Dictamen_96-86_Ley Electoral y de Partidos Politicos

EXPEDIENTE No. 96-86.

DICTAMEN Dictamen solicitado por el Organismo Legislativo sobre la iniciativa de ley presentada por el Tribunal Supremo Electoral. por medio de la cual se pretende la modificación de la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente ).

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veinticinco de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

El Presidente del Congreso de la República r emitió copia de la iniciativa de ley presentada por el Honorable Tribunal Supremo Electoral, por medio del cual se introducen modificaciones al Decreto 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente que contiene la Ley Electoral y de Partidos Políticos, para q ue esta Corte dictamine al respecto. Siendo atribución de la Corte de Constitucionalidad dictaminar sobre la reforma de las leyes constitucionales previamente a la aprobación por parte del Congreso, se cumple con lo pedido con base en las consideraciones siguientes: En el oficio de envío del proyecto presentado por el Presidente del Tribunal Supremo Electoral, en nombre de dicho órgano del Estado, expone que la citada ley "contiene disposiciones en conflicto con la Constitución de la República, contradictorias o de grave inconveniencia." En cuanto a las disposiciones legales que el Honorable Tribunal Supremo Electoral estima que contravienen normas constitucionales, señala las siguientes: A) Artículo 120 de la ley, que, según razona, viola la libre emisión del pensamiento, reconocido en el artículo 35 de la Constitución Política; B) Artículos 251 y 254 de la ley, que denuncia como violatorios de las normas contenidas en los artículos 2 y 17 de la Constitución Política;

reconocido en el artículo 35 de la Constitución Política; B) Artículos 251 y 254 de la ley, que denuncia como violatorios de las normas contenidas en los artículos 2 y 17 de la Constitución Política; C) Artículo 12 de la ley que regula el voto como una obligación en sentido estricto, cuando en la Constitución Política (Artículo 136) esta reconocido como un deber político. Acerca de estos primeros aspectos de orden constitucional la Corte estima conveniente el estudio de las disposiciones se ñaladas para determinar su conformidad o no con las normas fundamentales.

I. Artículo 120 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

La Argumentación del Honorable Tribunal Supremo Electoral es lo suficientemente sólida para llegar a la conclusión que ef ectivamente la forma como quedó redactado, se encuentra en abierta disconformidad con el derecho a la libre emisión del pensamiento reconocido en el artículo 35 de la Constitución Política. El citado artículo 120 reza: "Sólo las asociaciones a que se refie re este capítulo podrán hacer publicaciones de carácter político, por cualquier medio. En todo caso los directivos de las asociaciones son responsables de la conducta de éstas"Es evidente que el primer párrafo contraviene el derecho de libre emisión del pensamiento a que se hizo referencia, por lo que es correcta la observación de que suprimiendo el adverbio "sólo" se armonizaría el sentido de la ley, con la norma constitucional comentada y con el principio de igualdad reconocido en el artículo 4 de la Constitución Política. Además, el artículo 46 de la misma, establece que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala,

constitucional comentada y con el principio de igualdad reconocido en el artículo 4 de la Constitución Política. Además, el artículo 46 de la misma, establece que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno, siendo por ello también necesario reconocer que la exclusividad establecida en el artículo 120 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos contraviene lo dispuesto en los artículos 13 y 24 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.

II. Artículos 251 y 254 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

En cuanto al artículo 251 de la citada ley también es acertado el enjuiciamiento que hace el Honorable Tribunal Supremo Electoral, en tanto la cobertura de la definición legal es demasiado extensa, como puede colegirse con la simple lectura del mismo, que dice: "Constituye delito electoral todo acto u omisión que afecte, en cualquier forma, el proceso electoral." La excesiva vaguedad del tipo conduce a la directa conclusión que viola el principio de legalidad, porque la legalidad exige un control formal -el tipo o La sanción deben estar preestablecidos en una norma con rango de leyy, además material no basta que el tipo figure en una ley. sino que debe contar con los elementos necesarios que permitan prever la conducta susceptible de sanción. De esta manera es como el principio clásico nullum crimen nulla poena sine lege ha sido reformulado posteriormente a que en ciertos sistemas políticos se penalizara hechos indeterminados e imprecisos, agregando ahora a la dicción lege las palabras stricta y scripta. En el caso analizado, los limites descriptivos son sumamente laxos, que no permiten salvar su constitucionalidad ni siquiera acudiendo a otros artículos de la

