DEJUSTICIA - Los territorios de la paz la construcción del Estado local en Colombia

los. . territorios de la paz La construcción del Estado local en Colombia Mauricio García Villegas Nicolás Torres Echeverry Javier Revelo Rebolledo Jose R. Espinosa Restrepo Natalia Duarte Mayorga D Dejusticia derecho - justicia - sociedad

DOCUMENTOS 28

Mauricio García VilleGas Doctor en Ciencia Política de la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica) y doctor honoris causa de la Escuela Normal Superior de Cachan (Francia). Se desempeña como profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia, como investigador de Dejusticia y como columnista del periódico El Espectador. Entre sus publicaciones más recientes están: Normas de papel (Bogotá, 2009); La eficacia simbólica del derecho (Bogotá, 2014); El derecho al Estado (con J. R. Espinosa, Bogotá, 2013) y Les pouvoirs du droit (París, 2015). Nicolás Torres echeVerry Economista, magíster en economía y abogado de la Universidad de los Andes. Actualmente está estudiando una maestría en Sociología del derecho en la Universidad de Stanford. Ha sido investigador del área de Estado de Derecho en Dejusticia, del Centro de Estudios para el Desarrollo Económico (CEDE) y miembro del Grupo de Derecho de Interés Público de la Universidad de los Andes (GDIP). Sus investigaciones se han centrado en el derecho a la educación, el acceso a la justicia, la cultura de la legalidad y la construcción de Estado. JaVier reVelo rebolledo Abogado y especialista en derecho constitucional de la

Universidad Nacional de Colombia, politólogo de la Pontificia Universidad Javeriana y candidato a doctor en Ciencia Política de la Universidad de Pennsylvania (EE.UU.). Ha sido investigador del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) y profesor universitario. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran: Los estados del país (con varios autores, 2011), Estado alterado (con Mauricio García Villegas, 2010) y Mayorías sin democracia (con Mauricio García Villegas, 2009). Jose rafael espiNosa resTrepo Abogado, politólogo y magíster en Derecho de la Universidad de los Andes, y magíster en Políticas Públicas de la Universidad de Chicago (EE.UU.). Ha sido investigador del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), asesor en el Ministerio de Educación y profesor universitario. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran: “The Geography of Justice: Assessing Local Justice in Colombia’s Post-Conflict Phase”.

Stability: International Journal of Security & Development (con Mauricio García Villegas, 2015) y Separados y desiguales: educación y clases sociales en Colombia (con Mauricio García

Villegas, Felipe Jiménez y Juan David Parra, 2013). NaTalia duarTe MayorGa Socióloga y docente de la Universidad del Rosario. Ha trabajado en temas relacionados con la captura y reconfiguración del Estado, el conflicto armado colombiano y la pobreza urbana. Trabajó como investigadora de Dejusticia en el área de Estado de Derecho. Entre sus publicaciones se encuentran: Narcotráfico, corrupción y Estados (con E.

Salcedo y L. J. Garay, 2014) y Raza y vivienda en Colombia. La segregación residencial y las condiciones de vida en las ciudades (con S. Villamizar, M. J. Álvarez, C. Rodríguez, 2013). Los territorios de la paz La construcción del Estado local en Colombia Mauricio García Villegas Nicolás Torres Echeverry Javier Revelo Rebolledo Jose R. Espinosa Restrepo Natalia Duarte Mayorga Documentos Dejusticia 28

LOS TERRITORIOS DE LA PAZ

LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO LOCAL EN COLOMBIA

ISBN: 978-958-594996-7-6 Versión digital 978-958-59496-8-3 Versión impresa

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Revisión de textos: María José Díaz Granados

Preprensa: Marta Rojas Cubierta: Alejandro Ospina Bogotá, noviembre de 2016

Contenido Agradecimientos .....................................................................................7 Ideas para construir la paz ...................................................................9 Introducción ............................................................................................13

CAPÍTULO 1.

