GAFILAT - Informe de prácticas y desafíos de información básica y de BF

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Informe de prácticas y desafíos de los países de América Latina sobre los mecanismos de acopio de información básica y de beneficiarios finales

Abril 20202

El presente documento ha sido producido con la asistencia técnica de la Cooperación Alemana GIZ y el apoyo del consultor Dr. Andrés Knobel. El contenido de esta publicación es completa responsabilidad del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT). Copyright © GAFILAT. Reservados todos los d erechos, queda prohibida la reproducción o la traducción de esta publicación sin permiso previo por escrito. Las solicitudes de permiso de reproducción o de traducción de cualquier parte o de la totalidad de esta publicación deben dirigirse a la siguiente dirección: Florida 939 - 10º A - C1005AAS - Buenos Aires, Argentina – Teléfono (+54-11) 5252-9292; correo electrónico: contacto@gafilat.org.3

Contenido

I. Resumen Ejecutivo ............................................................................................................................. 6

1. Introducción ...................................................................................................................................... 11

2. Objetivos y estructura del presente trabajo .................................................................................. 11

3. Contexto internacional .................................................................................................................... 12

4. Publicaciones relacionadas sobre BF ............................................................................................. 14

Sección A. La comparación entre las calificaciones de los países miembros de GAFILAT y del resto del mundo .................................................................................................................................................. 15

1. Las calificaciones en las evaluaciones del sistema ALA/CFT ................................................... 15 ii. Las calificaciones en las evaluaciones de pares del Foro Global de la OCDE ......................... 18

del mundo .................................................................................................................................................. 15

1. Las calificaciones en las evaluaciones del sistema ALA/CFT ................................................... 15 ii. Las calificaciones en las evaluaciones de pares del Foro Global de la OCDE ......................... 18 iii. La Iniciativa de Transparencia de la Industria Extractiva (EITI) ........................................... 19 iv. El Índice de Secreto Financiero de Tax Justice Network .......................................................... 20

Sección B. La situación en países miembros de GAFILAT sobre disponibilidad y acceso a información básica y de BF ...................................................................................................................... 23

1. La disponibilidad y el acceso a la información en los países del GAFILAT ................................... 23 ii. Los desafíos para asegurar la disponibilidad y el acceso a la información en los países del GAFILAT ................................................................................................................................................ 29

Sección C. Propuestas para mejorar la disponibilidad y el acceso a información de BF.................... 31

Etapa I: Disponibilidad de información básica y de BF para todos los vehículos jurídicos ............ 31

1. Criterios para exigir la disponibilidad de información los vehículos jurídicos relacionados al país .................................................................................................................................................. 31 ii. Disponibilidad de información básica y de BF, y cadena de titularidad .............................. 37 iii. Definiciones de BF ................................................................................................................ 39 iv. Umbrales en la definición de BF .............................................................................................. 42
2. Acciones al portador ................................................................................................................. 45 vi. Accionistas o directores nominales (prestanombres) ........................................................... 47 vii. Responsabilidad de proporcionar información y sanciones ............................................. 48

Etapa II: Tenencia y acceso a información básica y de BF ................................................................ 54

1. Ventajas y desventajas según el mecanismo adoptado para asegurar el acceso a la información ....................................................................................................................................... 54 ii. Tendencia internacional hacia los registros ............................................................................... 60

Etapa II: Tenencia y acceso a información básica y de BF ................................................................ 54

1. Ventajas y desventajas según el mecanismo adoptado para asegurar el acceso a la información ....................................................................................................................................... 54 ii. Tendencia internacional hacia los registros ............................................................................... 60 iii. Qué se registra: accionistas, BF y cadena de titularidad .................................................. 60 iv. ¿Qué autoridad podría mantener las declaraciones de BF? ................................................. 62
2. Formas de acceso a la información ......................................................................................... 664

1. Autorizados a acceder a la información básica y de BF ........................................................ 68 vii. Aprovechando y mejorando otras fuentes de información .................................................... 76

Etapa III: Calidad de la información básica y de BF ........................................................................... 79

