DEJUSTICIA - Los estados del país Instituciones municipales y realidades locales

Los Estados del pais Instituciones municipales y realidades locales Mauricio García Villegas Miguel García Sánchez Juan Carlos Rodríguez Raga Javier Eduardo Revelo Rebolledo José Rafael Espinosa Restrepo Col_eCción DeluSticia LOS EStadOS dEL paíS Instituciones municipales y realidades locales e Los stados país del Instituciones municipales y realidades locales Mauricio García Villegas Miguel García Sánchez Juan Carlos Rodríguez Raga Javier Eduardo Revelo Rebolledo José Rafael Espinosa Restrepo García Villegas, Mauricio, Juan Carlos Rodríguez Raga, Miguel García Sánchez, Javier Eduardo Revelo Rebolledo, José Rafael Espinosa Restrepo. Los Estados del país. Instituciones municipales y realidades locales/ García Villegas, Mauricio, Juan Carlos Rodríguez Raga, Miguel García Sánchez, Javier Eduardo Revelo Rebolledo, José Rafael Espinosa Restrepo.

Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2011. 266 p; 15 x 24 cm (Colección Dejusticia)

ISBN 978-958-99142-6-7

1. Capacidad institucional 2. Geografía 3. Municipios 4. Conflicto armado

5. Concentración de la propiedad de la tierra 6. Cultura política La República sólo existe, y eso a medias, en las ciudades.

7. Descentralización 8. Colombia A mucho andar llega hasta las villas y allí se atranca.

JOSé MARíA SAMpER

ISBN 978-958-99142-6-7

Preparación editorial Marta Rojas Maqueta de la colección

Martha Isabel Gómez Revisión de textos María José Díaz Granados Cubierta Alejandro Ospina Impresión Ediciones Antropos Primera edición Bogotá, D.C., noviembre de 2011 © Dejusticia, 2011 Carrera 24A Nº 34-61, Bogotá D. C.

Teléfono: 608 3605

www.dejusticia.org agradecimientos La investigación contenida en este libro se hizo con el apoyo de la Open Society Foundation, a quien expresamos nuestro agradecimiento. También quisiéramos agradecer a la Fundación Ford, quien a través de su apoyo general a Dejusticia hizo posible que esta investigación se llevara a cabo. De otra parte, tenemos una deuda de gratitud con nuestros amigos y colegas de Dejusticia. En particular con Rodrigo Uprimny Yepes, su director, quien nos prestó un apoyo intelectual y logístico invaluable en este proyecto, y con Vivian Newman, Lina Martínez, Yaneth Vargas, Lucía Albarracín, William Morales, Alexander Rojas, Carlos Amaya, Katherine Castro, Ady Ruiz y Néstor Benavides, quienes nos proporcionaron un inmenso apoyo logístico y administrativo. Fueron muchas las personas que participaron en la discusión y el análisis de los capítulos de este libro. Agradecemos especialmente a Sebastián Rubiano, por sus valiosos aportes a todo lo largo del proyecto. También a nuestros colegas y amigos en Dejusticia, César Rodríguez, Juan Fernando Jaramillo, Diana Guzmán, Camilo Sánchez, Miguel La Rota, Luz María Sánchez, Aura Bolívar, Natalia Orduz, Annika Dalén, Yukyan

Lam, Carolina Bernal, Sergio Chaparro, Sandra Santa, Mauricio Noguera, paula Rangel, paola Molano, Natalia Torres y María Jennifer Novoa por sus comentarios, ideas y sugerencias a los textos. Agradecemos también a Jinú Carvajalino y Julián López por su excelente labor en el procesamiento de las bases de datos que fueron utilizadas en la investigación. Igualmente, recibimos valiosa ayuda de Felipe Jiménez y Claudia López (Misión de Observación Electoral), Adriana Villamarín y Jorge Restrepo (Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos), Jorge Iván González (Informe de Desarrollo Humano), Fabio Sánchez (Universidad de los Andes), Mike Albertus (Universidad de Stanford) y Juan Fernando Vargas y Darío Romero (Universidad del Rosario); todos ellos nos proporcionaron inestimable información y datos estadísticos sin los cuales esta investigación no hubiera sido posible. Queremos agradecer también a todas aquellas personas que desde las organizaciones sociales y las instituciones del Estado nos facilitaron información valiosa para el análisis contenido en este libro. Mencionarlas a todas sería difícil y tedioso para los lectores, pero esa omisión no significa, ni mucho menos, falta de gratitud. Contenido Agradecimientos 7 Capítulo 1 Introducción: Capítulo 4 Instituciones y cultura política: Instituciones, conflicto armado una mirada exploratoria y poder político en el municipio a los municipios de Colombia 156 colombiano (2001-2011) 12 José Rafael Espinosa Restrepo, Mauricio García Villegas, Juan Carlos Rodríguez Raga Javier Eduardo Revelo Rebolledo Capítulo 5 Incorporación institucional