LA CONSTRUCCIÓN DE ESTADO .......................................................19

CAPÍTULO 2.

ANÁLISIS CUANTITATIVO DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL ........25

Índice de desempeño integral (IDI) ........................................29 Tributación .....................................................................................35

Desempeño de la justicia formal local ..................................44 Municipios con capacidad institucional local crítica y baja..................................................................................67 Conclusiones.................................................................................78

CAPÍTULO 3.

ANÁLISIS CUALITATIVO DE CAPACIDAD

EN MUNICIPIOS CON BAJA CAPACIDAD INSTITUCIONAL ..........81

Estudio de cuatro municipios con baja capacidad institucional ...........................................82 Tipologías de municipios ...........................................................95

CAPÍTULO 4.

LAS VÍAS ................................................................................................103

CAPÍTULO 5.

DISEÑOS INSTITUCIONALES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ .................................................111

Los límites del Estado ..............................................................111 Las visiones encontradas sobre la construcción de Estado ..........................................112 La justicia como eje de la articulación entre participación y autoridad .............................................113 El fortalecimiento de la tributación local ..........................121

CAPÍTULO 6.

CONCLUSIÓN .......................................................................................123

Referencias ..........................................................................................125

ANEXOS

1. Componentes e indicadores del Índice de desempeño integral del DNP..................137

2. Criterios para el cobro del impuesto predial ..............138

3. Grupos de desempeño........................................................141

4. Construcción del índice de desempeño de la justicia local (IDJL)....................................................143

5. Construcción del índice de capacidad tributaria local (ICTL) ..........................................................144 6. 137 Municipios con capacidad local crítica (CLC) ................................................................145

VOLVER A LA TABLA DE CONTENIDO Agradecimientos Agradecemos los valiosos comentarios de nuestros colegas y amigos Carolina Villadiego, Sebastián Lalinde y Sergio Chaparro, ellos participaron siempre en las discusiones de este documento y, por tanto, muchas de las

ideas que están acá fueron construidas en conjunto. También agradecemos a todo el equipo de Dejusticia por haber leído y comentado un borrador de este texto y a su director César Rodríguez y al equipo administrativo por todo su apoyo y colaboración. A Ana María Arjona, Francisco Gutiérrez, Andrés Vargas, Carlos Molina, Juan Fernando Vargas, Víctor Barrera, Fabio Sánchez, Lepoldo Ferguson, Claudia López y Ariel Ávila muchas gracias por sus comentarios. En el sector público le damos gracias a Ana M. Iregui, Ligia Melo y Jorge Ramos del Banco de la República; a Camila Aguilar y José L. Galindo del Departamento Nacional de Planeación; a Luis F. Villota del Ministerio de Hacienda; a Raúl Rincón del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), y a Oscar Forero y Andrés Solano de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) del Ministerio de Agricultura. También a Harvey Rodríguez de la Fiscalía General de la Nación (FGN). Agradecemos al Instituto Colombiano de Derecho Tributario que nos permitió participar en el seminario “Diálogo de expertos sobre tributación a la propiedad inmueble y el financiamiento de los territorios en Colombia”. Finalmente, en las regiones, les damos las gracias a quienes nos atendieron con generosidad y nos contaron sus experiencias. Los errores son terquedad nuestra. Documentos Dejusticia 28 7

