposición, según la cual los dos grupos, sin embargo, acuden al terror y a métodos inhudineros destinados a fortalecer a las Fuerzas Armadas han sermanos. Si tenemos en mente los objetivos que persiguen amvido, ante todo, para consolidar en el país un proyecto autoritabas organizaciones ilegales, podemos decir que una de ellas es rio dirigido a legitimar la estructura latifundista, mafiosa y padisfuncional al Estado, es decir, se opone a él, mientras que la ramilitar que ha prosperado en Colombia durante las últimas otra es funcional al Estado, es decir, lo apoya (Múnera 2006). décadas con el crecimiento del narcotráfico (Medellín 2010). El ex presidente Uribe dispuso toda su energía de goberAquí defendemos una posición diferente de las dos antenante para atacar al grupo ilegal disfuncional y fue indulgente riores. Creemos que el fortalecimiento de las Fuerzas Arma- —por no decir complaciente— con el grupo ilegal funcional.2 Si das es algo que hacía falta en el país, y que por ello ha traído ambos grupos armados son igualmente ilegales e incluso terroconsecuencias benéficas como, por ejemplo, el repliegue de ristas, deben ser perseguidos con la misma firmeza por parte las guerrillas, el aseguramiento de ciertas zonas que estaban del gobierno. Peor aún, es difícil no ver en esa tolerancia relatien manos del crimen organizado, el aumento de la confianza va del gobierno con los paramilitares una especie de estrategia en las instituciones y en la economía, etc.1 Sin embargo, por militar que consiste en utilizar todos los medios de lucha, legaotro lado, también creemos que esos logros se han conseguido les e ilegales, para lograr la victoria final contra la guerrilla. pagando costos muy altos que habrían podido evitarse. Entre Si esta fuera una guerra internacional entre tres Estados, el ellos están el aumento del caudillismo presidencial y el deteacercamiento entre dos de ellos para derrotar al tercero no tendría nada de extraño. Pero en Colombia lo que hay es una gue1 En el último año, sin embargo, se han revertido algunos de estos logros. De un lado, la guerrilla ha incrementado nuevamente su 2 Es muy probable que la propia situación de víctima del ex presiaccionar militar y, de otro lado, la inseguridad en las ciudades está dente Uribe, cuyo padre fue asesinado por la guerrilla, haya incidido aumentando. Al respecto véanse Granada, Restrepo y Vargas (2009) y en esta opción política. Eso, sin embargo, puede explicar su política Valencia (2010). de seguridad, pero no la justifica. 14 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM 15 nóiccudortnI rra entre el Estado legítimo y dos organizaciones criminales adecuada contra las mafias es la justicia y la cárcel para los defrente a las cuales el primero debe tomar la misma distancia y lincuentes más que la derrota militar. La entrega de las armas

repelerlos con igual fuerza. No hay razón para que los ilegales es un acto ante todo simbólico que no afecta en casi nada la que tienen objetivos supuestamente funcionales al Estado tercapacidad de las mafias paramilitares para seguir operando. minen siendo vistos como menos repudiables que los demás. Es más, las cifras del proceso de desmovilización muestran Tomar partido por uno de los actores armados ilegales, así que muy pocos desmovilizados se han acogido al procedimiensea de manera táctica y circunstancial, en detrimento de otros, to de la Ley de Justicia y Paz, que un porcentaje no despreciaes algo no solo inaceptable desde el punto de vista constitucioble continúa delinquiendo y que los resultados de los procesos nal, sino algo contraproducente, que profundiza las viejas hejudiciales de quienes se han acogido son exiguos (Oficina del ridas nacionales, reproduce los odios, escamotea la memoria, Alto Comisionado para la Paz y la Reintegración 2010).4 dificulta la reconciliación y, por todo eso, perpetúa, en el largo Así pues, todo indica que las estructuras mafiosas que plazo, la violencia. sustentaban el paramilitarismo no se han acabado con la desSegún la versión gubernamental, en los últimos años se ha movilización de los paramilitares. En aquellas regiones que logrado un fortalecimiento institucional notable debido a dos tienen una fuerte presencia mafiosa, como la costa atlántica y triunfos de la política de seguridad democrática: la recuperael suroriente del país, la entrega de los jefes paramilitares y su ción de territorios que estaban antes dominados por la guerriposterior extradición no han implicado el fin del clientelismo