Capítulo 2 Estado, municipio y geografía 52 de la periferia: tres casos paradigmáticos 210 Mauricio García Villegas, Mauricio García Villegas, José Rafael Espinosa Restrepo José Rafael Espinosa Restrepo Capítulo 3 Evolución reciente de la concentración Autores 264 de la propiedad de la tierra en Colombia: entre la institucionalidad y la guerra. Una exploración a nivel municipal, 2002-2009 106 Miguel García Sánchez, Natalia Arenas Chaves, Pedro Oswaldo Hernández Santamaría 13 )1102-1002( onaibmoloc oipicinum le ne ocitílop redop y odamra otciflnoc ,senoicutitsnI :nóiccudortnI Capítulo 1 desde la época colonial, pero sobre todo desde los Introducción: inicios de la era republicana, en Colombia (como en el resto Instituciones, conflicto armado de América Latina) hemos centrado buena parte de nuestras y poder político en el municipio esperanzas de desarrollo social, político y económico en la recolombiano (2001-2011) cepción de instituciones foráneas. Infortunadamente, los resultados conseguidos con este procedimiento son pobres, por decir lo menos. No obstante, la idea de que la clave del desaMauricio García Villegas rrollo se encuentra en la importación de instituciones sigue en pie. Más aun, esta idea se ha acentuado en los últimos años Javier Eduardo Revelo Rebolledo debido al interés creciente, sobre todo en la economía y en la sociología, por el estudio de las instituciones y su capacidad para incidir en la realidad social.1 Son muchos los autores que consideran hoy que de las instituciones dependen cuestiones

tan importantes como el desarrollo económico y la calidad de la democracia.2 1 En 2004, el economista Gerald Roland (2004) decía que “hoy todos somos institucionalistas”. 2 El institucionalismo, sin embargo, es una tendencia académica sumamente variada. Es posible diferenciar el institucionalismo fundado en la acción racional (North 1990; Shepsle 1989; Bates et. al. 1998) del institucionalismo histórico (Hall 1986; Skocpol et al. 1985) o de inspiración sociológica o política (March y Olsen 1989; DiMaggio y powell 1991; Meyer y Rowan 1977; Evans 1989, 1995; portes 2006; portes y Rodríguez 2011). John Campbell (2004), por su parte, diferencia las siguientes escuelas de análisis institucional: Rational Choice Institutionalism, Organizational Institutionalism e Historical Institutionalism. para una visión crítica de los desarrollos del institucionalismo en los últimos años ver portes (2011). para ver un buen texto que recoge diferentes perspectivas institucionalistas para explicar el desarrollo económico de los países a largo plazo, véase Acemoglu et al. (2005). 15 )1102-1002( onaibmoloc oipicinum le ne ocitílop redop y odamra otciflnoc ,senoicutitsnI :nóiccudortnI 14 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM En sintonía con esta tendencia, y sin perder el ojo crítico, rechos de propiedad, hasta las organizaciones sociales. Aquí

