DPS - Memorando M-20221400027299

MEMORANDO

PARA: Clemencia Helena Melo Pinillos

Director Técnico DIRECCIÓN DE ACOMPAÑAMIENTO FAMILIAR Y COMUNITARIO DE: OFICINA ASESORA JURÍDICA ASUNTO: Concepto jurídico – Viabilidad Operación estrategia Unidos por entes territoriales En atención a la solicitud elevada mediante el correo electrónico de fecha 16 de junio de 2022, en la que requiere se emita concepto en orden a determinar la «(…) viabilidad de que la OPERACIÓN de la estrategia UNIDOS que lidera Prosperidad Social, sea ejecutada por los municipios o Departamentos con sus recursos financieros”, a continuación, esta Oficina Asesora Jurídica en el marco de sus competencias, procede a dar respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES.

La Directora de Acompañamiento Familiar y Comunitario en su solicitud de concepto plantea lo siguiente:

« La Estrategia Unidos se encuentra sin financiación durante las últimas tres vigencias, es decir desde el año 2020, teniendo como consecuencia que no se haya podido implementar en territorio desde ese mismo año. Prosperidad Social mantuvo la meta PND “Hogares en pobreza extrema acompañados en al menos un ciclo por la estrategia UNIDOS”, para lo cual la Dirección de Acompañamiento Familiar y Comunitario diseñó nuevas estrategias para conservar el contacto con los hogares, desarrollando alternativas por canales no presenciales para el cumplimiento de la meta; así mismo en este sentido han surgido propuestas para volver a la operación

territorial. Es por esto, que acudimos a su competencia para establecer si de conformidad con lo señalado en la Ley 1785 de 2016, el Decreto 2094 de No. de radicación: M-2022-1400-027299

Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PM2016, la Resolución interna 2002 de 2021 y demás normatividad que sea considerada pertinente para el análisis del caso, se conceptúe sobre la viabilidad de que la OPERACIÓN de la estrategia UNIDOS que lidera Prosperidad Social, sea ejecutada por los municipios o Departamentos con sus recursos financieros en cuanto a selección y contratación de operador social, selección del equipo operativo, impresos y suministro de material de identificación, material de acompañamiento y de temáticas familiares y suministro de dispositivos de captura.

La Dirección de Acompañamiento Familiar de Prosperidad Social participaría focalizando los hogares, entregando los lineamientos generales de la operación, la metodología e instrumentos que se encuentran diseñados para la operación y el acceso temporal al sistema de información misional para el registro de información; los resultados de la operación serían compartidos al ente territorial. (…).»

II. PROBLEMA JURÍDICO. ¿Cuál son los instrumentos jurídicos dispuestos en la normatividad vigente para la coordinación de las funciones de Prosperidad Social y los entes territoriales en el marco de la Red Unidos establecida en la Ley 1785 de 2016?

III. ALCANCE DEL CONCEPTO.

Una vez analizado el objeto de la consulta, se observa que la misma corresponde

asuntos relacionados con el manejo contractual de la entidad. No obstante, y conforme a la información suministrada en la consulta, a continuación, procedemos a exponer la normatividad relacionada y el análisis del problema jurídico propuesto con carácter orientativo, sin perjuicio de la competencia que le corresponde a la Subdirección de contratación de conformidad con el numeral 2 del artículo 25 del Decreto 2094 de 2016.

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA.

No. de radicación: M-2022-1400-027299

Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PM1. Competencia de la Operación de la Estrategia Unidos: En orden a establecer la viabilidad que pueden tener los entes territoriales en la ejecución de la Estrategia Unidos, resulta pertinente recordar el concepto de competencia administrativa, respecto del cual, la Ley 489 de 1998 señala: ARTÍCULO 5.- Competencia Administrativa. Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.

Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos.

En concordancia con lo anterior la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha resaltado la competencia administrativa como “ Uno de los elementos definitorios del Estado moderno es la sujeción de sus autoridades al principio de legalidad. La idea de que el ejercicio del poder no puede corresponder a la voluntad particular de una persona, sino que debe obedecer al cumplimiento de normas previamente dictadas por los órganos de representación popular, es un componente axiológico de la Constitución Política de 1991, en la cual se define expresamente a Colombia como un Estado social de derecho (artículo 1) basado en el respeto de las libertades públicas y la defensa del interés general (artículo 2). Esta declaración de principios a favor del respeto por la legalidad se refleja directamente en varias otras disposiciones constitucionales según las cuales (i) los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación de funciones (artículo 6); (ii) ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley (artículo 121); y (iii) no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o el reglamento. (…) De este modo, el principio constitucional de legalidad exige que la actuación de las diferentes autoridades públicas tenga una cobertura normativa suficiente o, lo que es lo mismo, esté basada en una norma habilitante de competencia, que confiera el poder suficiente para adoptar una determinada decisión” (Sentencia 00128 de 2016

Consejo de Estado M.P. Germán Alberto Bula Escobar) Conforme a lo anterior, se observa que la Ley 1785 de 2016 estableció la Red No. de radicación: M-2022-1400-027299

Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PMpara la Superación de la Pobreza Extrema, denominada Red Unidos (art. 1), como el conjunto de actores que contribuyen en la Estrategia de Superación de la Pobreza Extrema, (art. 2).

