ICBF - Concepto 0000001 de 2014

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Inicio Documento Concepto 1 de 2014 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 1 DE 2014 (enero 7) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

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MEMORANDO PARA: Coordinadora Grupo Tesorería ASUNTO: Consulta viabilidad de sustituir la documentación soporte de pago de formato físico a digitalizado dentro de la política de Cero Papel De manera atenta y en el marco de nuestras competencias, damos respuesta a la consulta referente a la viabilidad dentro de la estrategia Cero Papel de recibir digitalizados y no en formato físico, los documentos que sirven como soporte para el pago de obligaciones por parte del Instituto.

Así, previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Política, 26 del C.C., 13 del C.P.A.C.A. y numeral 4o del artículo 6o del Decreto 987 de 2012, esta Oficina da

respuesta en los siguientes términos.

1. PROBLEMAS JURÍDICOS ¿Es posible sustituir la exigencia de documentos físicos por documentos digitales cuando sirven como soporte de pago? ¿Cuál es la validez de los documentos digitalizados de un original? ¿Pueden los soportes de pago que requieren aportarse en original remitirse por medios electrónicos? ¿Cuáles son los requisitos de validez probatoria de un documento electrónico? ¿En materia contable es necesario que los comprobantes de contabilidad se manejen en forma física para su archivo? ¿Cómo se puede garantizar la integridad y autenticidad de un documento electrónico?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Para el estudio del tema objeto de la consulta, es preciso analizar: (I) Política de Cero Papel (II) Documento digital y documento digitalizado (III) Valor probatorio de los documentos digitalizados (IV) Documentos electrónicos de soporte contable (V) Soportes de integridad y autenticidad 2.1 MARCO NORMATIVO APLICABLE Ley 527 de 1999, Decreto 019 de 2012, Directiva Presidencial 4 de 2012 2.2. ANTECEDENTES En el marco de la política de Cero Papel adoptada en la administración pública, los supervisores y terceros beneficiarios de pagos que realiza en cumplimiento de sus obligaciones están remitiendo por correo electrónico los soportes y certificaciones necesarios digitalizados, por lo que, dada la importancia, pues sobre ellos se sustentan erogaciones con cargo a recursos públicos, se requiere saber si pueden ser sustituidos por documentos electrónicos y qué características deben tener para ello.

2.3. ANÁLISIS JURÍDICO

2.3.1 Política de cero papel El Presidente mediante la Directiva 04 del 3 de abril de 2012, impartió instrucciones a ministros, directores de departamentos administrativos, directivos de entidades y organismos del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional para el avance de las políticas de eficiencia y Cero Papel en la administración, para lo cual señaló que en un plazo de 12 meses siguientes a su expedición, se debía implementar la sustitución de los memorandos y comunicaciones internas en papel por soportes electrónicos que deben garantizar las condiciones de autenticidad, integridad y disponibilidad, todo ello sin perjuicio del cumplimiento de la normativa vigente. 2.3.2 Documento digital y documento digitalizado Es muy importante tener claridad sobre lo que es un documento electrónico propiamente dicho, el cual está contenido sobre un soporte electrónico que no es apreciable por los sentidos bajo una serie de datos, y un documento digitalizado, el cual es una copia en digital de un documento que se encuentra en formato físico, lo cual cobra especial relevancia cuando se debe determinar su originalidad. El Acuerdo 060 del 2011 del Consejo Directivo del Archivo General de la Nación, en su artículo segundo, definió el documento original como “la fuente primaria de información con todos los rasgos y características que permiten garantizar su autenticidad e integridad". Bajo la anterior definición tenemos que el documento electrónico propiamente dicho nace en el medio digital, por lo cual se reputa original desde este instante, debiéndose demostrar su integridad desde este momento en adelante. Con el documento digitalizado debe demostrarse su integridad desde su creación hasta el momento en que va a ser digitalizado, luego que este corresponda a la versión física, y garantizar la integridad de este

documento digital desde ese momento igualmente hada adelante, todo ello dentro de un proceso de digitalización certificada. 2.3.3 Valor probatorio de los documentos digitalizados Cuando los documentos van a servir de soporte para una erogación, debe dárseles un valor probatorio, toda vez que se trata del cumplimiento de unos compromisos adquiridos por quien realiza el pago. Por lo anterior, es normal que para el pago se exijan los documentos soporte originales, que pueden existir, algunos, solo en un medio digital, otros en medio físico, o todos completamente en medios físicos. Tal como se señala en la consulta, algunos soportes se están enviando digitalizados como sustitución de los originales, procedimiento que muchas veces se realiza con un simple escaneo del documento físico para que también quede en formato digital, por lo que al analizar el documento sobre este nuevo formato, se hace difícil corroborar si esta reproducción es fiel, íntegra y autentica o si se trata de una mera copia que pudo ser alterada. En este contexto surge el concepto de la digitalización certificada de documentos definida en las guías del programa de Gobierno en Línea para la implementación de la política de Cero Papel como “El proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte análogo, en uno o varios ficheros electrónicos que contienen la imagen codificada, fiel e íntegra del documento, con certificación tecnológica de integridad, [1] disponibilidad, fiabilidad y autenticidad” Así mismo, el Archivo General de la Nación expidió la Circular Externa 005 del 11 de septiembre de 2011, por la cual se hacen recomendaciones para llevar a cabo procesos de digitalización y comunicaciones oficiales