VOLVER A LA TABLA DE CONTENIDO Ideas para construir la paz César Rodríguez Garavito Director de Dejusticia Con la firma del “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, Colombia entra en una nueva fase. Si el acuerdo entre el Gobierno nacional y las FARC le pone fin a una guerra de 52 años y cierra lo que la bibliografía especializada llama la etapa de negociación de la paz (peace making), estamos ahora ante los desafíos aún más complejos de la construcción de la paz (peace building). Se trata de cumplir las promesas ambiciosas y necesarias del acuerdo en asuntos como una reforma agraria equitativa, la ampliación y profundización de la democracia, la desactivación de la violencia, la protección reforzada del medio ambiente, el giro de la política de drogas hacia un enfoque de salud pública, y el funcionamiento de un aparato de justicia transicional que garantice los derechos de las víctimas. Se trata también de hacer reformas y transformaciones pendientes y largamente adeudadas, que habrían sido necesarias con o sin un acuerdo de paz. Con esta serie de documentos, en los que se presentan ideas para construir la paz, Dejusticia quiere aportar su grano de arena a estas formidables tareas colectivas. Hacemos énfasis en diagnósticos y propuestas para el corto y mediano plazos, aunque las transformaciones de fondo tomarán varias décadas. Así como fue preciso un cuarto de siglo para que cristalizara la aspiración pacífica de la Constitución de 1991, pasará otro tanto, incluso más, para terminar de sentar los cimientos de una sociedad menos desigual e injusta donde arraigue, por fin, la paz duradera.

Documentos Dejusticia 28 9 En caso de que se pusiera fin al conflicto armado, los primeros años serán cruciales tanto para evitar el regreso a la violencia política como para trascenderla permanentemente. Ello implica esfuerzos tanto de construcción como de reconstrucción. De un lado, incluyen la construcción de políticas e instituciones sólidas que continúan siendo asignaturas pendientes y son esenciales en cualquier Estado, con o sin conflicto armado. Algunas fundamentales son un catastro y unos impuestos modernos sobre la tierra, controles imparciales y expeditos contra la corrupción polí- tica, inversiones decisivas en un sistema educativo innovador y equitativo que impulse el paso de una economía extractiva a una economía del conocimiento, reglas e instituciones que impulsen políticas fiscales y sociales redistributivas, y un ordenamiento territorial que permita desplegar el potencial de las regiones y promover un desarrollo sostenible. De otro lado, esos esfuerzos comprenderán la reconstrucción de instituciones que existen pero que deben ser reforzadas drásticamente. Entre ellas están las autoridades electorales para que sean transparentes e incluyentes, una justicia accesible y célere, y mecanismos eficaces de democracia participativa (desde presupuestos participativos hasta consultas populares en materia ambiental). Al concentrarnos en las instituciones públicas, en esta colección asumimos un punto de partida ampliamente documentado en la sociología institucional: la heterogeneidad del Estado colombiano. La llamada “paradoja colombiana” —la coexistencia de la violencia y la estabilidad democrática, de la guerra en unos territorios y la relativa normalidad institucional en otros— tiene una contraparte en la estructura dispar de las instituciones públicas. Mientras que la misma institución puede ser sólida y meritocrática en las ciudades principales, puede estar capturada por poderes irregulares locales y carecer de la mínima infraestructura en la periferia colombiana. Por ello, y porque el futuro de la paz se juega en las regiones, en las publicaciones de esta colección intentamos prestar tanta, o más, atención a la periferia del país —incluidos los territorios más afectados por la violencia— que a los centros tradicionales de poder. Conforme a la combinación de investigación y acción que marca el trabajo de Dejusticia, los documentos de esta serie persiguen tres objetivos, desplegados en sendas secciones de cada texto. En una primera sección se ofrece un diagnóstico de la situación de las instituciones y los problemas sociales de que se trate, basado en fuentes primarias y secundarias. En la segunda sección se destilan los principales desafíos construc10 Los territorios de la paz. La construcción del Estado local en Colombia tivos y reconstructivos de los que depende la solución del problema. Los documentos cierran con una sección de propuestas de reformas concretas destinadas a los actores estatales y de la sociedad civil que serán responsables de los procesos de construcción de la paz. Con este enfoque y esta estructura, los documentos de la serie exploran una variedad de temas que corresponden a las líneas de trabajo de Dejusticia. Entre ellos se encuentran la justicia transicional, las políticas de tierras, la justicia ambiental, el acceso a la información, los derechos de