en este libro se analiza la realidad social del país a través de adoptamos una definición más restringida y precisa. para ello, las instituciones locales. Más concretamente, abordamos el partimos de lo propuesto por Alejandro portes (2006), quien estudio de algunos fenómenos claves en la coyuntura social, sostiene que las instituciones son “conjuntos de reglas, escritas política e institucional del país, entre ellos el conflicto armado, o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes la cultura política y la concentración de la tierra, a través de la de roles en organizaciones sociales como la familia, la escuela mayor o menor fortaleza de las instituciones locales. Tratamos y demás áreas institucionalmente estructuradas de la vida orde establecer de qué manera las instituciones municipales, miganizacional”. para efectos de este libro, sin embargo, solo nos radas en conjunto, a lo ancho y largo de la geografía nacional, limitaremos a las instituciones de tipo estatal, dejando de lado afectan los contextos en los cuales dichas instituciones operan. las instituciones sociales. En este capítulo introductorio empezamos por referirnos Adicionalmente, es necesario aclarar el concepto de capacibrevemente a la importancia que han adquirido las instituciodad institucional. Este es problemático en la medida en que no nes en el debate actual sobre el desarrollo, luego hacemos una especifica aquello respecto de lo cual se predica la capacidad. revisión bibliográfica de los estudios que se han hecho en CoMientras que en Europa se habla de un Estado fuerte en cuanlombia sobre la relación entre instituciones y contextos sociato tiene la capacidad para llevar a cabo decisiones que peneles y, finalmente, presentamos el contenido de la investigación tran en el tejido social, en América Latina, cuando se habla de

que dio lugar a este libro. eso mismo, se alude sobre todo a la necesidad de mantener el orden público y la estabilidad institucional. Instituciones, desarrollo y democracia para aclarar esta polisemia aquí nos remitimos a la distinción hecha por Michael Mann entre poder infraestructural y Instituciones poder despótico.3 Cuando hablamos de un Estado fuerte, dice El enfoque institucionalista de los últimos años ha tenido una Mann, no distinguimos si esta fortaleza resulta del ejercicio de gran acogida entre gobernantes y hacedores de políticas pú- un poder despótico o de la capacidad para hacer efectivas las blicas en América Latina. El diseño institucional y la importadecisiones que toman quienes gobiernan. De allí, Mann distinción de arreglos institucionales foráneos que tuvieron éxito en gue entre dos tipos de poder estatal. El primero, al cual denootros países (sobre todo en los Estados Unidos) han adquirido mina poder despótico, es la capacidad de las élites estatales para una relevancia particular. El problema con este enfoque es dotomar decisiones sin negociarlas con grupos de la sociedad cible: en primer lugar, la falta de claridad sobre una definición vil. El segundo, llamado poder infraestructural, es la capacidad de institución y, más precisamente, de capacidad instituciodel Estado para implementar decisiones a lo largo de su tenal y, en segundo lugar, el hecho de concebir las instituciones rritorio, con independencia de quién tome dichas decisiones. como si fueran herramientas que operan en una realidad que Según Mann, “se requiere que el Estado posea infraestructules es externa (Evans 2007; portes y Rodríguez, 2011). ras que penetren de forma universal en la sociedad civil, que

En cuanto a lo primero, la definición predominante de institución ha sido establecida por los economistas y supone que 3 Esta distinción se hace como una manera de perfeccionar la estas son un conjunto de factores muy diversos, que van desidea que tenía Weber de que cuando un poder tenía el monopolio del uso legítimo de la fuerza física, podía denominarse Estado de los valores hasta las normas sociales, pasando por los de- (Mann 1993: 55). 17 )1102-1002( onaibmoloc oipicinum le ne ocitílop redop y odamra otciflnoc ,senoicutitsnI :nóiccudortnI 16 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM sirvan como medios para que las élites extraigan recursos de, Estas críticas al institucionalismo no deben llevar, sin emy suministren recursos a, todos los súbditos” (Mann 1993: 24). bargo, a sostener que el tema institucional carece de imporCuando aquí hablamos de capacidad institucional tenemos en tancia. Un contextualismo que desconoce toda posibilidad de mente el concepto de poder infraestructural. incidir en la realidad social a través de la introducción de camEn cuanto a lo segundo, la realidad social en la cual interbios en las reglas de juego por medio de diseños institucionavienen las instituciones no es, en cambio, una realidad que les, es tan poco satisfactorio como un institucionalismo ciego está por fuera de ellas mismas. Es más bien algo interconecfrente a las variaciones contextuales. Las instituciones tienen, tado, relacionado con la institución.4 A causa de este instruen principio, una capacidad de incidencia en la sociedad; pero