stricta y scripta. En el caso analizado, los limites descriptivos son sumamente laxos, que no permiten salvar su constitucionalidad ni siquiera acudiendo a otros artículos de la ley para tratar de concretar el contenido del tipo. De permitirse la excesiva vaguedad se dejaría, en este caso. al acto administrativo o a la sentencia de los tribunales. y no a la ley. La definición de las conductas punibles, con el consiguiente resultado de incertidumbre e inseguridad. Como consecuencia de la inconstitucionalidad del artículo 251 comentado se extrae la del artículo . 54 de la ley, porque la normativa de éste resulta por exclusión de lo previsto en aquel. Consiguientemente. es correcta la afirmación del Honorable Tribunal Supremo Electoral acerca de que las disposicione s legales contenidas en los citados artículos 251 y 254 contravienen a la Constitución Política en normas que contienen los artículos y 17 como también pugnan con el principio establecido en el artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

III. Artículo 12 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

En cuanto a las apreciaciones que se hacen respecto que la ley regula el voto como una obligación en sentido estricto en tanto que la Constitución Política lo establece como un deber político, se entiende que el Honorable Tribunal Supremo Electoral no hace una afirmación aislada. sino que la vincula al aspecto y a comentado de la legislación imprecisa en cuanto a definir tipos delictivos, en cuyo caso el sufragio,como obligación, generaria, por omi sión, la posibilidad de sanciones calificadas de monstruosas. El proyecto sustituye el concepto de obligatoriedad que define la ley actual en su

monstruosas. El proyecto sustituye el concepto de obligatoriedad que define la ley actual en su artículo 12 por el de "deber cívico no coactivo inherente a la ciudadanía". Para el análisis, y con el objeto d e distinguir las notas esenciales de la legislación electoral guatemalteca, se tiene como material de estudio la producción constitucional y legal contemporánea que ha regulado los asuntos electorales, diferenciándose las siguientes: a) Constitución de 1945 y Decreto 255 del Congreso de la República del 24 de junio de 1946; b) Constitución de 1956 y Decreto 1069 del Congreso de la República del 19 de abril de 1956; c) Decreto-Ley 387 del 23 de octubre de 1965 y Constitución de 1965; d) Decreto -Ley 3-84 del 19 de Enero de 1984; e) Constitución Política de la República de 1986 y Decreto 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente. La importancia de la materia motiva el estudio comparado de la legislación electoral del país, porque, como dice Carnelutti, "cuando se consideran juntos dos o más objetos, se advierte que hay entre ellos semejanzas y diferencias. Unas y otras están fundadas en su cualidad". (Metodología del Derecho. Ed. UTHEA, pág. 67). La Constitución de 1945 establecía como derechos y deberes inhere ntes a la ciudadanía: elegir, ser electo y optar a cargos públicos. (Artículo 9). La de 1956 se refiere a los mismos únicamente como derechos inherentes a la ciudadanía (artículo 17) separadamente de los deberes de los ciudadanos. La de 1965 vuelve al

refiere a los mismos únicamente como derechos inherentes a la ciudadanía (artículo 17) separadamente de los deberes de los ciudadanos. La de 1965 vuelve al concepto de derechos y deberes inherentes a la ciudadanía. (Artículo 19). La de 1986 los incluye entre los derechos y deberes de los ciudadanos. (Artículo 136). La obligatoriedad del voto estaba constitucionalizada en la de 1945 (Artículo 9), en la de 1956 (Artículo 30) y en la de 1965 (Artículo 19) para los ciudadanos que saben leer y escribir. La Constitución Política no dispone sobre la materia, remitiendo a la ley constitucional su regulación (Artículo 223). En cuanto a su desarrollo en la ley, la de 1946 determina que el voto es "un acto estrictamente personal y libre" (Artículos 3 y 4); la de 1956 1o define como "función personal no delegable" Artículo 1): la de 1965 como "un deber inherente a la ciudadanía"; la de 1984 Ley Electoral Espec ífica para la Elección de la Asamblea Nacional Constituyente, y la de 1985, vigente al mismo tiempo que la Constitución, como "derecho-obligación" Secuencialmente aparecen los conceptos de "acto", "función", "deber inherente" y "derecho obligación". El término "acto" puede reducirse a una acción humana licita que produce efectos jurídicos, con lo cual se restringirían sus alcances a una noción individualista muy alejada del marco cívico de la realización electoral. Es más afortunado el concepto "función" p orque permite entender que el voto es una condición propia de la ciudadanía, esencia misma del status civitatis. Esto es