lla y el desmantelamiento de las organizaciones paramilitares. armado. Con la desmovilización, el aparato armado de los paSin embargo, si bien en estos temas hay logros importantes, es ramilitares se redujo sustancialmente, pero toda la estructura dudoso que hayan podido producir el fortalecimiento instituque desde la legalidad los apoyó —políticos, empresarios y cional que se pretende. militares— aún permanece.5 Según el gobierno, el paramilitarismo se acabó con la desPeor aún, la política de negociación con los paramilitares movilización y entrega de armas. No obstante, esta afirmación —no sólo con sus ex jefes militares—, adelantada en un amno es del todo cierta: importantes estructuras militares del pabiente político dominado por un discurso presidencial radiramilitarismo han sido recicladas.3 Pero incluso si aceptamos calmente antisubversivo —con una clara criminalización de que el paramilitarismo se acabó y que esa especie de reciclala oposición—, y por una relativa condescendencia gubernaje paramilitar tampoco ocurrió después de la entrega de las mental respecto de las alianzas entre políticos y paramilitares, armas, esto no significa una claudicación de dicha mafia. El fomentó una cultura social tolerante con la ilegalidad mafiosa paramilitarismo, a diferencia de la guerrilla, está incrustado la cual, a su turno, envalentonó a quienes en Colombia traen la sociedad y en el mercado. No es un grupo ilegal geográ- dicionalmente han justificado la combinación de los medios ficamente aislado —como la guerrilla— sino un grupo ilegal diluido en medio del país legal y visible. Por eso la estrategia

4 Las deficiencias en materia de justicia afectan las posibilidades de reparación y verdad. Vale la pena recordar aquí que la Ley de Justicia y Paz tenía una fuerte inclinación hacia la búsqueda de la verdad judicial. 3 Según Granada, Restrepo y Vargas (2009), una de las dinámicas recientes del conflicto armado, como resultado del proceso de des5 Recientemente, la Fiscalía (2010) informó que había compulsado movilización, es la emergencia de nuevos actores ilegales. Los autocopias para investigar a 412 políticos, 352 miembros de la fuerza pú- res llaman a estos grupos armados neoparamilitares. Al respecto véase blica y 121 servidores públicos por sus presuntos nexos con los paratambién Granada, Restrepo y García (2009). militares. Habría que esperar en qué resultan estas investigaciones. 16 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM 17 nóiccudortnI de lucha legales e ilegales para acabar con la subversión. El no implicó un desmonte de las estructuras tradicionales de escándalo de la parapolítica es una manifestación de esa conpoder económico y político ni un desmantelamiento de todas nivencia entre políticos, mafias y paramilitares, apoyada por las organizaciones criminales. una buena parte de la población colombiana, y también es una En este libro intentamos mostrar cómo el enorme poder consecuencia del trato diferenciado que el gobierno nacional político que tuvo el ex presidente Uribe durante los últimos tiene con las organizaciones criminales y con los políticos que ocho años no se tradujo en un fortalecimiento sino en un dese han aliado con ellas.6 bilitamiento de las instituciones y del Estado de derecho. El De otra parte, la recuperación por parte del Ejército de teplus de poder político obtenido por el ex presidente en estos rritorios que hasta hace poco estaban en poder de la guerrilla años ha dado lugar, por un lado, a una configuración insties sin duda un paso fundamental en el proceso de fortalecitucional desequilibrada a favor del poder ejecutivo y, por el miento institucional. Pero no es un paso suficiente, como lo otro, a un fortalecimiento del estilo pactista de gobernabilidad muestra la historia de la formación del Estado en Europa y que consiste en negociar de manera clientelista con las élites otras partes del mundo. Se requiere que la llegada de los milocales incluso cuando ellas tienen vínculos con la mafia y el litares esté acompañada no sólo de una expulsión de todos paramilitarismo. Dicho en los términos expuestos por Michel los actores armados ilegales, sino de la instauración de una Mann, se ha fortalecido el poder despótico en detrimento del administración municipal capaz de tomar sus decisiones de poder infraestructural.7 manera autónoma —sin interferencias—, de la posibilidad de La disparidad en el tratamiento gubernamental de las orque la voluntad popular se exprese de manera libre, y de la ganizaciones criminales, la tolerancia presidencial con polí- existencia de organismos de control y de jueces capaces de ticos locales y nacionales vinculados con el paramilitarismo, ejercer sus funciones legales y constitucionales. No existe una y el reforzamiento de un modelo económico que robustece información detallada sobre la suerte corrida por cada uno las estructuras tradicionales de poder en el campo, todo ello

