ICBF - Concepto 0000067 de 2017

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Inicio Documento Concepto 67 de 2017 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 67 DE 2017 (junio 13) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

10400 /250968 Bogotá

MEMORANDO

PARA: Funcionaria Ejecutora – Regional Nariño

ASUNTO: Respuesta consulta E-2017-250968-0101

De manera atenta y en términos del artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, nos permitimos dar respuesta a la consulta elevada ante la Oficina Asesora Jurídica respecto a dos temas: i) la naturaleza del procedimiento de cobro coactivo y ii) la figura jurídica aplicable para el caso de un proceso en el cual se cometió un error en la determinación de los intereses dentro de la liquidación comunicada al deudor en un proceso de cobro coactivo.

1. PROBLEMAS JURÍDICOS --¿El procedimiento administrativo de cobro coactivo es de naturaleza administrativa o jurisdiccional? --¿Cuál es la figura jurídica aplicable en un caso en el cual se cometió un error en la determinación de los intereses en la liquidación comunicada al deudor?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA 2.1. Antecedentes normativos Con el objetivo de dar respuesta al interrogante planteado se dará aplicación al siguiente marco normativo: -- Jurisprudencia Constitucional -- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -- Ley 1066 de 2006

-- Código General del Proceso -- Estatuto Tributario 2.2. Caso Concreto Atendiendo a los problemas jurídicos planteados por la Regional Nariño se dará respuesta en primer lugar al interrogante expuesto acerca de la naturaleza del procedimiento administrativo de cobro coactivo y, posteriormente, se atenderá el problema jurídico relacionado con la figura jurídica aplicable en el caso de un error en los intereses. -Naturaleza del procedimiento administrativo de cobro coactivo La facultad de cobro coactivo otorgada a las entidades públicas ha sido definida como un "privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines [1] estatales. El máximo tribunal de lo constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre este privilegio en

múltiples ocasiones, sentando la posición de que se trata de una función de carácter administrativo y no jurisdiccional. Así, en sentencia T - 628 de 2008, la Corte estableció que el proceso de cobro coactivo es de naturaleza administrativa y no judicial, pues pretende la ejecución -por parte de la administraciónde una deuda [2] de la que ella misma es acreedora; posición que ya había sido esgrimida por esta corporación en sentencias T445 de 1994 y C-799 de 2003. Precisamente en esa línea, considerando el cobro coactivo como el ejercicio de una función administrativa, es necesario aclarar que la misma Corte Constitucional ha establecido que es indispensable que se respete el [3] derecho fundamental al debido proceso que tienen los administrados involucrados. La posición de que el procedimiento de cobro coactivo es un ejercicio de carácter administrativo y no jurisdiccional ha sido sostenida también por el Consejo de Estado en los siguientes términos: “El ordenamiento jurídico colombiano prevé esta clase de fórmulas para el cobro de los créditos en favor del Estado: 1. Ante los jueces administrativos por vía del proceso ejecutivo. 2. Recurriendo ante los jueces civiles, mediante el mismo proceso ejecutivo; o por la propia administración, en asuntos tributarios por medio del procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva; en este último caso, los actos serán impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa. Mediante el procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva, sujeto, parcialmente, al control del juez contencioso administrativo; en este último caso, el procedimiento por jurisdicción coactiva es mixto: administrativo mientras esté a cargo de funcionarios administrativos y

jurisdiccional en los eventos en que la ley obliga a remitir las decisiones o la resolución de los recursos a [4] funcionarios de la esta índole''. . Ahora bien, en lo que tiene que ver con cómo se desarrolla esta función administrativa de cobro, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 establece que las entidades investidas de esta facultad deben ceñirse al procedimiento fijado en el Estatuto Tributario. Por su parte, el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011 señala que, en lo no previsto por esta legislación, se acudirá a las normas de procedimiento civil. Así, aun cuando se trata de una función que no es de naturaleza jurisdiccional, lo cierto es que dentro de su desarrollo se debe atender a las disposiciones procedimentales previstas en el Estatuto Tributario y el Código General del Proceso. De esta manera, no es cierto lo afirmado por la Regional Nariño en el sentido de que sólo si se trata de una función jurisdiccional se puede acudir a la normativa de procedimiento civil, pues esta codificación puede ser aplicada por expresa remisión legal dentro del proceso de cobro coactivo. Esta situación de aplicar figuras procesales de la actividad jurisdiccional del Estado en el marco del ejercicio de una funciona administrativa ha sido evidenciada, de forma reciente, por la Corte Constitucional. Esta corporación advirtió que la línea distintiva entre las funciones judicial y administrativa se ha desdibujado en tiempos recientes en la medida en que la estructura y el funcionamiento de los Estado se han tornado más complejos. Así, una amplia gama de actividades y procedimientos estatales se encuentran en una especie de [5]