los pueblos indígenas y afrodescendientes, la justicia de género, la reforma a la justicia, las políticas de drogas y la financiación de la paz. Esta serie de documentos es un verdadero esfuerzo colectivo. Como todas las publicaciones de Dejusticia, los borradores se nutrieron de las discusiones y los debates de nuestro seminario interno, así como de comentarios generosos de expertos externos. En esta ocasión, el trabajo colectivo fue aún más determinante, por cuanto comprendió un trabajo sostenido de cerca de un año, durante el cual afinamos la idea de la colección y fuimos dándole forma a medida que se desarrollaban los diálogos entre el Gobierno y las FARC. Además de todo el equipo investigativo, la serie debe su existencia a la contribución decisiva del equipo administrativo, que se involucró también en los seminarios de discusión. En particular, el criterio editorial y la labor minuciosa de Elvia Sáenz y Marta Rojas fueron, como siempre, esenciales para que estos documentos vieran la luz. Si la colección aporta en algo a una paz estable y duradera, el trabajo de todos y todas habrá valido la pena. Documentos Dejusticia 28 11

VOLVER A LA TABLA DE CONTENIDO Introducción A lo largo de su historia Colombia ha dejado la mayor parte de su territorio, sobre todo de su territorio periférico, abandonado y a merced de toda suerte de poderes locales (clientelistas, guerrilleros, religiosos, latifundistas, etc.) que han sometido a la población, devastado los recursos naturales, desacreditado las instituciones públicas y dilapidado los dineros públicos. No obstante, en muchos casos estos poderes han establecido un orden que, aunque autoritario e insuficiente, ha sido el único que ha existido. Después de dos siglos de vida republicana, en Colombia subsisten graves problemas de incapacidad institucional, empezando por las ostensibles fallas que se ven hoy en materia fiscal y en el monopolio de la violencia, que son las dos funciones básicas para determinar la capacidad institucional (Centeno y Ferraro, 2013; Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 2005; Mann, 1993; Tilly, 1990).1 En cuanto a lo primero, los ingresos fiscales del Estado colombiano son muy precarios. Entre 1970 y 2015 Colombia pasó de un recaudo tributario del 8 % del PIB a uno del 14 % del PIB, mientras que países como Brasil llegaron al 35 % (López, 2016). En relación con el 1 El concepto de falla institucional, como los conceptos de incapacidad estatal, Estado débil o el de Estado fallido, pueden ser problemáticos. Puede haber situaciones en las cuales el Estado es fuerte, regula la vida en sociedad, pero no es un Estado que cumple con sus cometidos constitucionales. Martín Dewey, en un libro reciente sobre el Estado argentino, sostiene que en Buenos Aires el Estado protege a las mafias por medio de un acuerdo en donde estas le pagan a los funcionarios, sobre todo a la policía y estos no aplican la ley penal para seguir con sus negocios. Un Estado de este tipo no es un Estado débil, dice Dewey sino un orden clandestino. El término debilidad puede ser entonces engañoso cuando se entiende como simple falta de capacidad, no cuando se entiende como Estado legal (Dewey, 2015). Documentos Dejusticia 28 13 monopolio de la violencia, hoy en día subsisten amplias porciones del territorio nacional controladas por ejércitos ilegales que compiten, sustituyen o subordinan al Estado. En muchas partes del territorio, no solo en la periferia del país, sino incluso en porciones importantes de las principales ciudades, hay poderes ilegales que cobran impuestos de manera regular a los comerciantes bajo amenaza de muerte o destierro. En el momento en el que se escribe este texto, al inicio de abril de 2016, los Urabeños paralizaron una buena parte de la costa atlántica y Antioquia en un paro armado que intentó mostrarle al Gobierno, al final de un proceso de paz, que ellos también tienen poder suficiente para someter al Estado y dirigir el destino de las poblaciones donde operan. Esta situación no es nueva. Desde la independencia ha habido una reticencia generalizada por parte de las elites regionales a aceptar el poder de la autoridad central, heredada del Estado colonial español, y ello debido a que siempre existió el temor de que esa cesión de poder no pudiera ser controlada. Por razones ideológicas (identificación de la concentración de