1. Información completa .............................................................................................................. 79 ii. Información actualizada ........................................................................................................... 80 iii. Información verificada ......................................................................................................... 81 iv. Formas de verificación ............................................................................................................. 86
2. Medidas complementarias para facilitar la verificación de la información ........................ 89

Etapa IV: Uso efectivo de la información ........................................................................................... 91

1. Uso de la información cuando existe una investigación en curso ........................................ 91 ii. Cooperación internacional ...................................................................................................... 92 iii. Uso preventivo de la información ....................................................................................... 93

Sección D. Hoja de ruta ............................................................................................................................ 94 Sección E. Cómo generar el cambio hacia mayor transparencia.......................................................... 95

5. Conclusiones ..................................................................................................................................... 97

Referencias bibliográficas ........................................................................................................................ 98 Anexo IResumen de Propuestas de Transparencia .......................................................................... 100 Anexo II – Cuestionario escrito enviado a las autoridades ................................................................. 108 Anexo III – Guía de preguntas para entrevista telefónica .................................................................. 1135

Glosario

ALA/CFT Anti-Lavado de Activos y Contra el Financiamiento del Terrorismo

Anexo III – Guía de preguntas para entrevista telefónica .................................................................. 1135

Glosario

ALA/CFT Anti-Lavado de Activos y Contra el Financiamiento del Terrorismo AMLD 5 5ta Directiva Anti-Lavado de Activos de la Unión Europea APNFD Actividades y Profesiones No Financieras Designadas BF Beneficiarios Finales FSRB Grupos Regionales Estilo GAFI GAFI Grupo de Acción Financiera GAFILAT Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica LA/FT Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo PEP Persona Expuesta Políticamente

R. Recomendación (es) del GAFI

R.I. Resultado Inmediato ROS Reporte de Operación Sospechosa SO Sujeto (s) Obligado (s) UE Unión Europea6

I. Resumen Ejecutivo

1. La transparencia sobre los titulares y controlantes de personas y estructuras jurídicas es uno de los elementos fundamentales en el Sistema anti-lavado de activos y contra el financiamiento del terrorismo (ALA/CFT). Es también una herramienta relevante para la investigación de otros delitos incluyendo la evasión fiscal y la corrupción.

2. El objetivo del presente trabajo consiste en presentar las prácticas, desafíos y obstáculos que existen en los países miembros del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica ( GAFILAT) sobre la disponibilidad y el acceso a información básica y de beneficiario final (BF). Asimismo, a partir de los desafíos identificados, el trabajo presenta propuestas, mejores casos y aprendizajes tanto de países latinoamericanos como del resto del mundo. La última parte del trabajo presenta una posible hoja de ruta, dependiendo del

beneficiario final (BF). Asimismo, a partir de los desafíos identificados, el trabajo presenta propuestas, mejores casos y aprendizajes tanto de países latinoamericanos como del resto del mundo. La última parte del trabajo presenta una posible hoja de ruta, dependiendo del contexto de cada país, así como una lista de recursos adoptados por diferentes países para sortear los obstáculos que se oponen al aumento de la transparencia.

3. Las principales fuentes utilizadas en este trabajo incluyen las últimas evaluaciones del GAFILAT y del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) , y otras publicaciones de la materia . Asimismo, se enviaron cuestionarios a los países miembros de GAFILAT y se realizaron entrevistas telefónicas con varias autoridades. Esto permitió conocer la información más actualizada del marco legal de los países a diciembre de 2019, así como la opinión de los funcionarios técnicos sobre los desafíos y potenciales soluciones.

4. Tanto el G rupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) como el Foro Global permiten a los países asegurar la disponibilidad y acceso a información básica de personas y estructuras jurídicas a través de 3 mecanismos alternativos, pero combinables: solicitárselo directamente a la entidad, aprovechar fuentes de información existente s (ej. información en manos de la administración fiscal o de los sujetos obligados ( SO)), o mantenerla en un registro. Asimismo, el informe del GAFI de 2019 sobre “Mejores prácticas de BF para personas jurídicas” destaca que los países que obtuvieron mejores resultados son aquellos que implementaron un abordaje multifacético ( multi-pronged approach ),

de BF para personas jurídicas” destaca que los países que obtuvieron mejores resultados son aquellos que implementaron un abordaje multifacético ( multi-pronged approach ), contando con más de una fuente y mecanismo para acceder a la información. Sin embargo, ningún país del mundo ha alcanzado aún un nivel de efectividad “alto” en el Resultado Inmediato 5 que, entre otros aspectos, mide la efectividad en el acceso a información de BF por parte de las autoridades competentes.