electrónicas, en la cual señalan lo siguiente: No debe entenderse de manera taxativa que la digitalización certificada implica necesariamente el uso de mecanismos como firmas digitales o electrónicas; pues lo que certifica el proceso no es en sí mismo una firma digital, sino el uso de estándares en el desarrollo del proceso -que pueden o no incluir firmas digitales o electrónicas-, y los cuales pueden ser certificados por la misma entidad de conformidad con las normas que expidan las organismos competentes o por un tercero autorizado. En este orden de ideas, para darles valor probatorio a los documentos que existiendo en medio físico son pasados a formato digital, debe verificarse que su digitalización se haya realizado bajo un método certificado que garantice su integridad y autenticidad, bien sea definido por la propia entidad o por el Archivo General de la Nación. 2.3.4. Documentos electrónicos de soporte contable En cuanto a las observaciones sobre los soportes contables, tenemos que mediante la Ley 1314 de 2009, por la cual se regulan los principios y normas de la contabilidad financiera, se establece en el parágrafo tercero del artículo 1o lo siguiente: Mediante normas de intervención se podrá permitir u ordenar que tanto el sistema documental contable, que incluye los soportes, los comprobantes y los libros, como los informes de gestión y la información contable, en especial los estados financieros con sus notas, sean preparados, conservados y difundidos electrónicamente. A tal efecto dichas normas podrán determinar las reglas aplicables al registro electrónico de los libros de comercio y al depósito electrónico de la información, que serían aplicables por todos los registros públicos, como el registro

mercantil. Dichas normas garantizarán la autenticidad e integridad documental y podrán regular el registro de libros una vez diligenciados. En ejercicio de estas facultades, el Gobierno, mediante Decreto 019 de 2012, por el cual se eliminaron o modificaron trámites innecesarios, modificó en su Artículo 173 el Código de Comercio en el sentido de permitir llevar los libros en archivos electrónicos, punto recientemente reglamentado mediante Decreto 305 de 2013. Esta modificación se entiende dirigida solo a los comerciantes, mas no a las entidades públicas, lo que ocasionó una serie de interpretaciones sobre su aplicabilidad, situación que fue aclarada por la Contaduría General de la Nación mediante concepto jurídico No. 006281 del 12 de Marzo de 2012, donde señaló: ….la normatividad contable pública prevé en relación con la forma de llevar los libros de contabilidad que a elección del Representante Legal, las entidades contables públicas pueden llevarlos en forma física o mediante procesos automatizados, empleando para ello cualquier medio técnico, electrónico, informático, óptico o telemático, siempre que se cumplan los requisitos técnicos y jurídicos que para tales efectos ha establecido la norma, como son estar garantizada la conservación, así como la reproducción exacta de tales documentos mediante diferentes mecanismos, entre ellos su impresión, cuando las autoridades así lo exijan en el momento de ejercerla inspección, la vigilancia o el control Así mismo es preciso indicar que el Sistema General de Contabilidad Pública, al tratar el punto de tenencia, conservación y custodia de los soportes, comprobantes y libros de contabilidad, establece:

Cuando las entidades contables públicas preparen la contabilidad por medios electrónicos, debe preverse que tanto los libros de contabilidad principales como los auxiliares y los estados contables puedan consultarse e imprimirse. La conservación de los soportes, comprobantes y libros de contabilidad puede efectuarse, a elección del representante legal, en papel o cualquier otro medio técnico, magnético o electrónico, que garantice su reproducción exacta. En este orden de ideas, la necesidad de contar con comprobantes contables no es obstáculo para que los documentos soportes de pagos puedan ser recibidos y conservados por medios digitales, pues la normativa y el sistema de contabilidad contemplan esa posibilidad y tienden a que con el paso del tiempo estas alternativas se consoliden, una vez más, siempre y cuando se garantice su integridad y autenticidad, y adicionando en este caso la necesidad de que puedan ser reproducidas en cualquier momento. 2.3.5 Soportes de integridad y autenticidad La validez legal de los documentos digitales, principalmente en la Ley 527 de 1999, está estructurada sobre el principio de equivalencia funcional, por el cual los mensajes de datos tienen los mismos efectos jurídicos de los medios tradicionales si cumplen la misma función, es decir, si contienen una declaración o representación, asimilando su contenido a la definición de documento contenida en el Código de Procedimiento Civil, Además de esto, la Ley 527 señaló que para valorar probatoriamente un mensaje de datos se deben tener en cuenta las reglas de la sana crítica y demás criterios reconocidos legalmente para la apreciación de las pruebas. Por consiguiente, habrán de tenerse en cuenta: la contabilidad en la forma en la que se haya generado, archivado o