mentalismo —que ve la realidad como algo externo—, estas esa capacidad para producir cambios está condicionada —en teorías no solo han difundido una confianza exagerada en las una relación de recíproca incidencia— por la existencia de esinstituciones, en términos generales, sino que han supuesto tructuras profundas de tipo cultural, político o económico. No que solo un tipo particular de ellas, de origen angloamericano, es que no sea posible cambiar la realidad a través de reformas es el que funciona mejor. peter Evans denomina a esta difusión institucionales o jurídicas; es que esa es una tarea difícil que de proyectos institucionales angloamericanos “monocultivo requiere, como lo explica Alejandro portes, una conexión adeinstitucional” (institutional monocropping), con lo cual quiere cuada, efectiva, entre el diseño institucional y dichas estructudecir que una difusión institucional homogénea en todas las ras profundas (portes, 2006). sociedades es tan poco efectiva como cultivar el mismo tipo de Las instituciones son importantes para lograr cambios en plantas en todos los terrenos (Evans 2004: 30).5 materia de desarrollo económico, pacificación social, fortalecimiento democrático, lucha contra la corrupción, apaciguamiento de la violencia, etc. Sin embargo, su éxito en la con4 por eso quizás la metáfora de la planta (una planta sembrada en un terreno específico, en una latitud, con un clima) represente mejor secución de esos propósitos no depende solo del diseño sino la manera como las instituciones operan que la metáfora de, digamos, también de las condiciones fácticas, de tipo social, político, el taladro. El trasplante de un árbol es tan delicado como el de una

institución; no basta con abonar el terreno. Si no se dan condiciones económico etc., en las cuales ellas operan. Esta afirmación susimilares a las que originalmente tenía ese árbol, simplemente no crepone una visión de las instituciones entendidas como factores ce o no produce los frutos esperados. 5 por su parte, Alejandro portes sostiene que, ante la ausencia de que condicionan el comportamiento y los resultados económiun marco teórico fuerte, los institucionalistas se han contentado con cos, sin por ello caer en la concepción, frecuente entre ciertos exportar a los países del sur del mundo los modelos jurídicos y organizacionales anglosajones, sin el más mínimo cuidado o matiz, como economistas, de las “instituciones como restricciones” (North si eso bastara para lograr el desarrollo (portes 2006). pero esos injertos institucionales (institutional grafting) —dice portes— “[…] tienen lu1993), y más bien adhiriendo a una concepción de las institugar en un nivel muy superficial del problema y por lo tanto se enfrenciones “como constitutivas de los intereses y de las visiones tan a la oposición potencial de dos conjuntos de fuerzas arraigadas en las estructuras profundas de las sociedades receptoras: aquellas fundel mundo de los actores económicos” (Evans 2007: 219). dadas en valores y aquellas fundadas en el poder”. Cuando las instituciones importadas operan en los niveles epidérmicos, o visibles de la sociedad, sin posibilidad de afectar las realidades profundas o incluso intermedias, los resultados inesperados de esas instituciones no se hacen esperar, dice portes. Esto es lo que ha pasado en América como la cultura— e instituciones de movimiento rápido (fast moving

Latina con proyectos aparentemente bien concebidos —a partir de institution) —como las normas y los proyectos organizacionales—. En instituciones que han tenido éxito en otros contextos—, de incontessu opinión, la razón por la cual los trasplantes de proyectos institable necesidad y sobre los cuales hay consenso, como por ejemplo la tucionales fracasan en buena parte de los países del Tercer Mundo reforma agraria. Gerard Roland (2004), por su parte, distingue entre es que ellos chocan con las instituciones de movimiento lento, tales “instituciones de movimiento lento” (slow moving institutions) —tales como estructuras de poder atrincheradas. 19 )1102-1002( onaibmoloc oipicinum le ne ocitílop redop y odamra otciflnoc ,senoicutitsnI :nóiccudortnI 18 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM proceso constructivo fácticas necesarias —paz social, infraestructura, cultura ciudaDe acuerdo con esta visión constructiva, las instituciones prodana, capacidad burocrática, etc.—, que permiten el arraigo y pias del Estado democrático fueron el resultado de la interacel funcionamiento de dichas instituciones. En muchos sitios ción entre ideas y experiencias. Su diseño no se consiguió de la hay alcaldes, pero no hay alcaldías, hay jueces pero no hay noche a la mañana. Fue un proceso que tomó mucho tiempo, justicia, hay policía pero no hay seguridad. En estos contextos, a veces siglos, como en el caso de Inglaterra, para madurar y las rutinas institucionales existen —se expiden decretos, se