poder con la tiranía) y de cultura política (menosprecio por la tecnocracia administrativa), las élites políticas no han visto en la construcción de un Estado operante, autónomo, técnico y eficaz, una tarea fundamental e indispensable para el desarrollo y la democracia. Es por eso que en Colombia han sido contados los intentos gubernamentales por consolidar un aparato burocrático técnico, independiente de los partidos y eficiente. Después de 1910, hubo algunos de esos intentos pero siempre muy politizados. Lo más notable fue quizás lo hecho por Carlos Lleras Restrepo cuando fue ministro de Hacienda en el Gobierno de Eduardo Santos. Allí se fundaron instituciones técnicas como el Instituto de Crédito Territorial (ICT), creado para solucionar los problemas de vivienda de la gente de escasos recursos; el Instituto de Fomento Industrial (IFI), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), el Fondo Nacional del Café y el Fondo de Estabilización Monetaria. Luego, durante su presidencia, Lleras no solo siguió con su empeño de crear, tecnificar y despolitizar el Estado con la creación de nuevas instituciones (ICBF, Inderena, Colciencias, Icfes, etc.), sino que intentó modernizar el Estado por medio de una reforma constitucional (1968) destinada a fortalecer la administración pública. A falta de un Estado burocrático capaz y operante, lo que ha habido es un pacto de élites centrales y regionales. Las élites del centro se fueron acomodando a las restricciones que venían desde las regiones y optaron por negociar con élites locales delegando en ellas funciones básicas de go14 Los territorios de la paz. La construcción del Estado local en Colombia

bierno. Durante muchos años, estos acuerdos regionales se tradujeron en prerrogativas para la Iglesia católica y para los representantes locales de los partidos. Desde que la Iglesia empezó a perder poder, a mediados del siglo XX, muchos de los políticos locales empezaron a hacer alianzas con actores ilegales asociados con el narcotráfico y sus derivados, para gobernar esos territorios, lo cual ha acentuado la incapacidad de las instituciones locales y nacionales. El hecho es que, producto de esta situación, se ha creado un equilibrio político (inestable) entre el centro y las regiones, entre régimen político y Estado, muy funcional al tipo de relaciones entre élites, pero totalmente disfuncional para los ciudadanos. Esto ha hecho, dice López (2016), que en estos territorios periféricos exista una perversa división del trabajo entre el Estado y sus competidores armados ilegales: los grupos armados ilegales proveen las funciones estructurales duras de seguridad, justicia y extracción, mientras que el Estado provee las funciones blandas del asistencialismo, los bienes sociales y algunos servicios públicos. Los grupos armados se comportan en estos territorios como verdaderos Estados, cumpliendo las tareas duras que le corresponden al Estado central (disuasión e impuestos); mientras que este Estado se comporta como una ONG, cumpliendo ciertas labores de asistencia y prestación de servicios sociales básicos. Puede ser una caricatura pero dice mucho de lo que realmente ocurre (López, 2016, p. 33). Así pues, esta situación de debilidad institucional no es nueva. Lo que es nuevo es la preocupación que ella suscita hoy en día en las élites políticas y, en general, en la opinión pública. Solo en las dos últimas décadas, con la acumulación de problemas provenientes de las guerrillas, el narcotráfico, los paramilitares, la minería ilegal, la colonización indiscriminada y el contrabando, el país empezó a pensar en serio en la necesidad de construir instituciones estatales en su periferia, una decisión que la mayoría de los países occidentales, incluso en América Latina, tomaron a mediados del siglo XIX. Así pues, llevar el Estado a las regiones periféricas, proteger los derechos de las personas, permitir la participación de las comunidades e imponer las reglas las juego propias del Estado de derecho es una tarea que hoy se ve como lo que es; como una tarea incumplida de más de dos siglos desde que los próceres de la independencia se propusieron construir un Estado libre e independiente. Esta tarea es aún más apremiante en este momento cuando se plantea la posibilidad de una paz con las organizaciones guerrilleras. Esa paz Documentos Dejusticia 28 15 depende de que buena parte del movimiento que hoy está en armas pueda implantarse en las regiones en donde ha tenido influencia y pueda hacer política de manera pacífica. El punto central de la construcción de paz, reconocido por el mismo Gobierno (Jaramillo, 2013), es cómo lograr una transición de ese poder de facto, autoritario pero efectivo, de las guerrillas a un poder institucionalizado, efectivo y democrático del Estado. La estrategia de la política pública, entonces, es cumplir esa tarea pendiente de institucionalizar el territorio. Para lograr ese propósito, el fortalecimiento de las entidades del Estado local es una condición ineludible. Este libro