“zona de penumbra” entre administración y jurisdicción, entremezclándose elementos de una y otra categoría. -Saneamiento de irregularidades dentro del proceso de cobro coactivo Teniendo en cuenta lo expuesto hasta este punto en relación con la aplicación de las normas procesales civiles dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo, es necesario analizar las posibilidades que tiene el Funcionario Ejecutor para sanear las irregularidades que se puedan presentar en el trámite. Por un lado, es viable que dentro del proceso de cobro coactivo el Funcionario Ejecutor decrete la nulidad de lo actuado, fundamentándose para tal efecto en artículo 133 del Código General del Proceso, norma que preceptúa: Artículo 133. Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia.

2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.

3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida.

4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder.

5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria.

6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado.

7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación.

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código. Así, en el caso en que el Funcionario constate la existencia de alguna de las causales previstas en el Código General del Proceso debe proceder a decretar la nulidad y a retrotraer las actuaciones hasta el punto en el que se presentó el vicio en el procedimiento; siendo esta una de las opciones con las que se cuenta para sanear las irregularidades que se pueden presentar. Por otro lado, en los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 está prevista la posibilidad de que la administración revoque los actos administrativos que se encuentren enmarcados en alguna de las siguientes causales: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén

conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. En este sentido, la Corte Constitucional ha afirmado que la revocatoria es la prerrogativa que tiene la administración para enmendar, en forma directa o a petición de parte, sus actuaciones contrarias a la ley o a la Constitución, de manera que extingue sus propios actos por las causales previstas en la ley. En este sentido, la administración está facultada paro hacer uso de esta prerrogativa en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido demandado ante lo contencioso administrativo; pero, también es una obligación que forzosamente debe asumir en los eventos en que, motu proprio, constatare la ocurrencia de una de las causales [6] señaladas. Así las cosas, si un acto administrativo determinado atenta contra la Constitución o la ley, el Funcionario Ejecutor tiene la potestad de proferir la revocatoria directa del acto en cuestión y de todos aquellos que pierden su fundamento como consecuencia de esta decisión; posibilidad que ya había sido tratada por esta Oficina mediante el concepto 158 de 2014. -Error en la liquidación v debido proceso Ahora bien, cuando existe un error en la liquidación de los intereses dentro del proceso administrativo de cobro coactivo puede verse afectado el derecho al debido proceso del administrado, pues esta garantía fundamental incluye el hecho de que el deudor conozca el valor de la obligación adeudada. En palabras de la Corte Constitucional: “Pues bien, una vez verificado el respaldo constitucional que tienen los cobros coactivos adelantados por la Administración, hay que tener en cuenta que ellos son una actuación administrativa específica que debe respetar

las garantías inherentes al debido proceso previstas en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario y en los artículos 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil. Esto supone que, como mínimo, el procedimiento debe garantizar (i) que el deudor conozca el valor o monto de la obligación debida v (ii) que cuente con medios '[7] reales para participar v oponerse a dicho cobro”. . De esta manera, si el deudor no tiene certeza del valor de su deuda como consecuencia de una equivocada liquidación de los intereses, puede verse vulnerado el debido proceso, según las particulares características del caso. Así, será el Funcionario Ejecutor quien debe verificar si se afectó el derecho fundamental al debido proceso del ejecutado y analizar si el caso se enmarca dentro de las causales previstas en la ley para decretar su revocatoria directa.

3. CONCLUSIÓN Con fundamento en el análisis que antecede y conforme al marco normativo y jurisprudencial citado, la Oficina Asesora Jurídica presenta las siguientes conclusiones: -El procedimiento administrativo de cobro coactivo es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional, pues pretende la ejecución -por parte de la administraciónde una deuda de la que ella misma es acreedora; siendo indispensable, además, que se respete el debido proceso del ejecutado. -Cuando se comete un error en la determinación de los intereses en el acto de liquidación dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, existe la posibilidad de que el Funcionario Ejecutor decrete la revocatoria directa del acto, si constata la vulneración del derecho al debido proceso y siguiendo el proceso establecido en los artículos 93 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Corte Constitucional. Sentencia. C-666 de 2000.

2. Corte Constitucional. Sentencia. T-628 de 2008

3. Corte Constitucional. Sentencia. T-628 de 2008

4. Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ. Sentencia de 30 de agosto de 2006, rad. 14807.

5. Corte Constitucional. Sentencia C-224 de 2013

6. Corte Constitucional. Sentencia C-742 de 1999

7. Corte Constitucional, Sentencia T -604 de 9 de junio de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

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