ICBF - Concepto 96 de 2015

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 Buscar  Índice  CONCEPTO 96 DE 2015 (agosto 10) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF10400/273917

Bogotá, D. C., MEMORANDO PARA: Defensor de Familia – Centro Zonal ICBF – Arauca CAIVAS Regional ICBF – Arauca ASUNTO: Consulta remitida mediante correo electrónico con radicado No. 273917 del 3 de julio de 2015, sobre competencia de los Defensores de Familia para iniciar un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos de un adolescente que ingresa al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes. De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia en los términos previstos en los artículos 26 del

Código Civil, 13 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6o, numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto definitivo sobre el caso en cuestión, en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Cuál es el Defensor de Familia competente para conocer de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un adolescente que ingresa al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Metodológicamente, estudiaremos 2.1 El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos; 2.2. La función de las autoridades administrativas en el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes; 2.3. La naturaleza y el funcionamiento del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes; 2.4. Las funciones de la Autoridad Administrativa en el Sistema de Responsabilidad para Adolescentes –SRPA-; 2.5. El caso en concreto. 2.1 Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos El Proceso Administrativo de Restablecimiento de los Derechos de los niños, niñas y adolescentes es “(...) el conjunto de actuaciones administrativas y de otra naturaleza, que la autoridad competente debe desarrollar para la restauración, de su dignidad e integridad como Sujetos de Derechos, y de su capacidad para disfrutar efectivamente de los derechos que le han sido vulnerados; lo anterior, dentro del contexto de la protección integral y los principios de prevalencia, interés superior, perspectiva de género, exigibilidad de derechos,

enfoque diferencial y corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado”.[1] En efecto, dicho proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de los mandatos constitucionales y para la operatividad del Código de la Infancia y la Adolescencia. Este proceso especial, incluye las acciones, competencias y procedimientos necesarios para que las autoridades administrativas facultadas por la Ley, restablezcan a los niños, las niñas y los adolescentes el ejercicio pleno y efectivo de sus derechos. Las medidas de restablecimiento de derechos son decisiones de naturaleza administrativa que decreta la autoridad competente para garantizar .y restablecer el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Pueden ser provisionales o definitivas, y deberán ser acordes con el derecho amenazado o vulnerado, garantizando, en primer término, el derecho del menor de edad a permanecer en el medio familiar. El artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, establece que la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o la aperturaoficiosa de la investigación[2] y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia, para que de oficio adelante la actuación o el proceso respectivo, teniendo éste el deber de

informar a la Procuraduría General de la Nación de dichas <sic> situación. De otra parte, en el parágrafo del artículo 11 de la Ley 1098 de 2006 se indica que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar definirá los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar y asegurar el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. 2.2. La función de las autoridades administrativas en el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. El Código de la Infancia y la Adolescencia tiene como finalidad garantizar a todos los niños, niñas y adolescentes su pleno desarrollo en el seno de la familia y la comunidad, con prevalencia de la igualdad y la dignidad humana sin ningún tipo de discriminación. Esta Ley establece tanto las normas sustantivas como procedimentales relacionadas con la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, buscando garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y libertades consagrados tanto en instrumentos internacionales como en la Constitución Política y las leyes nacionales. La normatividad establecida en el Código de la Infancia y la Adolescencia aplica para todos los niños, niñas y adolescentes nacionales o extranjeros que se encuentren en el país, a los nacionales que se encuentren fuera del país y a aquellos con doble nacionalidad cuando una de ellas sea colombiana.[3] Al respecto, la Corte Constitucional precisó con relación al Código de la Infancia y la Adolescencia que: “El propio ordenamiento establece que sus normas son de orden público, de carácter irrenunciable y preferente

las cuales a su vez deben ser interpretadas y aplicadas de acuerdo con la Constitución Política y los Tratados de Derechos Humanos ratificados por Colombia, en especial por la Convención sobre los Derechos del Niño, ordenamientos que se entienden además integrados al citado código (arts. 5 y 6)”.[4] En el capítulo III de dicho Código se establece cuáles son las autoridades competentes para el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes cuya función primordial es prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los menores de edad. Al respecto, la Corte Constitucional indicó: "(...) los artículos 81, 82 y 85 de la Ley 1098 de 2006 señalan los deberes y las funciones del defensor y del comisario de familia, siendo evidente que la misión encomendada es garantizar, proteger y restablecer los derechos prevalecientes de los menores de edad.”[5] En efecto, en el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 se contempla que: "Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código”. Las Defensorías de Familia son dependencias del instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, por excelencia son las autoridades competentes para garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en situaciones de violación o amenaza contra los mismos.Sus funciones van dirigidas entonces a la protección integral de los derechos de los menores de edad, a fin de