de estos requerimientos en los municipios recuperados por acompañado de una enorme popularidad del presidente, han el Ejército. Sin embargo, hay indicios que muestran cómo, en dado lugar a un aumento del poder despótico por parte del una parte importante de estos municipios, dicha recuperación gobierno en detrimento del poder infraestructural del Estado. Este libro, de cierta manera, es la continuación de un proyecto más amplio destinado a comprender los riesgos recientes 6 En una investigación reciente se demuestra cómo los paramilitares han influido de manera sistemática en los resultados electorales, del régimen político colombiano, y a presentar algunas proy cómo 35 de las 39 curules vinculadas con la parapolítica (Senado elegido en 2006) hacen parte de la coalición uribista. El ex presidente puestas para el debate, de tal forma que esos riesgos puedan Uribe nunca expulsó de su coalición a esos congresistas y, por el conser neutralizados. En una primera fase abordamos los riesgos trario, los instó a que votaran los proyectos que le propuso al Congreso (López 2010). Según Francisco Gutiérrez (2010: 12) “[…] las difepara la democracia constitucional derivados del desequilibrio rencias entre la coalición uribista y las demás fuerzas son –haciendo de poderes y de la afectación del sistema de pesos y contrapeuna sencilla prueba de Chi cuadrado– estadísticamente significativas […] se puede afirmar que el uribismo estaba más criminalizado, en general, y más paramilitarizado, en particular, que las demás fuerzas políticas del país en 2006”. Igualmente, Acemoglu, Robinson y Santos

(2009: 2-3) afirmaron que “[…] se demuestra que la presencia parami7 Según Michel Mann (2003: 43), poder despótico es la capacidad de litar está asociada con una gran concentración de votos dentro de un las élites estatales para tomar decisiones sin negociarlas con grupos municipio en elecciones legislativas y con gran apoyo del presidente de la sociedad civil. El poder infraestructural, en cambio, es la capaci- Álvaro Uribe, quien ha promulgado varias políticas alineadas con las dad del Estado para implementar decisiones a lo largo de su territopreferencias de los paramilitares en la elecciones presidenciales”. rio, con independencia de quién tome dichas decisiones. 18 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM 19 nóiccudortnI sos institucionales que trajo la reelección presidencial inmeestatal se logre dentro de la legalidad y que incluya una estradiata.8 Esta publicación es la segunda fase de este proyecto y tegia integral de reconstrucción institucional. La creación de su propósito consiste, entonces, en estudiar las debilidades del instituciones, como lo demuestra el proceso de consolidación Estado colombiano derivadas del clientelismo y de la particidel Estado en otros países, no solo requiere de la expulsión o pación de las mafias en la competencia política. Dicho en otros del desmantelamiento de todas las organizaciones criminales términos, aquí analizamos la relación de recíproca incidencia sino de la consolidación de una administración pública efique existe entre debilidad institucional, clientelismo y captura ciente que opere en medio de un sistema político libre y parinstitucional. ticipativo. En contravía de estos propósitos, muchas regiones La debilidad tradicional de las instituciones locales en Codel país que han conseguido, gracias al Ejército, liberarse de lombia, afectadas por el clientelismo y la incapacidad para imla guerrilla, han caído en las manos de las camarillas locales ponerse frente a los poderes sociales y económicos locales, no tradicionales o, peor aún, de la mafia y del paramilitarismo. sólo se ha mantenido durante estos años, sino que se ha reforEl Estado colombiano es camaleónico y cambia según las zado y, en algunos casos, ha adquirido incluso visos de clara regiones y las poblaciones. En Colombia tenemos institucioilegalidad debido a la transformación del clientelismo tradines que funcionan más o menos bien, sobre todo en las grancional en clientelismo armado, y al paso de las negociaciones des ciudades como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. Pero clientelistas a la captura institucional. De la debilidad tradicioen el resto del país la mafia parasita las instituciones. El 70% nal de nuestras instituciones, originada en el pacto clientelista de la población se concentra en menos del 40% del territorio. entre élites políticas centrales y locales, hemos ido pasando, en Allí está lo esencial del sistema económico y de la capacidad muchas regiones del país, a una situación de captura instituinstitucionalidad. En el 60% del territorio restante sólo vive el cional por parte de actores armados aliados con aquellas élites 20% de la población y ahí se encuentra muy poco de econolocales y tolerados por las élites centrales. mía legal, de infraestructura y de institucionalidad. La falta

