ICBF - Concepto 5 de 2022

05 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Cecilia De la Fuente de Lleras (ffi Oficina Asesora Jurrd ica BIENESTAR Grupo de Asesoría Jurídica • FAMILIAR Clasificada MEMORANDO llll llllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllll lllll llll ll1ll ll1ll l1 l11ll l1lll1l11 ll1 ll1 11l 1l 111 1

Radicado No: 202210420000066163

Para: LUZ HELENA MEJ(A ACOSTA Directora Administrativa Asunto: Respuesta a solicitud de concepto jurídico.

Enajenación de los derechos que tiene el ICBF sobre inmuebles registrados a su nombre con títulos que inscriben falsa tradición.

Fecha: 2022-05-09

Doctora Luz Helena, cordial saludo: De manera atenta y en el marco de nuestras competencias, esta Oficina emite concepto jurídico sobre la posibilidad que tiene el ICBF de enajenar los derechos que tiene sobre inmuebles registrados a su nombre con títulos que inscriben falsa tradición, sin llevar a cabo previamente su saneamiento. Previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Política, 26 del Código Civil, 13 y ss. de la Ley 1437 de 2011, sustituidos por la Ley 1755 de 2015, y el numeral 4º del artículo 6º del Decreto 987 de 2012, esta Oficina da respuesta en los siguientes términos

1. PROBLEMA JURIDICO: ¿El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar puede enajenar los derechos que tiene

sobre inmuebles registrados a su nombre con títulos que inscriben falsa tradición, sin llevar a cabo previamente su saneamiento?

2. RUTA METODOLÓGICA PARA RESPONDER EL PROBLEMA JURIDICO: Para dar respuesta al problema planteado: (i) se establecerán los antecedentes, (ii) se determinará el marco jurídico aplicable con su respectivo análisis jurídico y finalmente (iii) se dará respuesta al interrogante. 2.1 ANTECEDENTES: Mediante los memorandos 202112240000142043 del 19 de octubre de 2021, 202112240000152993 del 26 de noviembre de 2021 y 202212240000002163 del 13 de enero de 2022, la Dirección Administrativa elevó una solicitud de concepto a esta Oficina, con fundamento en lo siguiente: Pági1dn ea6

Comunicoaficcirióeanvl i ysa apdrao bpaoderalr emitdeeln amt ies ma www.icbf.gov.co 0 ICBFColombia CJ @ICBFColombia @) @lcbfcolombiaoficial lodsa tporso porcsieorntáarnda otdsaea d couse crodlnofia i tidceta r atamdiede anttpooes r sodneaIllC eyBls FLa e eys1 58d1e2 012. Sede Direccion General Linea oratuita nacional ICBF "fi InstCiotluotmob dieaB nioe neFsatmairl iar Cecilia De la Fuente de Lleras OficAsiensao raJ urídica Eflu turo esd et odos BIENESTAR Grupod eA sesoJruíraí dica

FAMILIAR Clasificada "Al ICBF le fue adjudicado el bien inmueble con falsa tradición conforme lo mencionado en los memorandos en cita. No obstante, la inquietud planteada respecto de la procedencia de enajenar o no inmuebles con esa situación jurídica, desde el área técnica no se evidencia ningún impedimento para realizar la enajenación de los bienes inmuebles que tienen falsa tradición, lo anterior, de conformidad con lo estipulado el número 7.2., del articulo 2.2.1.2.2.3.2, del Decreto 1082 de 2015 que señala: "7.2. Activo no saneado transferible. Es el activo que presenta problemas jurídicos, técnicos o administrativos que limitan su uso, goce y disfrute, pero que no impiden su transferencia a favor de terceros." ...] [ Para la Dirección Administrativa resulta viable la posibilidad de enajenación de los derechos y acciones propiedad del ICBF en predios en situación de falsa tradición, toda vez, que no constituye una situación que saque el predio del comercio y se realizará la respectiva manifestación en el proceso de venta y en cuanto al precio de venta, por supuesto tendrá un impacto derivado del avalúo comercial que se realice por cuanto no tenemos el derecho pleno de dominio. No obstante, lo anterior, teniendo en cuenta que quien sienta la linea jurídica al interior del ICBF es la Oficina Asesora Jurídica, respetuosamente solicitamos concepto respecto al siguiente cuestionamiento: 1. ¿Puede el ICBF adelantar la enajenación de inmuebles que se encuentren en falsa tradición?