alejada del marco cívico de la realización electoral. Es más afortunado el concepto "función" p orque permite entender que el voto es una condición propia de la ciudadanía, esencia misma del status civitatis. Esto es porque la estructura de la vida humana se halla constituida por un sistema permanente de funciones esenciales, por ejemplo, las electorales, las religiosas, las políticas, las electorales, que se desarrollan por el individuo en cuanto sujeto dotado de dignidad.La idea de función corresponde a la noción propia de ciudadanía. Dice Xifra Heras que la legislación positiva suele emplear la pa labra ciudadano con poco rigor científico. "En esta materia, -afirma el autor citado como en tantas otras, ha sido quizá el Derecho Romano el que con más exactitud ha dibujado el concepto de ciudadano, caracterizado por posesión o disfrute del status civit atis, o sea el pleno ejercicio de los derechos civiles -ius connubii y ius commercii y de los derechos políticos, que eran el ius suffragii -derecho electoral en los comicios - y el ius honorum -derecho de aspirar a los cargos públicos." (Nueva Enciclopedia Jurídica, Seix ed. T. IV, pág. 163). La concepción básica de que la ciudadanía es atribución del individuo a participar en los asuntos públicos, que le pertenecen como patrimonio humano, debe prevalecer, y por ello el término función ha sido adecuado para definir el voto . No puede decirse lo mismo en cuanto a definirlo como "deber" y tampoco como "obligación", porque en ambos subyace la noción de lo coactivo y de la imposición inexorable, formas incapaces de educar a los ciudadanos para el conocimiento y

No puede decirse lo mismo en cuanto a definirlo como "deber" y tampoco como "obligación", porque en ambos subyace la noción de lo coactivo y de la imposición inexorable, formas incapaces de educar a los ciudadanos para el conocimiento y desarrollo de las funciones políticas. Por esas razones son muy respetables las valoraciones políticas que el Honorable Tribunal Supremo Electoral hace acerca de la inconveniencia de imponer sanciones por la omisión en el ejercicio del sufragio, y porque d urante todos los procesos electorales realizados desde 1945 se había mantenido y funcionado el criterio de la opcionalidad, que, bien entendido, debe considerarse una garantía contra la manipulación de la voluntad de los ciudadanos que no saben leer y escribir. Sin embargo, esta Corte, si bien acepta que no es técnico cambiar la denominación "deber " por "obligación", porque aquel es el concepto de la norma fundamental, no puede aceptar que sea contrario a la Constitución misma el establecer la imperatividad del sufragio, porque hay un área de los llamados deberes que generan sanción por incumplimiento, tales son, por ejemplo, los establecidos en el artículo 135, que como el deber electoral, constituyen un mandato solemne que puede deducirse de su simple enu nciación: a) Servir y defender a la Patria; b) Cumplir y velar porque se cumpla la Constitución de la República; c) Contribuir a los gastos públicos, en la forma prescrita por la ley; d) Obedecer las leyes; e) Guardar el debido respeto a las autoridades; y f) Prestar servicio militar y social, de acuerdo con la ley. Aclararía estas ideas si se distingue y se logra establecer la diferencia entre "elegir"

Guardar el debido respeto a las autoridades; y f) Prestar servicio militar y social, de acuerdo con la ley. Aclararía estas ideas si se distingue y se logra establecer la diferencia entre "elegir" y "votar". La potestad "elegir", escoger, enmarca dentro de los derechos subjetivos y debe interpretarse en consonancia con el pluralismo político. y, como consecuencia, es incoercible, al punto que se le protege con el principio de la secretividad En cambio, el ejercicio del sufragio, esto es, "votar", actitud externa, pertenece al campo de los deberes imper ativos, porque es manifestación de una conducta ciudadana ejemplar que puede ser dispensada por causas justificadas; edad, ausencia, desconocimiento de la lectura y escritura, enfermedad y otras razonablemente establecidas. Esta Corte estima que es correct o que el Honorable Tribunal Supremo Electoral señale la disconformidad entre la Constitución Política y la norma que desarrolla el deber electoral (artículo 12 del Decreto 1 -85 de la Asamblea Nacional Constituyente), dado que la ley utiliza el término "obl igación" en sustitución del definido en la norma primaria. Comparte el criterio que la libertad del voto también implicaría el de la abstención pero en sistemas con tradición electoral diferente a lanuestra. Por ello, esta Corte señala que no podría ser i nconstitucional que se impongan sanciones por la abstención del deber de votar, siempre que las mismas guarden el principio de proporcionalidad. Asimismo, tampoco sería inconstitucional que las sanciones solamente se aplicaran a los ciudadanos que saben le er y escribir, porque no significa una violación al principio de igualdad y a que es una