5. Ante la situación presente en muchos países, este trabajo busca sugerir propuestas para mejorar la transparencia, basadas en publicaciones relacionadas a la materia, experiencias de los países y conversaciones con autoridades . Las diferentes medidas mencionadas en este documento en muchos casos van más allá de las exigencias del GAFI y del Foro Global (ej. el establecimiento de un registro p úblico de BF), por lo que deben ser7

consideradas como propuestas, es decir, no son de obligatorio cumplimiento ni se encuentran sujetas a procesos de evaluación por parte de organismos internacionales. Las propuestas de transparencia se presentan en relación a 4 etapas correlativas : (i) la disponibilidad de información sobre todos los vehículos jurídicos (personas jurídicas y fideicomisos) relevantes; (ii) el acceso en tiempo y forma; (iii) la calidad de la información; y (iv) su uso efectivo.

6. Aunque no todos los miembros del GAFILAT han sido evaluados en la última ronda, ni por los mismos organismos (ej. evaluaciones conjuntas con el Fondo Monetario Internacional ( FMI), Grupo de Acción Financiera Internacional ( GAFI)), la información publicada hasta el momento permite describir la situación en materia de cumplimiento con el estándar del GAFILAT y del Foro Global. (Cabe destacar que las evaluaciones publicadas

Internacional ( FMI), Grupo de Acción Financiera Internacional ( GAFI)), la información publicada hasta el momento permite describir la situación en materia de cumplimiento con el estándar del GAFILAT y del Foro Global. (Cabe destacar que las evaluaciones publicadas pueden no reflejar el marco legal actual de algunos países debido a recientes reformas).

7. En relación a las evaluaciones sobre el sistema ALA/CFT realizado por el GAFILAT, GAFI y otros organismos evaluadores, puede observarse la siguiente conclusión. Si bien el marco legal de los países miembros de GAFILAT suele estar a la par (ej. R. 24 sobre transparencia y beneficiario final de las personas jurídicas), o incluso mejor (ej. R. 25, sobre transparencia y beneficiario final de otras estructuras jurídicas ), que el d e los países miembros del GAFI, el cumplimiento efectivo (R.I. 5 1) suele ser en promedio más bajo que el de los países GAFI, y más similar al resto de los países.

8. Con respecto al Foro Global sobre intercambio de información fiscal , en la sección A1 de las Revisiones de Pares (sobre disponibilidad de información ), los países miembros de GAFILAT obtuvieron calificaciones más bajas que el promedio de las calificaciones obtenidas tanto por los países miembros del GAFI como por los del resto del mundo. Los países de GAFILAT obtuvieron una calificación de “No Cumplida” y ninguna de “Cumplida”.

La situación inversa se presenta en los países miembros del GAFI y el resto de los países, con ninguna “No Cumplida” y el 10% de “Cumplida”.

9. Al considerar el cumplimiento con el estándar de la Iniciativa de Transparencia de la Industria Extractiva (EITI) sobre transparencia de BF , los países miembros de GAFILAT

con ninguna “No Cumplida” y el 10% de “Cumplida”.

9. Al considerar el cumplimiento con el estándar de la Iniciativa de Transparencia de la Industria Extractiva (EITI) sobre transparencia de BF , los países miembros de GAFILAT tienen en promedio un mejor cumplimiento con el marco legal para los BF de la industria extractiva, en compa ración con el resto de los países, incluyendo los miembros del GAFI.

Sin embargo, en materia de publicación de la información, sólo 1 país (el 20%) publica algo de información, y no existe ningún caso de publicación completa que sí está presente en 2 países (5%) del resto del mundo. Entre los países miembros del GAFI, ninguno publica o por lo menos no ha informado al respecto.