evitar su amenaza, inobservancia o vulneración y restablecerlos de manera eficaz, oportuna y efectiva. En ese sentido, la función que le corresponde a los Defensores de Familia en el restablecimiento de derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, no se circunscribe solamente a aquellos casos en que se evidencia una vulneración de sus derechos, sino también en prevenir qué ello ocurra. 2.3 La naturaleza y el funcionamiento del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes Con la expedición del Código de la Infancia y la Adolescencia Ley 1098 de 2006, se creó el Sistema de Responsabilidad Penal para adolescentes (SRPA), el cual se define como el conjunto, de principios, normas, procedimientos, autoridades judiciales especializadas y entes administrativos que rigen o intervienen en la investigación y juzgamiento de delitos cometidos por personas que tengan entre catorce (14) y dieciocho (18) años al momento de cometer el hecho punible, cuya finalidad es establecer medidas de carácter pedagógico, privilegiando el interés superior del niño, niño o adolescente y garantizando la justicia restaurativa, la verdad y la reparación del daño. El Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes –SRPA_, contempla dos procesos paralelos y complementarios, un proceso judicial y uno de restablecimiento de derechos, que implican un sistema complejo, integrado por instituciones de orden Nacional y Territorial, bajo el principio de corresponsabilidad entre la Familia, la Sociedad y el Estado. La finalidad del SRPA, es la Justicia Restaurativa, su interés no es el castigo, sus medidas tienen un carácter

pedagógico, específico y diferenciado respecto del sistema de adultos conforme a la protección integral del niño, niña o adolescente. El SRPA observa al adolescente como un sujeto de derechos; por tanto, señala la responsabilidad por su conducta punible en el marco de la justicia restaurativa. Desde un enfoque de corresponsabilidad entre el Estado, la Sociedad y la Familia para la protección integral de los derechos del adolescente, el Sistema entiende el proceso judicial como un proceso en el que se construye un sujeto de derechos, no en el que castiga a un delincuente. Entre las Entidades que se unen para prestar una atención integral a los adolescentes en conflicto con la Ley tenemos entre otras las Defensorías de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las Comisarías de Familia o los Inspectores de Policía, quienes toman las medidas para la verificación de la garantía de derechos y las medidas para su restablecimiento.[6] 2.4. Las funciones de la Autoridad Administrativa en el Sistema de Responsabilidad para Adolescentes – SRPASegún el artículo 146 del Código de la Infancia y la Adolescencia el Defensor de Familia, tiene el deber legal de acompañar al adolescente en todas las actuaciones del proceso y en las etapas de indagación, investigación y juicio, con el fin de verificar la garantía de sus derechos, apareciendo como un interviniente más dentro del Sistema de Responsabilidad Penal para adolescentes; cumpliendo con roles específicos y simultáneamente accionando el marco de la prevención, protección, garantía y restablecimiento de derechos de los mismos, restaurando su dignidad e integridad como sujetos y su capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los

derechos que le han sido vulnerados. La función del Defensor de Familia va mucho más allá de asistir y acompañar al adolescente en el proceso penal, ya que incluso en los casos en que éste sea encontrado responsable, penalmente, le asiste la obligación al Defensor de Familia de velar por la materialización de los derechos del adolescente en la ejecución de la sanción y que se hagan efectivos y se apliquen sus derechos según lo contemplado en el artículo 180 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Es de suma importancia resaltar que la intervención y participación del Defensor de Familia dentro del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes debe ser esencialmente activa; teniendo en cuenta que debe velarpor el cumplimiento de las normas de rango constitucional y supraconstitucional y la prevalencia de los principios rectores que inspiran el Código de la Infancia y la Adolescencia. Las funciones del Defensor de Familia, relacionadas con la representación judicial en su jurisdicción donde se debatan derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, tienen un fundamento de rango constitucional, conforme a lo dispuesto en los artículos 5, 42 y 44, al amparar y proteger la familia como institución básica, de la sociedad y proteger los derechos fundamentales de los niños. Ahora bien el artículo 154 de la Ley 1098 de 2006, establece que durante toda la actuación procesal y aún antes de la imputación el adolescente deberá tener un apoderado que adelante su defensa técnica. Al respecto ha determinado la Corte Constitucional,[7] que: “(….) Los procesos penales contra menores de edad se rigen, como los demás procesos de la misma índole, por

las normas constitucionales que consagran los derechos y garantías que se le conceden a toda persona sindicada de un hecho ilícito, entre los que cabe destacar el derecho al debido proceso, que comprende el derecho de defensa, el derecho a nombrar un abogado que lo asista en el proceso o a que se le designe uno de oficio, el derecho a impugnar las decisiones judiciales e interponer los recursos correspondientes, el derecho a pedir y contradecir las pruebas; el derecho a que se le aplique el principio de favorabilidad; el derecho a la presunción de inocencia; el derecho a ser juzgado conforme a las normas preexistentes al hecho que se le imputa, por jueces previamente señalados y por hechos preestablecidos en la ley como punibles, entre otros”. El análisis de constitucionalidad realizado en la citada sentencia determina que el estado debe garantizar el derecho de defensa de los niños, niñas y adolescentes que son investigados o procesados por conductas punibles, así como los demás derechos inherentes a toda actuación administrativa o judicial. Ahora bien, los principios de la protección integral y del interés superior del niño han sido desarrollados en nuestra normativa nacional, en la Ley 1098 de 2006, cuyos artículos 7 y 9 señalan: Artículo 7o. Protección integral. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés

superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. Artículo 9o. Prevalencia de los derechos. En todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de éstos, en especial, si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona. En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente”. Como se puede ver, el principio de la protección integral comprende un conjunto de derechos y garantías que deben ser protegidos y respetados por las autoridades y, para ello, es fundamental tener presente que de acuerdo con este enfoque, los niños, las niñas y los adolescentes son sujetos con derechos plenos destinatarios de medidas y de cuidado especiales, que buscan promover su crecimiento en un ambiente de felicidad, amor y comprensión que les permita tener un desarrollo pleno y armónico de su personalidad. Lo anterior se extiende necesariamente a todos los adolescentes sin ningún tipo de discriminación, de tal manera que incluso cuando un niño o un adolescente se encuentra en conflicto con la Ley penal, goza de tocias las garantías constitucionales y legales que se derivan de su condición como sujeto de especial protección, y,además, de las garantías procesales que se aplican en un sistema de justicia diferenciado, como el Sistema de

Responsabilidad Penal para Adolescentes. Así las cosas, se puede concluir que los adolescentes en conflicto con la ley penal gozan de la misma protección a la que tiene derecho todo niño, niña y adolescente, por parte de la familia, la sociedad y el Estado, y por ello no puede negarse la aplicación de las garantías legales y constitucionales por el hecho de encontrarse sometidos a un proceso de responsabilidad penal. 2.5 El caso en concreto En el caso que se consulta, el Defensor de Familia tiene dudas si es competente para adelantar un PARD a favor de un adolescente que ingresó al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes y que en el año 2012 otra Defensoría de Familia ya había conocido de dicho proceso. Al respecto, es preciso indicar que si bien es cierto en el año 2012 se adelantó a favor del adolescente un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, esto no quiere decir que la Autoridad Administrativa que ahora conoce un nuevo caso respecto del mismo adolescente, no pueda verificar sus derechos y de ser necesario dar inicio a un PARD. Por lo anterior, no puede pensarse que en estos casos existe una atracción de competencia, pues si un PARD ya se encuentra cerrado y concurren nuevos hechos, es necesario adelantar las acciones previstas en la Ley 1098 de 2006 para el restablecimiento efectivo de los derechos del adolescente que actualmente se encuentra en conflicto con la Ley Penal, sin importar a cuál Defensor de Familia le correspondió conocer del caso por factores de reparto interno, pues lo único que variaría la competencia, es que el lugar donde se encuentre el adolescente.

3. CONCLUSIONES Primero: Los Defensores de Familia deben garantizar, proteger y restablecer los derechos prevalecientes de los

menores de edad. Segundo. En el contexto del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes pueden adelantarse de manera paralela y complementaria: i) el proceso judicial, que tiene por finalidad determinar la responsabilidad penal del adolescente e imponer las medidas protectoras, educativas y restauradoras correspondientes, y ii) el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, lo cual exige un alto grado de coordinación entre la autoridad administrativa y judicial. Tercero. En el caso que se consulta puede decirse con claridad que a pesar de que a favor del adolescente se adelantó en el año 2012 un PARD, si el mismo se encuentra cerrado, es necesario verificar los derechos del mismo y si es del caso dar inicio a un nuevo Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, siendo competente el Defensor de Familia asignado por reparto, de acuerdo al factor de competencia previsto en la Ley 1098 de 2006. Finalmente, es preciso indicar que el presente concepto [8] no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto

987 de 2012. Cordialmente, LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLOJefe Oficina Asesora Jurídica

1. Resolución No. 005929 del 27 de diciembre de 2010.

2. Ley 1098 de 2006.

3. Artículo 4o de la Ley 1098 de 2006.

4. Corte Constitucional, C-149 del 11 de marzo de 2009. M. P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

5. Corte Constitucional, sentencia C-690/08, expediente D-6939, M.p: Nilson Pinilla Pinilla.

6. Los Fiscales Delegados ante los Jueces Penales para adolescentes, quienes se ocupan de la dirección de las investigaciones; Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, quien efectúa dictámenes de edad y lesiones personales; así mismo, verifica que durante el proceso el adolescente no haya sido objeto de maltrato físico; los Jueces Penales para adolescentes, Promiscuos de familia y los Municipales, quienes adelantan las actuaciones y funciones judiciales las Salas Penales y de Familia de los Tribunales Judiciales de Distrito Judicial que integran la sala de asuntos penales para adolescentes, ante quienes se surte la segunda instancia; la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Penal, ante la cual se tramita el recurso extraordinario de casación y la acción de revisión; la Policía Judicial y el Cuerpo Técnico especializado adscritos a la Fiscalía delegada ante los Jueces Penales para adolescentes y promiscuos de Familia; la Policía Nacional con su personal especializado;

Los Defensores Públicos de la Defensoría del Pueblo, quienes asumen la defensa de los niños niñas y adolescentes cuando estos carecen de apoderado; y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, quien define los lineamientos técnicos para la ejecución de las medidas pedagógicas.

7. Sentencia C.-817 de 1993

8. Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción a través de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad (…) cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja En tal virtud, deja de ser

un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio." Corte Constitucional. Sentencia C - 877 de 2000. M.P Antonio Barrera Carbonel. Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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