ICBF - Concepto 0000144 de 2013

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Inicio Documento Concepto 144 de 2013 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 144 DE 2013 (octubre 21) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF

10400/ MEMORANDO PARA: Subdirección de Programación de la Dirección de Planeación y Control de Gestión.

ASUNTO: Consulta relacionada con la posibilidad de modificar las funciones establecidas legalmente mediante Decreto a través de un acto de inferior jerarquía.

De manera atenta y en el marco de nuestras competencias, damos respuesta a la consulta referente a que se establezca la posibilidad de acuerdo al nuevo modelo financiero, para que la Subdirección de Operaciones no solo realice la distribución del presupuesto anual de inversión y funcionamiento, sino que igualmente elabore la Resolución de Apropiación Inicial, función que actualmente está a cargo de la Dirección Financiera.

Así, previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Política, 26 del C.C., 13 del C.P.A.C.A. y numeral 4o del artículo 6o del Decreto 987 de 2012, esta Oficina da respuesta en los siguientes términos.

1. PROBLEMAS JURÍDICOS ¿Cómo se determinan las funciones específicas de las Dependencias? ¿Es posible modificar las funciones establecidas legalmente mediante Decreto a través de un acto de inferior jerarquía? ¿Cuál es el procedimiento para modificar las funciones asignadas a las dependencias? ¿Quién es el competente para modificar las funciones internas de una Entidad?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDJCO Para el estudio del tema objeto de la consulta, es preciso analizar: (I) Naturaleza Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (II). Determinación de la estructura orgánica y funcional (III) Facultades de los Directores de Establecimientos Públicos para la Organización Interna (IV) Principio de Jerarquía Normativa

(V) Naturaleza de la función (VI) Procedimiento para la modificación administrativa. 2.1 MARCO NORMATIVO APLICABLE Constitución Política de Colombia, Ley 75 de 1968, Ley 7ª de 1979; Decreto 2388 de 1979, Decreto 334 de 1980, Ley 489 de 1998, Decreto 2772 de 2005, Decreto 987 de 2012. 2.2 ANTECEDENTES De conformidad con lo establecido en el numeral 4o del Artículo 19 del Decreto 987 de 2012, la Subdirección de Programación realiza la distribución del presupuesto anual de inversión y funcionamiento y la remite a la

Dirección Financiera para la elaboración de la resolución de apropiación inicial de las dependencias de la Dirección General y Direcciones Regionales y las modificaciones presupuestales. Sin embargo de acuerdo a los cambios que ha generado el Nuevo Modelo Financiero se propuso en diferentes reuniones sobre el tema que la Subdirección de Programación realice adicional a su función de distribución del presupuesto anual de inversión y funcionamiento, la de liderar la elaboración de la resolución de apropiación inicial de las dependencias de la Dirección General y Direcciones Regionales. Dentro del marco del Nuevo Modelo Financiero, sé han generado ajustes de algunos de los procedimientos así como la generación de desarrollos en algunos aplicativos para el cumplimiento de este objetivo, no obstante se requiere conocer si jurídicamente es viable que la Subdirección de Programación desarrolle estos cambios propuestos. 2.3. ANÁLISIS JURÍDICO 2.3.1 Naturaleza Jurídica del ICBF Con el fin de determinar la normatividad aplicable .en el presente concepto, es necesario tener en cuenta la Naturaleza Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que fue creado mediante el Artículo 50 de la Ley 75 de 1968 como un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, el cual fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social mediante Decreto 4156 de 2011. Desde entonces la estructura orgánica y funcional del ICBF ha tenido numerosos cambios en lo que a su estructura orgánica y funcional se refiere, pasando por, la Ley 7a de 1979, Decreto 2388 de 1979, Decreto 334 de

1980 hasta llegar al Decreto 987 de 2012 y el Decreto 1927 de 2013. 2.3.2 Determinación de la estructura orgánica v funcional Una vez determinada la naturaleza jurídica de la Entidad, se debe tratar el tema de a quién corresponde determinar la estructura orgánica y funcional de las Entidades u Organismos de la administración nacional, función que de acuerdo a la Constitución Política corresponde al Presidente de la República. En efecto el Artículo 139 de la Constitución Política al señalar las funciones que le corresponden al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, establece en su numeral 16 lo siguiente:

16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.

La anterior facultad debe ceñirse a los requisitos: señalados en el Artículo 54 de la Ley 489 de 1998. De conformidad con lo anterior, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades establecidas en la Constitución y la Ley, expidió el Decreto 987 de 2012 por el cual modificó la estructura del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se determinaron las funciones de sus dependencias. En el mencionado Decreto, se estableció en el Artículo 19 como una de las funciones de la Subdirección de

Programación la siguiente:

4. Realizar la distribución del presupuesto anual de inversión y funcionamiento, y remitirla a la Dirección Financiera para la elaboración de la resolución de apropiación inicial de las dependencias de la Dirección General y Direcciones Regionales y las modificaciones presupuestales.