dar los resultados —siempre susceptibles de mejoría— que se producen sentencias, se captura a los presuntos delincuentes, conocen hoy en día en esos países. Ese fue un proceso compleetc.—, pero detrás de esas rutinas es muy poco lo que obedece jo de ensayo y error en el cual no solo participaron pensadores a las instituciones previstas en el papel. del poder y del Estado (por lo general juristas y filósofos de la En buena parte de los municipios colombianos existe una política) sino también actores sociales, políticos, gobernantes y disparidad muy grande entre, por un lado, las instituciones y, ciudadanos. No solo fueron muchos los debates y las disputas por el otro, las dinámicas institucionales. pero quizás donde teóricas, sino también las guerras y los conflictos sociales que más profunda es esa disparidad es en los municipios afectados sirvieron para lograr los consensos y los pactos que sustentapor el conflicto armado. Allí conviven instituciones modernas, ron la aplicación y eficacia de estas instituciones. como la descentralización política y administrativa, los jueces Colombia, como casi todos los países de América Latina, municipales, la democracia representativa, etc., pero todas adoptó lo esencial de sus instituciones a principios del siglo esas instituciones, en la práctica, están sometidas a los podeXIX, y lo hizo a partir de modelos provenientes de Europa y res locales —terratenientes, políticos clientelistas, paramilitade los Estados Unidos. pero quienes importaron esas institures, narcotraficantes, etc.— que imperan en dichos municipios ciones lo hicieron con premura, forzados por la necesidad de y afectan seriamente la garantía de los derechos ciudadanos.

construir una nación a partir de las ruinas del imperio colonial, La adopción (apresurada) de instituciones modernas en y bajo el supuesto de que podían ahorrarse el proceso de maducontextos premodernos puede tener, sin embargo, una justifiración contextual que esas instituciones tuvieron en los países cación; no se le puede pedir a un país joven, como Colombia, de origen. Desde entonces —y ya llevamos más de dos siglos en que reproduzca el proceso de construcción institucional que esas— el diseño de nuestras instituciones carga con ese pecado tuvo lugar en aquellos países en donde se originaron las instioriginal: la importación de modelos que no cuentan con la matuciones que adoptó. pero la justificación no es solo de naturadurez contextual necesaria para que produzcan los resultados leza práctica o incluso económica, sino de orden político. No esperados. para decirlo en pocas palabras, tenemos instituciopodemos construir el edificio institucional de manera escalones modernas que rigen en un país que no siempre es moderno. nada, como lo hicieron otros países. Estamos obligados a consEsta disparidad entre instituciones modernas y sociedad truir todos los pisos del Estado social y democrático de derecho premoderna es particularmente evidente cuando se observa el al mismo tiempo. Como dicen García Villegas y Uprimny: país desde el punto de vista territorial o geográfico. En muchas […] por difícil que sea, mientras seguimos trabajando para alcanzar la partes hay alcaldías, juzgados, concejos y personerías, pero no paz, esto es, mientras aún estamos simplemente poniendo los cimienen todas ellas existe la realidad institucional que corresponde tos del edificio, debemos también perfeccionar los pisos superiores,