1 El resultado inmediato 5 evalúa , entre otros aspectos, que las personas jurídicas y otras estructuras jurídicas no puedan ser utilizadas indebidamente para lavado de activos o financiamiento del terrorismo, y que la información sobre sus beneficiarios finales esté al alcance de las autoridades competentes sin impedimentos.8

10. Por último, de acuerdo con el Índice de Secreto Financiero de la organizaci ón de la sociedad civil Tax Justice Network, en relación a los socios o accionistas de sociedades de capital todos los países tienen un nivel similar de registración ante autoridades. En cambio, de acuerdo con el Índice, la existencia de una norma para declarar y actualizar al BF ante una autoridad está pres ente en casi el 60% de los países miembros de GAFILAT, mientras que sólo la tiene aprox. un tercio de los países miembros de GAFI y del resto del mundo.

Asimismo, la registración de fideicomisos ante una autoridad (ya sea para ambos tipos de

que sólo la tiene aprox. un tercio de los países miembros de GAFI y del resto del mundo. Asimismo, la registración de fideicomisos ante una autoridad (ya sea para ambos tipos de fideicomiso o sólo para uno) es también más alta en países miembros de GAFILAT que en los países miembros de GAFI, y aun más alta en comparación con el resto del mundo.

11. De acuerdo con las fuentes consultadas, la situación en los países miembros del GAFILAT es bastante dispar, especialmente en relación a la disponibilidad y acceso a información sobre BF. En materia de información básica sobre accionistas o socios, aunque existen registros mercantil es, no suele haber un único registro que concentre la información de todos los tipos de vehículos jurídicos. El registro puede estar descentralizado en regiones, o depender del tipo de vehículo jurídico. Además, factores que pueden dificultar el acceso a l a información incluyen la posibilidad de sociedades de tener validez legal aún sin registración, no existir la obligación de actualizar al registro ante una transferencia de acciones, o registros que aún se manejan en papel (no digitalizados). Sin embargo, varios países vienen estableciendo otros sistemas digitales que unifican o centralizan la información contenida en diferentes tipos de registros. De todas formas, los países suelen tener más de una fuente para obtener información básica, siendo la administración fiscal la fuente alternativa principal.

12. Con relación a los fideicomisos, algunos países requieren que éstos sean registrados ante una autoridad gubernamental. Asimismo, por lo menos 7 países establecen restricciones para actuar como fiduciario (administrador del fideicomiso), autorizando únicamente a bancos u otras instituciones financieras. Así, a l tratarse de un universo concentrado y altamente regulado, se facilita el acceso a información sobre fideicomisos.

restricciones para actuar como fiduciario (administrador del fideicomiso), autorizando únicamente a bancos u otras instituciones financieras. Así, a l tratarse de un universo concentrado y altamente regulado, se facilita el acceso a información sobre fideicomisos.

13. En materia de BF, la mayoría de los países viene recurriendo a l mecanismo de “información existente” para obtener información, considerando como fuentes principales a los SO, al registro comercial (por si el accionista es a su vez BF), o la información que puede estar disponible en la administración fiscal. Sólo 2 países consideraron a los Reportes de Operación Sospecho sa ( ROS) como una de las fuentes principales, y 1 país recurre principalmente al agente residente o directamente a la entidad para obtener información.

Otros países consideraron además las bases de datos privadas como fuente relevante.

14. Sin embargo, desde 201 6 cada vez más países de la región están estableciendo un registro de BF o por lo menos requiriendo que los BF de todas las entidades relevantes sean declarados anualmente ante una autoridad gubernamental. A abril de 2020, por lo menos 10 países cuentan con una norma que requiere la declaración del BF: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú, Rep. Dominicana y Uruguay.9

Asimismo, Gu atemala, México y Nicaragua están considerando también esta opción. Interesantemente, los países han optado por diferentes autoridades para manejar la información de BF: si bien la mayoría optó por la administración fiscal, otras opciones incluyen al banco central, declarar la información también al registro comercial, o a otras autoridades. Asimismo, aquellos países que ya cuentan con un registro de BF o que están en etapa de implementación de la obligación de todas las entidades de declarar al BF ante

incluyen al banco central, declarar la información también al registro comercial, o a otras autoridades. Asimismo, aquellos países que ya cuentan con un registro de BF o que están en etapa de implementación de la obligación de todas las entidades de declarar al BF ante una autoridad, consideran que ésta será la principal fuente de información sobre BF.