Ahora bien, como quiera que al ICBF le urge la movilización de sus bienes inmuebles, requerimos establecer si es posible realizar la enajenación de inmuebles que tienen falsa tradición, dicho concepto nos permitirá determinar si el ICBF está obligado a intervenir este tipo de inmuebles para lograr su adjudicación y/o saneamiento por vía judicial o si procede la venta en el estado en que se encuentran." 2.M2A RCON ORMATIAVPOL ICABLE: Son normas aplicables para la resolución del problema jurídico planteado las siguientes: artículos 665, 669, 673 y 7 40 del Código Civil, artículos 6 y 123 de la Constitución Política, artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, artículo 8 de la Ley 1579 de 2012, artículo 35 de la Resolución 682 de 2018, y la Ley 1561 de

2012. 2.2G.e1n.e ralisdoabdlreafaes l star adición: Los artículos 665 y 669 del Código Civil determinan que el derecdheod ominoo propieesd eal dder echo real que se tiene sobre una cosa para gozar y disponer de ella sin contravenir la ley o un derecho de otra persona.

Pági2nd ae6 Comunicoafciicróienav li syaa pdrao bpaoderalr emitdeenl tame i sma www.lcbf.gov.co 0 ICBFColombia CJ @ICBFColombia m) @lcbfcolomblaoficlal los datos proporcionados ser.in tratados de acuerdo con la política de tratamiento de datos personales del ICBF y la Ley es 1581 de 20U. Sede Direccion General Línea oratui1a nacional ICBF

InsittutoCo lobiamnod e Bienesatr Familiar ffi Cecilia De la Fuente de Lleras Oficina Asesora Jurídica BIENESTAR Grupod e Asesoría Jurídica FAMILIAR Clasificada Los modos de adquirir el dominio son: la ocupación, la accesión, latra djcjlóa nsu,ce sión por causa de muerte y la prescripción (ver art. 673 ibídem). Puntualmente, la tradición "conseinls aet net rqeugeeal d ueñhoa cdeee ll[alsca oss aas } otrhoa,b iepnoduron ap arfatcuelta de i ntendcietraó nns ferierld omiyn piooor t rlaa capaceii dnatde ndceai dóqnu i(rarti. 7r40l, oi"b ídSeubmra)ya do añadido. Ahora, si quien va a transferir la cosa noes eld uennoo, e staría traspasando derecho de propiedad alguno, pues no estaría facultado para hacerlo, presentándose una falsa tradición. La Corte Suprema de Justicia 1 define la falsa tradición y describe las circunstancias en las que se puede presentar, de la siguiente manera: ( ... ) "se entiende por falsa tradición la realizada inadecuada o ilegalmente, sea porque no existe título o porque falta un modo de adquisición de los previstos por el legislador, correspondiendo a circunstancias como los títdueln oosdn o midnonede, no se posee el dominio sino títulos diferentes a la propiedad o el dominio, a las enajenaciones de cosa ajena, o las realizadas sobre una cosa sobre la cual no se