a lo previsto por esas instituciones. Dicho en otros términos, esto es, impulsar la participación democrática y luchar por la justicia buena parte del territorio nacional carece de las condiciones social. La esperanza es que la labor simultánea en los pisos superiores 21 )1102-1002( onaibmoloc oipicinum le ne ocitílop redop y odamra otciflnoc ,senoicutitsnI :nóiccudortnI 20 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM refuerce, en vez de que debilite, los precarios cimientos de la consdonde los objetivos —descentralización, pacificación, particitrucción. Esta idea nuevamente se opone a todas las leyes de la física pación, desarrollo, etc.— se construyen de manera conjunta a pero se encuentra razonablemente fundada en ciertas experiencias través de la incidencia recíproca y virtuosa entre ellos. históricas, que muestran que en nuestra época, las paces duraderas se Así por ejemplo, si de lo que se trata es de producir desaconstruyen por medio de la profundización, y no de la restricción, de la democracia (1999: 38). rrollo económico, las instituciones son importantes pero son insuficientes, por sí solas, para lograr ese objetivo. peter Evans Hay que evitar entonces las tentaciones autoritarias según ha mostrado cómo la mejor manera de lograr el desarrollo es a las cuales, dadas nuestras condiciones de subdesarrollo ecotravés de una visión que denomina hibridista y que combina el

nómico, cultural e institucional, es indispensable, primero que aumento de la capacidad burocrática, los impulsos al mercado todo, lograr el orden y la pacificación y, solo posteriormente, y el fortalecimiento de la democracia deliberativa. El desarrocuando estos propósitos se consigan, acoger la democracia y llo depende “de la integración sinérgica de estos tres modos los derechos, tal como lo hicieron otros países. diferentes de control” (Evans 2007: 166). Siguiendo a Evans, el Esta posición no solo es impracticable, además de política desarrollo requiere no solo de racionalidad burocrática (tipo y éticamente inaceptable, sino que también es absurda, dado weberiano) sino también de lo que él denomina “autonomía que nuestras condiciones no son, ni han sido, iguales a las coninmersa” (embedded autonomy), es decir, relaciones provechodiciones de aquellos países. Así por ejemplo, es cierto que en sas y virtuosas con el exterior, en particular con otros agentes Colombia todavía subsisten muchos rasgos propios del mey otras instituciones del campo en el que operan (Evans 1989, dioevo español —en la estructura de la tierra, en ciertas rela1995; Granovetter 1985). ciones sociales, etc.—, pero ellos conviven con situaciones moCon fundamento en esta visión de las instituciones como dernas que dan lugar a realidades sociales únicas. Justamente entornos sociales constitutivos de y constituidos por los conpor eso, por la mezcla entre lo moderno y lo premoderno que textos en los cuales operan, es posible sostener, apoyados adecaracteriza nuestra realidad social, estamos enfrentados a enmás en una amplia literatura sobre el tema (Tilly 2005; Camcontrar una vía intermedia entre la copia simple y llana de pbell 2004; Evans 2004; López-Alves 2003; Mann 1993; portes esas instituciones y la reproducción de las condiciones fácti2006; Sen 2000; Acemoglu et al. 2005 y Acemoglu y Robinson cas —sociales, políticas, económicas— que hicieron posible la 2006) que la construcción institucional es un proceso complejo existencia de esas instituciones. en el que participan elementos de distinto orden —institucionales, económicos, políticos, etc.—, entre los cuales se destaElementos constitutivos can los siguientes: Aquí sostenemos que el fortalecimiento de las instituciones 1. La obtención del monopolio legítimo de la violencia por locales —por ejemplo, a través del traslado de competencias parte del Estado. Ello implica el sometimiento de los actoadministrativas, del aumento de recursos, de la promoción de res armados que operan en el territorio municipal y la pala participación política— no produce los efectos esperados cificación de las relaciones sociales entre la población civil a menos que dicho fortalecimiento se consiga a la par con la (Weber 1992). También implica la creación de un sistema de consolidación de ciertas condiciones fácticas, de tipo social, protección —judicial o administrativo— de los ciudadanos político y económico que permiten dicho fortalecimiento. Se contra las posibles acciones arbitrarias del gobierno o de trata entonces de un proceso simultáneo, no escalonado, en los funcionarios públicos. 23 )1102-1002( onaibmoloc oipicinum le ne

ocitílop redop y odamra otciflnoc ,senoicutitsnI :nóiccudortnI 22 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM

2. La consolidación de un aparato burocrático institucional Estos elementos reflejan los tres grandes logros del constique sea, por un lado, relativamente autónomo con respecto tucionalismo occidental, conseguidos de manera escalonada a al sistema político y a las estructuras socioeconómicas que través de los últimos cuatro siglos: la pacificación de la socieoperan en determinados territorios y, por otro, que tenga la dad a través de la consolidación del Estado; la democratizacapacidad infraestructural para llevar a cabo los propósitos ción del poder político, y la igualación relativa de la sociedad legales que se impone (Mann 1993; Weber 1992). civil a través de los derechos sociales.