de sintonía entre territorio, economía e institucionalidad da Colombia siempre ha sido un país difícil de gobernar. Casi lugar a una presencia diferenciada no sólo del Estado sino de todos los ex presidentes se lamentan de no haber tenido más los actores sociales que actúan en cada zona con estrategias y margen de maniobra política para resolver los enormes desacomportamientos distintos.9 fíos a los que se enfrentaron durante su mandato. Por primera Eso no es del todo nuevo. Colombia siempre tuvo pueblos vez en muchas décadas el ex presidente Uribe tuvo ese poder en donde el gamonal, el cura y el político eran más poderosos político y esa gobernabilidad, los cuales pudieron haber sido que el alcalde o que el juez. Seguimos casi en las mismas, sólo utilizados en el fortalecimiento institucional. Infortunadamenque los nombres y las profesiones poderosas de antes han sido te no fue así. Es cierto que la recuperación militar de territorios reemplazados por una mezcla compleja de políticos inescruguerrilleros por parte del Ejército es un primer paso fundapulosos, terratenientes, mafiosos y paramilitares. mental en el fortalecimiento institucional; sin embargo, esto no es suficiente. Igual de importante es que la mayor presencia 9 Al respecto, véase el texto de Edward Gibson (2006), Autoritarismo subnacional, en el cual el autor explica diferentes estrategias utilizadas por los actores locales para resistir a los intentos democratiza8 Esta investigación fue publicada bajo el título de Mayorías sin dores del poder central. Éstas son: 1) la parroquialización del poder,

democracia (2009) y está disponible en el sitio web de Dejusticia (www. 2) la nacionalización de la influencia, y 3) la monopolización de los dejusticia.org). vínculos institucionales entre el orden subnacional y el nacional. 20 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM 21 nóiccudortnI Este problema está lejos de tener un fin cercano en Colomtituciones encargadas de velar por la legalidad de procesos bia. Mientras exista el narcotráfico, con sus mafias y sus miles electorales y funciones públicas. de millones de dólares ilegales que ingresan al país anualFinalmente, es importante poner de presente que en esta mente desde hace por lo menos treinta años, es muy difícil investigación no contamos con las herramientas, ni con el impedir que la política y las instituciones se mantengan al tiempo suficiente para demostrar, de manera objetiva, la caumargen de este fenómeno. Vistas las cosas desde el largo plasalidad fáctica entre instituciones débiles, clientelismo y capzo, la parapolítica es sólo la última estrategia de las mafias, tura. Esta empresa requiere de unos recursos técnicos muy luego del proceso 8.000 durante el gobierno del presidente sofisticados con los que no contamos. Nuestro propósito es Samper y de los intentos del Cartel de Medellín, para llegar al más modesto y consiste en presentar, a través de casos —consCongreso. La estrategia emprendida por el narcotráfico a metruidos con información de prensa, decisiones judiciales, cidiados de los años ochenta, encaminada a capturar el centro fras oficiales y entrevistas cualitativas— y de alguna literatura