tiene propiedad o dominio, por tenerlo otra persona; o las circunstancias de dominio incompleto porque no se tiene la totalidad del dominio, al haberlo adquirido de persona que sólo tiene parte de él; o también los eventos correspondientes a transferencia de derechos herenciales sobre cuerpo cierto o enajenaciones de cuerpo cierto teniendo únicamente derechos de cuota."( ...) 2.2.2. Posibilidadq ue tiene la administración pública para enajenar la falas tradición: La Constitución Política de Colombia establece los diferentes principios que rigen las actuaciones de las autoridades públicas y para el presente asunto vale la pena destacar el principiod e legalidad. Este principio rector se encuentra consagrado en los artículos 62 y 1233 de nuestra Carta Política y la Corte Constitucional explica su definición de la siguiente manera: ( ... ) "1. El principio constitucional de la legalidad tiene una doble condición de un lado es el princriepcitdooe erlj ercdiecpliod oe ry del otro, es el principio rector del derecho sancionador. Como principio rector del ejercicio del poder se entiende que noe xisftaecu ltad, funcoi aócntq ou ep ueddaens arrolloslsea rvri dpoúrbels iqcousen oe stpér escrito, definoie dsot ableenfc oinndeaoxp rescal,ay rpar eceinls aal eEys.te principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento 1 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, sentencia 23001-31-03-001-2008-00292-01del 18 de agosto de 2015, M. P. Luis Armando Tolosa Villabona.

2 Constitución Polftlca. Articulo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 3 Constltuclón PolfUca. Artículo 123. ( ...) Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la fonna prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. ( ... ) Pági3nd ae6 Comunicación oficial revisada y aprobada por el remitente de la misma www.icbf.gov.co O ICBFColombia CJ @ICBFColombia (@) @lcbfcolomblaoficial Losd atosp orporcionaods seánr traotsad deac uerod con lpac lfticad et rtaamiento ded aots peornsaldeesl IC BF y lal eye s1S 81 de20 12. Sede Direccion General Línea oratuita nacional ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ffi Cecilia De la Fuente de Lleras Oficina Asesora Jurídica Elf uturo BIENESTARG rupo de Asesoría Jurídica esd et odos FAMILIARC lasificada jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas."( ... ) (Sentencia C-710 del 2001, negrita añadida) Entonces, "mientras los particulares pueden hacer todo aquello que la Constitución y la ley no les prohíba, los servidores públicos solo pueden hacer aquello que les esté permitido en la Constitución y las leyes, y de ello son responsables"4 .

En lo concerniente a la enajenación de los derechos que tienen las entidades públicas sobre inmuebles registrados a su nombre con títulos que inscriben falsa tradición, evidenciamos que no existe una habilitación expresa, clara y precisa prevista por el legislador para que estas puedan efectuarla. Lo permitido por el legislador a las entidades públicas en materia de enajenación de los derechos que tienen sobre inmuebles, es la venta del derecho de dominio o propiedad que ostentan sobre los mismos. Así, el artículo 2775 de la Ley 1955 de 2019 y el artículo 146 de la Ley 2044 de 2020 aluden a la enajenación de bienes inmuebles fiscales, cuya definición realiza el Consejo de Estado de la siguiente manera7 : Los bienes fiscales o patrimoniales, son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho púbil co de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. (negrita y subrayado añadidos) Se deduce que los derechos que tiene el ICBF sobre inmuebles registrados a su nombre con títulosª que inscriben falsa tradición, no pueden ser objeto de enajenación por parte 4 Corte Constitucional. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-893 de 2003. 5

LEY 1955 DE 2019. ARTICULO 2TT. CESIÓN A TITULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE BIENES

FISCALES.M odifíquese el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, el cual quedará así: Artículo 14. Cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales.( ... ) PARÁGRAFO 1o.Pa ra bienesI nmueblesfi scales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. El Gobierno nacional reglamentará la materia. (. .. )( negrita añadida) 6 LEY 2044 DE 2020. ARTICULO 14. Modifíquese el artículo 3º de la Ley 1001 de 2005 el cual quedara así: Artfculo 3º. Las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes EnsjensDcllórsclsn d eB ienFe/sscs les. inmuebles fiscalesd e su propiedad en primer lugar al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan.( . .. ) (negrita añadida) 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera (Subsección B). Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Radicación No. 2500232600019950070401 (21.699). 8 LEY 1579 DE 2012.AR TICULO So. MATRICULA INMOBILIARIA Es un folio destinado a la inscripción de los actos,