guarden el principio de proporcionalidad. Asimismo, tampoco sería inconstitucional que las sanciones solamente se aplicaran a los ciudadanos que saben le er y escribir, porque no significa una violación al principio de igualdad y a que es una clasificación razonable dada una desigualdad en los ciudadanos. En desarrollo de lo anteriormente analizado, la Corte de Constitucionalidad opina respecto de algunos a rtículos del proyecto en cuanto a su consonancia con las normas de la Constitución Política. 1) Artículo 2o. del Proyecto que reforma el 8 de la Ley: El artículo 8, tal como aparece en la Ley vigente, no contraviene la Constitución Política, resultando además conveniente que se regule, como actualmente está, el deber de inscribirse oportunamente, dado que a falta de una disposición de esta naturaleza, el proceso de inscripción podría demorarse hasta el último momento, causando los consiguientes problemas de aglomeración. Respecto de la redacción propuesta por el Tribunal Supremo Electoral, esta Corte estima que no haría contradicción con las normas constitucionales si se suprime la frase: "pero no podrá ser objeto de cualquier otra clase de sanciones". Siendo en todo caso una cuestión de orden político, será el Honorable Congreso de la República el que resuelva la conveniencia o inconveniencia de la reforma propuesta en toda su extensión. 2) Artículo 3o.. del proyecto que reforma el 9 de la ley: La iniciativa implica una substitución total La Corte estima que el artículo original, como aparece en la Ley, no viola la Constitución, pero que el propuesto por el Tribunal Supremo Electoral guarda congruencia con la organización del evento electoral, por lo que no habría contradicción en que se incluya como párrafo

como aparece en la Ley, no viola la Constitución, pero que el propuesto por el Tribunal Supremo Electoral guarda congruencia con la organización del evento electoral, por lo que no habría contradicción en que se incluya como párrafo segundo sin que sea necesario suprimir el vigente. 3) Artículo 4o. del Proyecto que reforma el 12 de la Ley: La Corte estima que no habría disconformidad con la Constitución Polític a si se suprimen las palabras "no coactivo". 4) Artículo 6o. del proyecto que suprime el 14 de la Ley: La Corte, como lo dejó expuesto anteriormente, estima que el ejercicio del sufragio si puede conceptuarse como un deber jurídico, pero que puede dispensa rse por motivos justificados, por que, de compartir el legislador este criterio, debe conservarse el artículo 14. 5) Artículo 35 del Proyecto que reforma el 123 de la Ley: Salvo la participación que corresponde a la Corte Suprema de Justicia según el inciso b) del artículo 215 de la Constitución Política, no tiene más funciones que las que le corresponden como tribunal supremo en el orden jurisdiccional común, previstas en el artículo 203 de la misma. En cambio, es el Congreso de la República el que tiene asignada la de "Elegir a los funcionarios que, deban ser designados porel Congreso; aceptarles o no la renuncia y elegir a las personas que han de sustituirlos". (Inciso f) del artículo 165). En consecuencia, está en consonancia con la Constitución Polític a la facultad que tiene asignada el Congreso en el artículo 123 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Por tales razones no sería procedente hacer las enmiendas propuestas a los

En consecuencia, está en consonancia con la Constitución Polític a la facultad que tiene asignada el Congreso en el artículo 123 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Por tales razones no sería procedente hacer las enmiendas propuestas a los artículos 139, 140 y 141 en cuanto a sustituir al Congreso de la Repúbli ca en las atribuciones que le asigna la ley con respecto a la Comisión de Postulación. 6) Artículo 66 del Proyecto que sustituye el 199 de la Ley: Por lo considerado anteriormente, no sería inconstitucional substituir la palabra "podrán" que figura en el Proyecto, por la palabra "deberán", según la tesis política que sobre este aspecto adopte el Congreso de la República. En cuanto al supuesto previsto en la segunda frase del artículo propuesto, relativo al impedimento mencionado, la Corte ha apuntado que el sistema de opcionalidad del voto basada en causas razonables, no infringe el principio de igualdad que reconoce la Constitución Política, pero, en la forma como está redactada la participación ciudadana en la consulta popular o referéndu m, por su carácter excluyente, no estaría en consonancia con el principio mencionado ni con el de universalidad del sufragio. Estima la Corte que un proceso de educación cívica, unas formas de preparación política a cargo de los partidos y los comités cívi cos electorales, unas formas adecuadas de comunicación e información y un método hábil de formular la consulta, podrían permitir a gran cantidad de ciudadanos analfabetos manifestarse en voto secreto. De esta manera, en lugar de la frase "rendirán impedime nto", que figura en el proyecto, podría ponerse "podrán abstenerse", con lo que se lograría armonizar el