comunicado el mensaje; la confiabilidad en la forma en que se haya conservado la integridad de la información; [2] la forma en la que se identifique a su iniciador, y cualquier otro factor pertinente. Los equivalentes funcionales son criterios de interpretación, según lo señala el profesor Andrés Felipe Umaña [3] Chaux; en este orden de ideas, dependerán de la necesidad, por ejemplo si se requiere que la información conste por escrito, bastará un documento electrónico que sea accesible para su posterior consulta; si se requiere que el documento esté firmado, se requerirá un mecanismo como la firma digital que permita asociar a una persona con el documento en su elaboración y también determinar que cuenta con su aprobación, y si se requiere que el documento exista en original, debe encontrarse en el documento electrónico garantía de que ha conservado su integridad desde el momento en que se creó por primera vez en forma definitiva, es decir, que haya permanecido completo e inalterado. En el caso de la necesidad de firma en el documento, se debe tener claridad sobre las diferencias entre la firma digitalizada y la firma digital. La firma digitalizada no es más que la firma manuscrita pasada por un scanner,[4] la cual se asimila a la firma mecánica a la cual el Código de Comercio en su artículo 827 solo la considera suficiente en los negocios en que la ley o la costumbre la admitan. La firma digital, en cambio, se entiende como un valor que se adhiere a un mensaje de datos y que, utilizando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave del iniciador y al texto del mensaje, permite determinar que este valor se ha obtenido exclusivamente con la clave del iniciador y que el mensaje inicial no ha sido modificado después de efectuada la

creación. Si bien los conceptos de firma electrónica y firma digital se usan indistintamente, se puede decir que la firma digital es la misma firma electrónica, con el añadido de que va acompañada de una certificación emitida por una entidad que permite verificar su autenticidad, siendo este último concepto el usado en Colombia. Si bien la firma digital puede acreditar la integridad del documento, este también se puede garantizar mediante el estampado cronológico, el cual es un servicio que garantiza que el documento existió en un determinado momento de tiempo, así como el instante de creación, modificación y recepción, impidiendo que pueda ser alterado. Estos servicios son ofrecidos por entidades de certificación de conformidad con el Artículo 30 de la Ley 527 de 1999 el cual fue modificado por el Decreto 019 de 2012. Estas entidades deben estar autorizadas por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia, y son quienes facilitan los servicios de generación de firmas electrónicas, firmas digitales certificadas, registro y estampado cronológico en la generación, recepción y trasmisión de mensajes, servicios que tienen un costo dependiendo del término de duración que requiera el servicio. Es importante tener en cuenta que sobre el tema de la implementación de la firma digital o electrónica, esta Oficina se había pronunciado mediante Concepto No. 7 de 2013, en el cual se señaló la posibilidad que una entidad estatal, defina a través de un acto administrativo, el mecanismo o método que servirá como firma electrónica para tas comunicaciones o documentos internos.

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES - En aplicación del principio de equivalencia funcional, es viable sustituir la documentación soporte de pago en formato físico por documentación en formato digital, siempre y cuando se pueda garantizar su autenticidad e

integridad. - Si bien la política de Cero Papel tiende a que se minimice el uso de medios físicos, esta debe ajustarse a la normatividad vigente, la cual exige que los documentos que soportan erogaciones deben contar con la máxima confiabilidad posible, por lo que no pueden ser aceptados certificaciones electrónicas o informes de pago que no estén firmados digitalmente por los supervisores o interventores de los contratos, ni tampoco meras copias digitalizadas de soportes de pago que se exijan en original, cuando en el proceso de digitalización no se pueda acreditar la autenticidad e integridad del documento. - El régimen contable colombiano, incluido el de las entidades públicas, se ha venido adaptando para dar cabida a los documentos y soportes electrónicos, estableciendo la necesidad de garantizar la autenticidad, integridad y posterior consulta, existiendo pautas emanadas del Archivo General de la Nación para su archivo y preservación, por lo que es posible tener comprobantes contables en documentos electrónicos y archivarlos en el mismo medio, para que estén disponibles cuando cualquier autoridad los requiera. - La política de Cero Papel tendiente a la promoción del uso de documentos electrónicos, es aplicable a los documentos soportes de pago; sin embargo, debe tenerse en consideración que la consecución de firmas digitales y estampados cronológicos presenta costos considerables y su uso no está lo suficientemente extendido. Por lo anterior, mientras no se cuente con los medios tecnológicos para acreditar la integridad y autenticidad de los soportes de pago de las obligaciones a cargo del Instituto, se debe continuar exigiendo que la documentación se remita en formato físico. - Recomendamos igualmente solicitar apoyo a la Dirección de Información y Tecnología para que brinde

asesoría a las personas encargadas de recepcionar en las diferentes áreas documentos de soporte para pago, para la validación de firmas digitales y cualquier otro medio tecnológico que permita establecer la autenticidad e Integridad de los documentos electrónicos remitidos. La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6o del Decreto 987 de 2012. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Digitalización Certificada de Documentos - Guía No. 5 Cero Papel en la Administración Pública - de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones-Dirección Programa Gobierno en Línea.

2. Ley 527 de 1999 - Articulo 11

3. Umaña Chaux, Andrés Felipe - Algunos Comentarlos sobre el principio del equivalente funcional en 527 de 1999 - Universidad de los Andes

4. Ibídem Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S,

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