contratos y providencias relacionados en el artículo 10, referente a un bien raíz, el cual se distinguirá con un código alfanumérico o complejo numeral indicativo del orden interno de cada oficina y de la sucesión en que se vaya sentando.(. .. ) a•. Parágrafo Para efectos de la calificación de los documentos, téngase en cuenta la siguiente descripción por naturaleza jurídica de los actos sujetos a registro: ( ... ) 06 Ealu Tradición: para la inscripción de títulos aue conlleven la llamada falsa tradición tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, de conformidad con el parágrafo 2· de este fi( ... ) Página 4 de 6 Comunicación oficial revisada y aprobada por el remitente de la misma www.ibfc.gov.co 0 I CBFColombía CJ @ICBFColombla (@ @lcbfcolombiaoficlal Los datos proporcionados ser.in tratados de acuerdo con la política de tratamiento ded atos personales del ICBF y la Ley es 1581 de 2012. Sede Direccion General Línea oratuita nacional ICBF "fi Instituto Colombiano de Bienestar Familiar CeciDleli aFa u endteLe l eras Oficina Asesora Jurídica BIENESTAR Grupo de Asesorfa Jurídica FAMILIAR Clasificada deIlnt sitduetboia dq oul ea esn tidpaúdbelsnio ccause nctoaunnn haa bilietxapcriesóan yc ladrelale gisallrae dsopre cto. Parqau ee lI ntsitousttoe lnact ael iddeda ude ñdoel obsi enqeusea doledcefe anl sa

tradyi,cd iee ósntm aa nepruae,dp rao cecdoelnra a sc ciopneersm iptoierdll a esg islador enm atedreib ai enfeiss csaelrenáse ,c esqaureeif oe cetlrú ees pescatnievaom ieeln to, cuaslef undameenln aLt ea1y 65 1d e2 012p,a roab teendlee rr edcehp or opiseodbarde lomsi smos. Loa ntesriipnoej rru,i dceil oao sb ligaqcuiteoi neelnsoe dsne nuinacndteev so caciones heredibtiaerniveaassc ,a nytm eoss trefnrceonast l eae ntrmeagtae dreil aolbs i enes adjudiaclIa CdBolFsie bsdr e(. )." .uca lquciiuernrcs tanacfieac,t agcrivaóanm,eo nc arga queh agiam opsibslule i bdrieso psic"9 i( .ó )n.c,.u anldobosi enaefsec ctoofnsa ltsraa dición seainnc sriatn oosmr bed eIlsn tictoumtcooo nsecudeeun ncdaie an uncia. Asíl acso sapsa,re als aneamideeln aft aol tsraia cdieónnc,o ntreantm éorsm inos genaelreusnp rocveesrob easlp ecdiiaselps uteonl aL ey1 651d e2 01q2u,ee ns u artí2ce usltoa bcloemc"oeus jetdoedsle recah( .o )."" . qi uetne ngtaí truelgoi stars aud o

nombcroen i nspccriióqnu eco nvlell eala lmadfaal star daiicónt,a lceosm loa e njaenación dec osaaje nao lat rnasefrecniad ed erecihcnoo mploe tsoia nn tecedpernotpeid oe, conformciodnla odd i supesetnol al erye gisltosr aan!,e asriáe,m pyr ceu ancduom plloas requispirteovsie snte osstl ae "y(.. ). . Noo bstaensttneeoe, s e lú nipcoroc eidmniteloe gqaulee x ipsatreta o dlooscs a sqous e requisearnaena mdieel nfata olt sraia cdiEósnti.om plqiuceealI ntsitoue tldo e nuinacnte, segcúoner srponddeab,ea rdáe laenlpt raorc perseov einsl taLo e 1y 651d e2 012o l as demáasc ciopneerst inpeanrltaoe gser las ra neamideenpteon dideecn addoca a so concreto. Tenieenncd uoe nltoeax puecsatbroee, s aqlutpeaa rre alp reseanstuenn toeo sp osible daarp alciicaólnn u me7r.ad2le alr tí2c.u2.l.2o1. 2d.eD3le. ce2tr 1o80 2d e2 01d5e,b ido aq uree glamleaen ntaaj endaeic mniuóenb lfiessc :a les Artícu2l.o2. .21.2P.re3c.im2oín. i mdoe v enta.La Entidad Estatal debe establecer el