Para el efecto, dispuso que “ La Red Unidos está conformada por las entidades del Estado que presten servicios sociales dirigidos a la población en pobreza extrema, Alcaldías y Gobernaciones , el Sector Privado y Organizaciones de la Sociedad Civil, y los hogares beneficiarios del acompañamiento familiar y comunitario de acuerdo con el artículo 5° de la presente ley ” (resaltado fuera de texto). En el marco de la anterior definición la Ley 1785 de 2016 asignó a Prosperidad Social las siguientes funciones y responsabilidades:

a. Ejercer la coordinación de la Red Unidos (art. 3). b. Definir los criterios de focalización de la población en condición de pobreza extrema [literal (a) art. 5] c. Definir los criterios de focalización de Los hogares víctimas del conflicto armado que se encuentren en condición de pobreza extrema de manera conjunta con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas [literal (d) art. 5] d. Definir los lineamientos de focalización Los hogares en condición de pobreza extrema conformados por madres cabeza de familia [literal (e)

art. 5] e. Prestar la asistencia técnica y acompañamiento a las entidades departamentales, distritales y municipales, así como las autoridades propias de las comunidades étnicas en territorios colectivos reconocidos por el Estado, para la implementación de la Estrategia de Superación de Pobreza Extrema desde su perspectiva regional. (parágrafo 2, Art. 7) f. Prestar asistencia a las entidades territoriales en la formulación de proyectos y programas que garanticen oferta de servicios a la población en pobreza extrema. (parágrafo 3, Art. 7) g. Ejecutar el acompañamiento familiar y comunitario de la oferta propia del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y definir para ello, los lineamientos técnicos su operación y organización territorial, a través de los cuales desarrollará su objetivo misional, con el fin de garantizar el acompañamiento familiar comunitario y el acceso de los servicios sociales del Estado. (art. 10) h. Administrar un sistema de información que permita caracterizar y hacer seguimiento a su población beneficiaria y reglamentará las condiciones No. de radicación: M-2022-1400-027299

Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PMen las que dará el acceso de la información a las Entidades de la Red Unidos, para los fines que sean de su competencia. (art. 11)

a. Fijar los criterios de salida de los beneficiarios de la Red Unidos, lo cual implicará la terminación del acompañamiento familiar y comunitario, y el acceso preferente a nuevos programas sociales. (Art. 12) j. Definir y establecer la priorización de los departamentos, distritos y

municipios, así como en los territorios de comunidades étnicas, en los que se implementará el acompañamiento familiar y comunitario. (art. 13) k. Implementar un programa que asista a las entidades territoriales en la elaboración del Marco de Lucha contra la Pobreza Extrema para Entidades Territoriales (art. 19) En lo que respecta a los entes territoriales (Departamentos, distritos, municipios y comunidades étnicas en territorios colectivos reconocidos por el Estado) , la Ley 1785 de 2016 asignó las siguientes funciones y responsabilidades:

a. Garantizar el acceso a la Oferta de Servicios Sociales del Estado u Oferta Pública en lo de su competencia (art. 7) b. Implementar la Estrategia de Superación de Pobreza Extrema desde su perspectiva regional (Parágrafo 2 Art. 7) c. Definir su propio Plan de Acción en el ámbito de los Consejos de Política Social y/o las instancias que para tal fin tengan las comunidades étnicas (Parágrafo 2 Art. 7) d. Los departamentos, los distritos y los municipios de categoría especial 1 y 2 y a partir de la vigencia 2016, los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 deberán presentar a la respectiva Asamblea o Concejo Municipal, a título informativo, un documento en el cual se consigne el marco de lucha contra la pobreza extrema en el mediano plazo del respectivo ente territorial (art. 16). Como se observa, la Ley 1785 de 2016 definió de manera expresa e

individualizada, las funciones y responsabilidades de los actores estatales dentro de la estrategia de superación de la pobreza, la cual incluye como una de sus acciones principales, el acompañamiento familiar y comunitario cuya implementación y ejecución está a cargo de Prosperidad Social. En lo que respecta a los entes territoriales, estos ejecutan la estrategia de superación de la pobreza desde su perspectiva regional con la asistencia, orientación y coordinación de Prosperidad Social.

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Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PM2. Instrumentos jurídicos para la coordinación de funciones administrativas.

En lo que respecta la coordinación, este principio fue definido en la Ley 489 de 1998 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 6.- Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonia en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, prestaran su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendran de impedir o estorbar su cumplimiento por los organos, dependencias, organismos y entidades titulares.” Para este propósito, la misma ley estableció diferentes herramientas tales como la delegación de funciones y la asociación entre entidades públicas. En lo que se refiere a la delegación de funciones entre entidades públicas el articulo 14 de la Ley 489 de 1998 establece:

“ARTÍCULO 14.- Delegación entre entidades públicas. La delegación de

las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Asi mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas. Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos.” Esta delegación de funciones entre entidades públicas, denominada también como impropia fue objeto de análisis por La Corte Constitucional en la sentencia C-727 de 2000, en la cual señaló que la exigencia de llevar a cabo un convenio en los casos de delegación de funciones de organismos o entidades del orden nacional a favor de entidades territoriales no admite excepciones, pues de admitirlas se vulnera flagrantemente la autonomía de la entidad territorial, No. de radicación: M-2022-1400-027299

Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PMautonomía que en todo caso se salvaguarda en el evento de delegación si es temporal y es aceptada por la entidad territorial delegataria mediante la suscripción del acuerdo, cuyas condiciones pueden ser convenidas.