del poder político, ha sido reemplazada por otra más dispersecundaria, una interpretación amplia e interdisciplinaria de sa y sutil consistente en capturar las instituciones locales y, a lo que parece haber sido el paso, en algunas regiones del país, través de ellas, llegar al centro del poder político. En los últide una situación de debilidad institucional caracterizada por mos años hemos visto cómo esta segunda estrategia ha tenido el clientelismo a una situación de captura mafiosa de las insrelativo éxito (Garay et ál. 2008). En términos utilizados por tituciones.10 El aporte de este estudio está, a nuestro juicio, en Claudia López en su reciente investigación sobre captura del el intento que hace por articular una visión más integral, no Estado, la capacidad de las redes locales, tanto legales como sólo social y política del fenómeno paramilitar, sino también ilegales, para capturar instrumentalmente la política, y de los institucional y jurídica de las debilidades institucionales que políticos para capturar instrumentalmente a los paramilitasubyacen a la captura del Estado colombiano. res y narcotraficantes “[…] les permitió a ambos ascender de El libro está dividido en cinco capítulos, el primero de los la escala de poder regional hacia la nacional, cuyo escenario cuales está dedicado a la relación entre clientelismo y debilimás evidente, pero no único fue el Congreso de la República” dad institucional. El segundo, al tema de la captura del Estado (López 2010: 64). por parte de grupos y organizaciones ilegales. El tercero se enEsto no significa que no haya nada que hacer diferente de foca en el papel que ha cumplido la rama judicial en los intenesperar a que llegue el día —bien lejano— de la despenalizatos de captura del Estado, y el cuarto hace lo propio pero con ción de las drogas ilegales. Por supuesto que no. El clientelislas autoridades electorales. El capítulo final presenta algunas mo armado y la captura institucional prosperan allí donde las recomendaciones para lograr el fortalecimiento democrático instituciones son más débiles y eso sucede sobre todo en los del Estado colombiano. municipios afectados por el conflicto armado. Nuestra convicción es que el fortalecimiento institucional de esos municipios depende de reformas económicas destinadas a la reducción del latifundio, reformas políticas que desincentiven el clien10 En esta investigación nos apoyamos en los estudios recientes telismo, reformas sociales que impulsen un cambio social y sobre la captura del Estado y sobre las últimas dinámicas del conflicto agrario en el campo, y reformas institucionales destinadas a armado. Esto implica que los lectores aquí no encontrarán una caracterización detallada del proceso de captura del Estado. Al respecto fortalecer tanto a las autoridades municipales como a las insvéase la literatura reseñada en el capítulo 2 de este libro. 23 lanoicutitsni dadilibed y omsiletneilC Capítulo 1 Cuando la burocracia y las decisiones estatales no obeClientelismo decen a principios de racionalidad y universalidad previay debilidad institucional mente establecidos en las leyes, sino al intercambio de favores y de negocios entre políticos locales y nacionales o regionales, se habla de un Estado premoderno; un Estado en donde prevalece el clientelismo político y no la ley (Weber 2005). Existe

una relación inversa entre clientelismo y ley: a mayor importancia de aquel en la determinación de los comportamientos ciudadanos y de los funcionarios públicos, menor el peso de esta y viceversa. Por eso el clientelismo está en contravía del Estado de derecho, y por eso mismo la mayor importancia de las relaciones clientelistas entraña un aumento de la debilidad institucional. El clientelismo y la debilidad institucional son dos características históricas del Estado colombiano que se refuerzan recíprocamente en una especie de círculo vicioso. No sólo eso; ese círculo vicioso crea las condiciones propicias para que prospere el fenómeno de la captura del Estado por parte de organizaciones legales e ilegales. En este capítulo se ilustra la relación entre clientelismo y debilidad institucional a través del estudio de cuatro casos recientes de la vida nacional: la carrera administrativa, la carrera notarial, la carrera diplomática y la política económica. Antes de abordar esos casos se presentan algunas consideraciones teóricas e históricas sobre el clientelismo y la manara como opera en nuestra sociedad. odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM 24 25 lanoicutitsni dadilibed y omsiletneilC El clientelismo y se vale de la existencia de nuevas reformas institucionales El clientelismo es una práctica legendaria en la historia polítit