precio mínimo de venta con base en las siguientes variables: ( ... ) 7.2. Activo no saneado transferible. Es el activo que presenta problemas jurídicos, técnicos o administrativos que limitan su uso, goce y disfrute, pero que no impiden su transferencia a favor de terceros. Recordqeumleoa ses n tidpaúdbelsni oct aise enlde enr edcehd oo mipnlieosn oob lroes inmuerbelgeiss tars aund oomsebc rotní tquulieon ss crfiabltesrnaia cdieósdn e,c qiure, 9 RESOLUC6I8Ó2DN E2 01A8R.T ICU3L5OP. E RFECCIIOENNATMDOE LR ECIBMOAT ERIA(LF !SIDCEOL )O S BIENAELSP ATRIMONDIEOLI CBEFl I.CB F solo recibirá materialmente los bienes adjudicados por denuncias cuando los mismos se encuentren libres de condiciones resolutorias y demás situaciones jurídicas que pudieren resolverse en traslación del dominio, arrendamientos sin contrato escrito, ocupantes o poseedores y, en general, de cualquier circunstancia, afectación, gravamen o carga que haga imposible su libre disposición. Página 5 de 6 Comunicación oficial revisada y aprobada por el remitente de la misma www.icbf.gov.co O CJ ICBFColombia @ICBFColombia fi @icbfcolomblaoficial lodsa tporso porcsieortnáranad todasead couse crodlnpo.i o lídteti rcaat admedi eantptoeosr sodneIalCl yBel F'sLa e eys1 5d8e12 012. Sede Direccion General Línea oratuita nacional ICBF

IntistCuotloo mdbeBi iaennoFe asmtialr iar Cecilia De la Fuente de Lleras OficiAsneas oJrau rídica fifi GrupdoeAs esoJruíraí dica BIENESTAR FAMILIAR Clasificada no pueden ser catalogados como bienes fiscales. Por ende, se excluyen del ámbito de aplicación de la disposición citada previamente. 2.R3E SPUTEAAS LI NTREROGANTE El interrogante planteado en virtud de la solicitud elevada por la Dirección Administrativa se responde en los siguientes términos: El ICBF nop ueednaejen ar los derechos que tiene sobre inmuebles registrados a su nombre con títulos que inscriben falsa tradición, pues no tiene la calidad de propietario de los mismos. Para obtener el derecho pleno de dominio sobre los inmuebles con estas características, el Instituto o el denunciante, según corresponda, debe efectuar el respectivo saneamiento y así, posteriormente proceder con las acciones permitidas por el legislador en materia de bienes fiscales. Además, se precisa que en el presente asunto no es posible dar aplicación a lo dispuesto en el numeral 7.2 del artículo 2.2.1.2.2.3.2 del Decreto 1082 de 2015, debido a que los inmuebles registrados a nombre del ICBF con títulos que inscriben falsa tradición, no son bienes fiscales. La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015. No obstante lo

anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6° del Decreto 987 de 2012. É Abogado GRJ // Osear Sierra bogado GRJ // Daniel Lozano -8_coordinador o/ 12.J?..

Proyectó: Diana Peña G. Abogada GAJ, OAJ.

Página 6 de 6 Comunicación oficial revisada y aprobada por el remitente de la misma www.lcbf.gov.co 0 I CBFColombla CJ @ICBFColombia (@ @lcbfcolombiaoficial Los datporospo rcionados sreán tratoasdd e acuerdoc on la poítilcad etra tmaieno tdeda ots presonaldeels I BCFy lal eyes 1581d e2 01. 2 Sede Direccion General Linea oratuita nacional ICBF