15. Con respecto al acceso a la información de BF en manos de una autoridad, si bien la mayoría da acceso a varias autoridades locales, Ecuador incluso brinda al público de manera online y gratuita información sobre toda la cadena de titularidad hasta llegar a un accionista persona natural, y Paraguay está considerando publicar el nombre del BF. Asimismo, l as autoridades de algunos países reconocen que en principio el registro es confidencial, pero consideran que en un segundo paso se abrirá por lo menos para los SO o para todo el público.

15. Los desafíos presentes en los países miembros de GAFILAT se pueden clasificar en las 4 etapas correlativas que utiliza este trabajo. En relación a la disponibilidad de BF sobre todos los vehículos relevantes, los desafíos incluyen los riesgos de las acciones al portador, las definiciones que no incluyen el control efectivo por otros medios (diferentes a la titularidad de acciones ), las cadenas de titularidad que terminan en paraísos fiscales, o la falta de sanciones efectivas. Con respecto al acceso, los obstáculos incluyen la falta de digitalización o la falta de acceso por parte de todas las autoridades relevantes. La tercera etapa, sobre calidad de la información presenta desafíos sobre la falta de actualización o dificultad para cruzar información entre diferentes bases del Estado. Por último, el uso efectivo se puede ver afectado mayoritariamente por la falta de recursos tecnológicos, presupuestarios y de personal.

dificultad para cruzar información entre diferentes bases del Estado. Por último, el uso efectivo se puede ver afectado mayoritariamente por la falta de recursos tecnológicos, presupuestarios y de personal.

16. Dados los desafíos presentes, este trabajo procura ofrecer una gama de propuestas para la consideración de los países. Desde opciones más tecnoló gicas como el cruce de información o la interconexión de registros, a otras más manuales como el establecimiento de una unidad especial de verificación, la contratación de más personal para los organismos públicos o reformas legislativas para limitar el us o de vehículos jurídicos extranjeros. El trabajo pretende no sólo presentar opciones, sino considerar algunos costos, explicando que, lo que no se invierte en una primera etapa, deberá invertirse en una segunda. Por ejemplo, un país podría optar por no est ablecer un registro sino depender de que cada entidad conserve información sobre sus BF y requerir este dato en el caso concreto. No obstante, este abordaje encarecerá el monitoreo, ya que será necesario auditar a cientos de miles de entidades para asegurarse de que se está cumpliendo con la ley, o de lo contrario no podrá garantizarse la efectividad del sistema. Por otra parte, un país podría invertir inicialmente en digitalizar la información del registro y en automatizar el cruce de información, con el o bjetivo de abaratar los costos subsiguientes de monitoreo y verificación de cumplimiento.1011

1. Introducción

1. La transparencia sobre la información básica y de BF de las personas y estructuras jurídicas es uno de los elementos fundamentales en el sistema ALA/CFT. Es también una herramienta relevante para la investigación de otros delitos incluyendo la evasión fiscal y la corrupción.

jurídicas es uno de los elementos fundamentales en el sistema ALA/CFT. Es también una herramienta relevante para la investigación de otros delitos incluyendo la evasión fiscal y la corrupción.

2. Por un lado, la transparencia sobre la propiedad de personas jurídicas y fideicomisos permite establecer las responsabilidades penales correspondientes cuando una entidad es parte activa de una maniobra ilícita. Por ejemplo, si una discoteca, restaurant o negocio son usados para lavar dinero del narcotráfico o si una empresa emite facturas apócrifas, la transparencia de información básica y de BF permite conocer a los verdaderos responsables que operan y controlan a estas entidades.