analfabetos manifestarse en voto secreto. De esta manera, en lugar de la frase "rendirán impedime nto", que figura en el proyecto, podría ponerse "podrán abstenerse", con lo que se lograría armonizar el derecho de votar con la capacidad para hacerlo efectivamente. En este aspecto, la decisión corresponde al Honorable Congreso de la República en cuanto facultado para reformar con mayoría calificada la Ley Constitucional, en la que, por mandato contenido en el artículo 223, segundo párrafo, de la Constitución Política, se regula todo lo relativo al ejercicio del sufragio 7) Artículo 70 del Proyecto que reforma el 218 de la Ley: Entendiéndose claramente la finalidad de la reforma propuesta para evitar obstrucciones al proceso electoral, es lógica la supresión. aún cuando la misma podría limitarse a quitar la frase: "únicamente con los fiscales nacionales de los partidos políticos y comités electorales". En esta forma, el Tribunal Supremo Electoral quedaría por ley corno único con la potestad de decidir sobre el modelo de papeletas para la emisión del voto y la vigilancia en el procedimiento de elaboración de las mismas. 8) Artículo 76 del Proyecto que reforma el 247 de la Ley: El derecho de defensa que reconoce el artículo 12 de la Constitución Política quedaría mejor protegido en la ley, si en la frase final del artículo 247, según el proyecto, se intercalar a entre las palabras presentarse" y "junto" la frase "o señalarse donde se encuentran". De esta manera la oración quedaría así: "No se admitirán otras pruebas que las documentales que deberán presentarse, o

proyecto, se intercalar a entre las palabras presentarse" y "junto" la frase "o señalarse donde se encuentran". De esta manera la oración quedaría así: "No se admitirán otras pruebas que las documentales que deberán presentarse, o señalarse donde se encuentran, junto con el recurso ."9) El Artículo 82 del Proyecto que reforma el 254 de la Ley El artículo 203 de la Constitución Política reserva a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y de ejecutar lo juzgado Por otra parte, las llamadas "faltas" pertenecen al ámbito ju rídicopenal, tal como lo entiende el artículo 17 de la Carta Constitucional. Por ello, para evitar inconvenientes interpretativos, seria mejor calificar las llamadas "faltas electorales" como una infracción de orden administrativo, a efecto de poder situar su conocimiento e imposición de sanciones como competencia del Registro de Ciudadanos, según aparece en el Proyecto. 10) Artículo 83 del Proyecto que reforma el 255 de la Ley: Por iguales razones que las expuestas en el apartado anterior, sería convenient e substituir la palabra "faltas" por la palabra "infracciones" o por la palabra "contravenciones." Fuera de los aspectos interpretativos señalados, esta Corte no ha encontrado ningún aspecto que contravenga las disposiciones constitucionales en la iniciat iva de ley de reformas planteada por el Honorable Tribunal Supremo Electoral, por lo que, con base en lo considerado y lo establecido en los artículos 268 de la Constitución Política de la República y 164, inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad,

DICTAMINA:

que, con base en lo considerado y lo establecido en los artículos 268 de la Constitución Política de la República y 164, inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad,

DICTAMINA:

I. El examen de los aspectos organizativos contenidos en la iniciativa de ley, lleva a esta Corte a dictaminar que los mismos obedecen a la necesidad de mejorar, depurar y hacer más confiable el sistema electoral, los c uales no solamente deben descansar en el prestigio y solvencia de los Magistrados, sino que debe fundamentarse en la eficiencia de la ley, aspecto en que los ponentes son ampliamente calificados.

II. Las reformas propuestas al Decreto 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente

(Ley Electoral y de Partidos Políticos), enviadas al Honorable Congreso de la República, por el Tribunal Supremo Electoral. no contravienen, en general, disposiciones de la Constitución Política de la República, debiendo tomarse en consideración los comentarios que, para determinadas de ellas. se hacen en el cuerpo de este dictamen.

EDMUNDO QUIÑONES SOLÓRZANO

Presidente

HÉCTOR HORACIO ZACHRISSON DESCAMPS

Magistrado

ADOLFO GONZÁLEZ RODAS

Magistrado

ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE

MagistradoENRIQUE LARRAONDO SALGUERO

Magistrado

RODRIGO HERRERA MOYA

Secretario