Esta lista de elementos pone de presente no solo las inter3. La implantación de un sistema de competencia política conexiones que existen entre lo institucional y lo social —por abierta entre los partidos o las facciones. Esto permite no ejemplo, entre la ciudadanía y el poder infraestructural o entre solo que exista rotación y transparencia en el ejercicio del la justicia y la ciudadanía— sino también las que tienen lugar poder, sino también que el disenso tenga efectos políticos: entre los mismos elementos institucionales —por ejemplo, enuna oposición fuerte no solo incide en la manera como se tre el sistema judicial y el sistema electoral—. La importancia comporta y gobierna la élite que detenta el poder, sino tamde dichas interrelaciones es un argumento contra las visiones bién en el contenido del debate político, haciéndolo más instrumentales del derecho y las políticas públicas, y también ingenioso y constructivo (Dahl 1975: 1823; Tilly 2005: 1824). contra las concepciones dicotómicas de la relación entre el Es4. El logro de unas condiciones mínimas de igualdad matetado y la sociedad civil. rial entre la mayoría de los súbditos, de tal manera que se Así por ejemplo, según Tilly (2005), mientras mayor es la facilite la construcción de una cultura ciudadana.6 Cuando capacidad estatal para hacer efectivas sus decisiones, mayor se adoptan instituciones democráticas en entornos sociales es la probabilidad de que los reclamos ciudadanos se hagan caracterizados por una jerarquización social y económica directamente ante los actores gubernamentales y no ante los muy fuerte, esas instituciones pueden permanecer vigentes intermediarios. por el contrario, a menor capacidad guberdurante largos periodos sin que afecten aquellas estructunamental no solo aumenta la proporción de reclamos que se ras jerarquizadas. En estos casos, los actores sociales más traducen en competencias violentas o clientelistas entre los poderosos tienen una gran capacidad para desviar o neuactores sociales, sino que también aumenta la posibilidad de tralizar estos objetivos sin afectar las formas propias de las que las acciones del gobierno consistan en actos violentos y instituciones adoptadas. Eso es lo que pasa en un país como predatorios. Algo parecido puede decirse con el sistema polí- Colombia y en buena parte del resto de América Latina.7 tico. Mientras más democrático e incluyente es el sistema po5. El desarrollo de un mercado dinámico que tenga no solo lítico, más institucionalizadas serán las protestas. Elecciones la capacidad para cohesionar socialmente a la población a extensas y directas promueven la formación de identidades través de incentivos económicos sino que sea legal y, en ese colectivas generales y comprehensivas. sentido, fortalezca la imagen de que las instituciones favorecen ese mercado y esos intereses. Estudios que abordan la relación entre las instituciones 6 Al respecto véanse Sen (1982, 1984, 2000), Michelman (1973), y los contextos en Colombia Nussbaum (1990), Rawls (1996), Sandel (2000) y Taylor (1985). En los estudios que abordan la relación entre instituciones y 7 Véanse Centeno y López-Alves (2001), O’Donnell (1998), López-Alves (2003), Romero (1956), Acemoglu y Robinson (2006). contexto pueden distinguirse tres puntos de vista. El primero 25 )1102-1002( onaibmoloc oipicinum le ne ocitílop redop y odamra otciflnoc ,senoicutitsnI :nóiccudortnI 24 odellobeR oleveR odraudE reivaJ ,sagelliV aícraG oiciruaM de ellos observa el impacto que las instituciones tienen sobre cias: la primera encuentra que las instituciones operan como los contextos sociales. La confianza en la capacidad instituciomotores que promueven la democracia y el Estado social de nal para resolver los problemas naci