aborda este problema de la construcción local de instituciones. Antes de empezar vale la pena hacer dos aclaraciones: una sobre el concepto de capacidad institucional y la otra sobre el objetivo de esta investigación. En cuanto a lo primero, por capacidad institucional entendemos el poder burocrático, técnico y administrativo del Estado local para tomar decisiones efectivas con poder para permear el tejido social e imponerse frente a los eventuales competidores del Estado que puedan surgir en esos territorios. La capacidad burocrática presupone no solo el monopolio del uso de la fuerza y el poder para recolectar impuestos. Esto es lo que se conoce como el imperium, sin el cual todas las demás funciones del Estado quedan en entredicho, sino también la percepción, por parte de la ciudadanía, de que se encuentra frente a un Estado legítimo. En síntesis, por capacidad institucional entendemos aquello que Michael Mann (2003) denomina poder infraestructural —en contraste con el poder despótico— y que hace del Estado un poder autónomo e independiente de las fuerzas sociales y políticas que operan en el territorio.2 En el capítulo 4 volvemos sobre este punto y entramos en algunos detalles y complejidades. 2 Al respecto véanse Evans (2004); Mann (2003); Portes (2006); Rodríguez y Portes (2012); Huntington (1968); ÓDonnell (1996, 1999). En otros textos hemos desarrollado este concepto más en detalle. Véanse, por ejemplo, García Villegas y Espinosa (2013); García Villegas, García Sánchez, Rodríguez Raga et al. (2011); García Villegas (2008). Claudia López