Ahora bien, es necesario determinar que tan viable es permitir que la función legal asignada por el Presidente

mediante Decreto a la Dirección Financiera del ICBF relacionada con la elaboración de la resolución de apropiación inicial pueda ser modificada o delegada para que esta quede a cargo de la Subdirección de Programación de la Dirección de Planeación y Control de Gestión. 2.3.3 Principio de Jerarquía Normativa Para determinar si es viable que internamente se pueda modificar una función contenida en un Decreto Presidencial por parte de una Resolución o cualquier otro acto emanado del Instituto Colombiano, es necesario retomar el concepto de jerarquía normativa, por el cual unas normas tienen un valor superior a otras, teniendo en cuenta el órgano que las profiere, como un principio ordenador y armonizador dado las múltiples fuentes existentes. Es así, como la Constitución Política es norma de normas tal como lo señala en su artículo 4o estableciendo que cualquier incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, más abajo se encuentran las leyes expedidas por el Congreso de la República entre las cuales también existe jerarquía toda vez que leyes ordinarias en algunos casos se deben sujetar en leyes orgánicas, posteriormente se encuentran los emanados por el Presidente como son los Decretos Ley expedidos en delegación de funciones del legislativo que lo reviste de facultades, y los Decretos Ordinarios expedidos en ejecución de las leyes como es el caso del Decreto 987 de 2012, y estas están por encima de ordenanzas o acuerdos municipales expedidos por Gobernaciones y Alcaldías e igualmente de las Resoluciones que pueda expedir una entidad descentralizada.

Respecto del principio de Jerarquía Normativa, la Corte Constitucional se pronunció mediante Sentencia C-037 de 2000, señalando: [1] La unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico. En este orden de ideas, la función asignada por el Decreto 987 de 2012, a la Subdirección de Programación y a la Dirección Financiera no puede ser modificada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por cuanto los actos que puede expedir esta Entidad son de inferior jerarquía a la norma que la establece. 2.3.5 Naturaleza de la función Por último corresponde analizar la naturaleza de la función contenida en el numeral 4o del Artículo de 19 <sic> del Decreto 987 de 2012, así: ART. 19.- Subdirección de programación. Son funciones de la subdirección de programación las siguientes: (…)

4. Realizar la distribución del presupuesto anual de inversión y funcionamiento, y remitirla a la dirección

financiera para la elaboración de la resolución de apropiación inicial de las dependencias de la dirección general y direcciones regionales y las modificaciones presupuestales. (…) Si bien el aparte se hace refiriéndose a una función de la Subdirección de Programación, indirectamente esta asignando una función a la Dirección Financiera para que esta sea la que la elabore la Resolución de Apropiación Inicial, siendo explícito en señalar la distribución de las funciones entre las dos dependencias, entendiendo que ambas son responsables en el manejo de los recursos del ICBF, pero es consecuente con la función establecida en el numeral 5o del Artículo 13 del Decreto 987 de 2012, así: ART. 13.–Dirección financiera. Son funciones de La dirección financiera las siguientes: (...)

5. Evaluar la viabilidad financiera y gestionar los traslados, ajustes y modificaciones al presupuesto, de acuerdo con el concepto técnico suministrado por la dirección de planeación y control de gestión. (...) Igualmente la Resolución No. 60 de 2013 por la cual se estructuran los grupos internos de trabajo de las dependencias de la sede de la dirección, general, desarrollo esta función dentro de la Dirección Financiera.

En este orden de ideas, de la interpretación sistemática del Decreto 987 de 2012 y la Resolución No. 60 de 2013, no es posible deducir que la función de elaborar la Resolución de apropiación inicial pueda ser asumida por la Subdirección de Programación. 2.3.6 Procedimiento para la modificación administrativa Habiéndose determinado que la modificación de la estructura y las funciones de las Entidades del orden nacional corresponden. al Presidente de la República, que las funciones de los directores generales de los establecimientos

públicos se limitan a la organización de grupos internos siguiendo las funciones generales determinadas mediante Decreto, que existe una jerarquía' normativa inquebrantable y que de las interpretaciones sistemáticas no es posible deducir que la función pueda ser asumida por una dependencia diferente de la Dirección Financiera, es necesario señalar de manera sucinta cual debe ser el procedimiento para que pueda efectuarse la modificación consultada. Para modificar la función consultada, es necesario entonces de conformidad con la Ley 489 de 1998 y tratándose de un establecimiento público, que el Consejo Directivo se reúna y en la sesión o sesiones apruebe someter a aprobación del Gobierno la propuesta la modificación de la estructura orgánica con los cambios de funciones, luego de esto y en caso de aprobarse, el Presidente deberá, expedir el Decreto por el cual modificará el Decreto 987 de 2012 y reasignará la función señalada a la Subdirección de Programación.

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES - De conformidad con la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República determinar la estructura orgánica de la administración nacional, al Presidente de la República modificarla y al Director General la organización interna de la Entidad, siendo estos los que definen las funciones internas de las Entidades del orden nacional. - De acuerdo al principio de jerarquía normativa, existe un orden de prelación en las normas relacionado con el órgano que la expide, es por esto que el Presidente al modificar la estructura orgánica debe sujetarse a lo señalado por el Congreso en las leyes, y así mismo, el Director General al definir las funciones de grupos

internos, se debe ceñir a las funciones generales de las dependencias dadas por el Congreso o el Presidente. - No es posible vía resolución modificar una función administrativa definida mediante Decreto. - La función consultada establecida en el Decreto 987 de 2012 no da lugar a interpretaciones que permitan deducir que pueda ser asumida por una dependencia diferente. - Para que la Subdirección de Programación pueda asumir la función, es necesario que el Consejo Directivo del instituto se reúna, apruebe someter a consideración del Presidente la modificación y esté de aprobarla, haga la modificación nuevamente vía Decreto. La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6o del Decreto 987 de 2012. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Corte Constitucional – sentencia C-037 del 26 de Enero de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

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