En consonancia, la Corte Constitucional en el fallo enunciado aclaró que el convenio de delegación debe tener al menos los siguientes elementos: i) previa autorización legal, ii) fijación también legal de las condiciones bajo las que

operará la delegación, iii) asunción de la responsabilidad por parte del delegatario y iv) facultad del delegante para reasumir la competencia. Por su parte, y en lo que toca la asociación entre entidades públicas la Ley 489 de 1998 señala:

Artículo 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal. De este modo, estas disposiciones comportan una autorización general para que las entidades públicas coordinen sus actuaciones, a través de la celebración de convenios interadministrativos sean de delegación de funciones o de cooperación, los cuales a su vez se instituyen como negocios jurídicos bilaterales en virtud de los cuales la administración se vincula con otra entidad pública en el marco de la función administrativa de que trata el Artículo 209 de la Constitución para que mediante instrumentos de cooperación se cumpla el interés general, en respeto de la autonomía que la Constitución Política otorga a los entes territoriales en el ejercicio de las funciones establecidas tanto en la misma Constitución, como en las leyes orgánicas.

V. CONCLUSIÓN Teniendo en cuenta las consideraciones de orden jurídico, analizadas en el presente documento , la respuesta a los problemas jurídicos planteados se

territoriales en el ejercicio de las funciones establecidas tanto en la misma Constitución, como en las leyes orgánicas.

V. CONCLUSIÓN Teniendo en cuenta las consideraciones de orden jurídico, analizadas en el presente documento , la respuesta a los problemas jurídicos planteados se No. de radicación: M-2022-1400-027299

Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PMresuelva así: En el caso en concreto se consulta la “(…) viabilidad de que la OPERACIÓN de la estrategia UNIDOS que lidera Prosperidad Social, sea ejecutada por los municipios o Departamentos con sus recursos financieros ”, con fundamento en la Ley 1785 de 2016, respecto de lo cual se debe señalar lo siguiente, salvo mejor criterio: En concordancia con lo desarrollado a lo largo de este documento y en atención al principio de coordinación desarrollado en la Ley 489 de 1998, se podría realizar la suscripción de un convenio interadministrativo con cada ente territorial en la que se prevea ejecutar la estrategia UNIDOS liderada por Prosperidad Social, para lo cual se debe establecer de manera puntual el objeto de la coordinación.

Si lo que se pretende es establecer los términos de coordinación y cooperación para la ejecución de las funciones y servicios entre Prosperidad Social y los entes territoriales, sin que se contemple el traslado de funciones, se podrá efectuar a través de los convenios interadministrativos de cooperación que trata el articulo 95 de la Ley 489 de 1998, siguiendo los lineamientos que para tal efecto determine la Subdirección de contratos. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el presente asunto es de materia contractual, se está dando traslado a la Subdirección de Contratación, a fin que en el marco de las competencias señaladas en el articulo 25 del Decreto

determine la Subdirección de contratos. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el presente asunto es de materia contractual, se está dando traslado a la Subdirección de Contratación, a fin que en el marco de las competencias señaladas en el articulo 25 del Decreto 2094 de 2016, preste la asesoría pertinente para la determinación del instrumento contractual para materializar el objetivo señalado en la consulta. El presente concepto se rinde de conformidad con el alcance dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incorporado por la Ley 1755 de 2015. Lo anterior no sin advertir, que el mismo se encuentra sujeto a las modificaciones legales y jurisprudenciales que se expidan y acojan dentro del asunto. Con el objetivo de implementar políticas para fomentar el aprendizaje organizativo y gestión del conocimiento, la Oficina Asesora Jurídica podrá publicar los conceptos jurídicos expedidos en desarrollo de su función consultiva, en la página intranet de la entidad. Atentamente, No. de radicación: M-2022-1400-027299

Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PMLucy Edrey Acevedo Meneses

Jefe de Oficina Maria Fernanda Martinez Sarmiento - SUBDIRECCIÓN DE CONTRATACIÓNCopia: Juan Camilo Giraldo Zuluaga - SUBDIRECCIÓN GENERAL PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZACopia: Liliana Maria Solano Montenegro - GIT DISEÑO METODOLÓGICO Y FORMACIÓNCopia: Yeimi Patricia Farfan Archila - GIT IMPLEMENTACIÓNCopia:

Elaboró: John Fredy Rodríguez Barrera

Revisó: Antonio Daniel Gil Lozano No. de radicación: M-2022-1400-027299

Fecha radicación: 2022-06-22 04:08:10 PM