(2016), en su nuevo libro, hace un análisis juicioso de lo que implica construir esas capacidades. Steven Levitsky y Maria Victoria Murillo (2009) hacen un análisis de las complejidades propias de la capacidad institucional diferenciando la estabilidad de una norma formal o informal y el hecho de que se haga cumplir (enforcement); dado que en América Latina muchas normas e instituciones se crean con un propósito meramente legitimador (sin intención de hacerlas cumplir (García Villegas 2014)). Ambos elementos son importantes al momento de evaluar la capacidad institucional. De 16 Los territorios de la paz. La construcción del Estado local en Colombia En relación con lo segundo, vale la pena hacer una breve aclaración sobre el sentido y alcance de la investigación que aquí presentamos. Nuestra idea de medir la capacidad de las instituciones locales empezó en 2010 y ha sido publicada en dos libros: Los Estados del país (2011) y El derecho al Estado (2013). El propósito del segundo libro era mostrar que una porción importante de la población colombiana, algo más de seis millones de personas, viven en territorios en donde las instituciones locales son muy débiles o inexistentes y, por tanto, son poblaciones que no tienen quién proteja sus derechos. En ese sentido, nuestra idea era sugerir la existencia de una especie de “estado de cosas inconstitucional” en estos territorios. En este texto construimos sobre lo construido. En la investigación que presentamos ahora nuestro propósito es diferente; está menos orientado hacia los derechos y la ineficacia de la Constitución, y más relacionado con la construcción de Estado ante un posible acuerdo de paz con las guerrillas. Lo que hacemos aquí es utilizar la medición de capacidad institucional que hicimos en El derecho al Estado, actualizarla y complementarla con un índice de capacidad tributaria para identificar mejor aquello que llamamos debilidad institucional. Ahora bien, muchos municipios con Estado débil tienen diferencias sensibles de tipo geográfico, étnico, económico, social y de conflicto armado que impactan en el funcionamiento del aparato estatal. De ahí que, una política pública destinada a intervenir en esos municipios no puede diseñarse a partir de modelos únicos y universales. Es por eso que, para comprender mejor la diversidad de estos territorios, decidimos investigar a profundidad cuatro municipios: Puerto Asís en el departamento de Putumayo, San Vicente del Caguán en el Caquetá, Tarazá en Antioquia y San Jacinto en Bolívar. A partir de estos estudios de caso intentamos reflejar la gran diversidad de situaciones para luego proponer una tipología de Estados locales precarios. Nuestra idea es que esta tipología puede ser un insumo importante para preparar los arreglos institucionales y las políticas públicas que se deberían diseñar luego de un acuerdo de paz. Al final de este texto, en el apartado tercero presentamos algunas propuestas que podrían orientar esos diseños, sobre todo en materia de justicia. Así pues, nuestro objetivo fundamental en este pequeño libro es el de aportar elementos de juicio en la tarea de fortalecimiento de las instilos mismos autores veáse Levitsky, S. y Murillo, V. (2014). Documentos Dejusticia 28 17 tuciones locales en la periferia colombiana que se viene para Colombia en los próximos meses con la desmovilización de las guerrillas. Antes de empezar a mostrar los datos de la investigación cuantitativa, hacemos algunas precisiones teóricas sobre lo que entendemos por construir Estado. De modo que esta sección y el capítulo que sigue son introductorios, los dos capítulos siguientes de diagnóstico y los dos últimos contienen los fundamentos y las recomendaciones de política pública. 18 Los territorios de la paz. La construcción del Estado local en Colombia

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CAPÍTULO 1.

LA CONSTRUCCIÓN DE ESTADO Teniendo en cuenta un posible acuerdo de paz con las guerrillas, la pregunta que debemos hacernos es la siguiente: ¿cómo construir Estado local en las regiones periféricas del país? Más precisamente, ¿cómo fortalecer la capacidad infraestructural del Estado local? Para responder a esta pregunta debemos mirar las alternativas que están en juego y de qué manera esas alternativas han sido utilizadas en el pasado. La hipótesis que defenderemos en este capítulo es la siguiente: la construcción de Estado a nivel local es un proceso que resulta de combinar esfuerzos, iniciativas y poderes tanto institucionales como sociales. Veamos. Desde la época de La Violencia, a mediados del siglo XX, todos los gobiernos colombianos han acogido planes y programas destinados a incorporar la periferia del país al centro institucionalizado (PNR, PNC, etc.). Algunos han puesto el énfasis en la pacificación del territorio y otros en la erradicación de la violencia o en la superación de la pobreza. Pero ninguno ha obedecido a un plan serio y de largo aliento destinado al fortalecimiento de las instituciones locales. Todos han intentado, con resultados poco satisfactorios, incorporar política, económica e institucionalmente la periferia al resto del país. En la gran mayoría de esos planes, como lo muestra López (2016) en su libro reciente, hay un énfasis en la superación del conflicto armado, de tal manera que lo que se ha buscado es primordialmente restablecer el orden público. En otros casos, como ocurrió con el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), hubo un énfasis económico. El hecho es que la preocupación por construir una institucionalidad efectiva y legítima, en los términos analizados en este documento, ha sido práctic