3. Por otra parte , la información sobre los BF también permite detectar ilícitos aun cuando una entidad no está operando activamente en la provisión de bienes y servicios, sino que actúa pasivamente como una holding de activos . Muchos bienes registrables, como inmuebles, automotores, embarcaciones o aviones privados pueden registrarse a nombre de una persona jurídica en vez de identificar al propietario persona humana. La transparencia de los BF puede entonces revelar a los verdaderos dueños de bienes registrables. Esto es relevante tanto para el recupero de activos, como para detectar posibles ilícitos preventivamente, si se descubre que los ingresos de una persona no pueden justificar su patrimonio . En relación a este punto, e l Reino Unido empezó a emitir unexplained wealth orders o UWOs 2 (órdenes de riqueza no justificada) contra personas expuestas políticamente (PEPs) extranjeras que adquirieran o detentaran activos de más de 50.000 libras esterlinas sin poder justificarlos con sus ingresos declarados.

expuestas políticamente (PEPs) extranjeras que adquirieran o detentaran activos de más de 50.000 libras esterlinas sin poder justificarlos con sus ingresos declarados.

4. En resumen, la disponibilidad y el uso efectivo de la transparencia de los propietarios y controlantes de personas jurídicas y estructuras jurídicas permite tanto la resolución de casos conocidos como la detección preventiva de casos sobre los que no operaban sospechas.

2. Objetivos y estructura del presente trabajo

5. El objetivo de este trabajo consiste en describir las prácticas, obstáculos y mejores casos presentes en los 17 países miembros de GAFILAT en materia de disponibilidad y acceso a información básica y de BF. El documento presenta propuestas para abordar los

2 https://www.transparency.org.uk/unexplained-wealth-orders-a-brief-guide/12

desafíos, describiendo experiencias internacionales que puedan servir de ejemplo y que pueden asistir para fomentar sinergias y cooperación entre las autoridades.

6. El objetivo y metodología del presente trabajo fue acordado con la Secretaría del GAFILAT y de la Cooperación Alemana al Desarrollo implementada por GIZ y fue presentado en la reunión del Grupo de Trabajo de Análisis de Riesgo e Inclusión Financiera

(GTARIF) en Arequipa, Perú en diciembre de 2019.

7. Este informe considera y en muchos casos se basa en las descripciones y resultados que surgen de las publicaciones relacionadas a la materia, especialmente las evaluaciones del GAFILAT y del Foro Global. Sin embargo, no se trata de una evaluación de los países sino de entender la situación en los países miembros de GAFILAT , desde la perspectiva de las autoridades que trabajan diariamente con la información básica y de BF.

del GAFILAT y del Foro Global. Sin embargo, no se trata de una evaluación de los países sino de entender la situación en los países miembros de GAFILAT , desde la perspectiva de las autoridades que trabajan diariamente con la información básica y de BF.

8. Una de las fuentes de información consistió en el envío de un cuestionario escrito

(ver Anexo II) a las delegaciones de los 17 países, seguido de una guía de preguntas (ver Anexo III) para una entrevista telefónica con las autoridades designadas. El cuestionario escrito, que fue contestado por 11 países, permitió conocer más detalles sobre los desafíos, aprendizajes y uso de la información, especialmente para aquellos casos en los que las evaluaciones del GAFILAT y del Foro Global no contaban con información actualizada a diciembre de 2019. Se coordinaron entrevistas telefónicas con autoridades de 7 países que duraron entre 1 y 2 horas cada una.

9. La estructura del trabajo comienza con una comparación entre los miembros del GAFILAT y el resto de los países en materia de transparencia de información básica y de BF.

Luego, se describen algunas prácticas y desafíos comunes presentes en la región. Seguido a esto, el eje de la investigación se basa en describir propuestas de transparencia para abordar los desafíos y obstáculos identificados, a partir de aprendizajes, mejores casos y la teoría. Esa sección se divide en cuatro etapas correlativas para asegurar el uso efectivo de la información básica y de BF por parte de las autoridades: la disponibilidad de información para todos los vehículos jurídicos relevantes, el acceso por parte de las autoridades, la calidad de la información, y por último la capacidad de darle un uso efectivo. Por último, se

la información básica y de BF por parte de las autoridades: la disponibilidad de información para todos los vehículos jurídicos relevantes, el acceso por parte de las autoridades, la calidad de la información, y por último la capacidad de darle un uso efectivo. Por último, se presenta una potencial hoja de ruta y se describen experiencias que le permitieron a algunos países sortear los obstáculos hacia una mayor transparencia.

10. Las diferentes medidas y propuestas mencionadas que van más allá de la