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ICBF - Concepto 0000004 de 2015

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Título
ICBF - Concepto 0000004 de 2015
Autor
ICBF
Categoría
Infralegal
Área del derecho
Familia
Año
2015

Gov.co Gobierno de Colombia Derecho del Bienestar Familiar Buscar en la compilación   Logo ICBF Inicio Compilación normativa interna Compilación normativa externa Compilación normativa funcionamiento Índice temático de asuntos misionales Restablecimiento de derechos Jurisprudencia Doctrina Menú principal Inicio Compilación normativa interna Compilación normativa externa Compilación normativa funcionamiento Índice temático de asuntos misionales Restablecimiento de derechos Jurisprudencia Doctrina Novedades Búsqueda avanzada

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Inicio Documento Concepto 4 de 2015 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 4 DE 2015 (enero 16) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/328421/ Bogotá, D. C., Señor XXXXXXXXXXXXXXXXXXX ASUNTO: Consulta sobre funciones oficiosas del Defensor de Familia y acompañamiento en toques de queda. De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en los artículos 26 del Código Civil, 13 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6o numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto definitivo sobre el caso en cuestión en los términos que siguen: A la pregunta “1.5 Se puede afirmar, que el lugar donde ocurre en mayor medida la vulneración de

derechos de un niño, niña o adolescente es en el hogar”. Si bien mediante la responsabilidad parental, entendida como la obligación inherente a la orientación, cuidado, acompañamiento y crianza de los niños, las niñas y los adolescentes durante su proceso de formación, se [1] busca lograr el máximo nivel de satisfacción de los derechos de éstos, resulta imposible realizar esta afirmación, en razón a que los hechos que podrían inobservar, vulnerar o amenazar tales derechos pueden provenir de cualquier individuo de la sociedad, de forma directa o indirecta, e incluso del Estado, y tal vulneración se puede generar en los diferentes ambientes en los que se desarrolle el diario vivir del menor de edad. Debemos recordar que la familia, la sociedad y el Estado son corresponsables en la atención, cuidado y protección de los niños, las niñas y los adolescentes, por lo cual están obligados a realizar las acciones conducentes a garantizar el ejercicio de sus derechos. [2] Ahora bien, es importante señalar que de conformidad con la información suministrada por la Dirección de Protección, el ICBF no cuenta con fuentes que permitan afirmar dicho postulado, ya que el lugar de los hechos donde ocurre la vulneración del niño, niña o adolescente no se cuenta como una variable en el Sistema de Información Misional – SIM. A la pregunta “1.6 Se puede afirmar, que el factor que en mayor medida vulnera derechos en un niño, niña o adolescente es a causa del maltrato infantil” De acuerdo a la información suministrada por la Dirección de Protección del ICBF, según lo registrado en el Sistema de Información Misional – SIM, los 5 motivos de ingreso más recurrentes al ICBF mediante un Proceso

Administrativo de Restablecimiento de Derechos, tomando como referencia los últimos 3 años son:

MOTIVO DE INGRESO 2012

Responsabilidad Penal para Adolescente 8456 Maltrato 7056 Por condiciones Especiales de Cuidadores 6898 Víctima de Violencia Sexual – Abuso Sexual 4653 Problemas del Consumo de Sustancias Psicoactivas 2882

Fuente: Sistema de Información Misional – SIMMOTIVO DE INGRESO 2013

Responsabilidad Penal para Adolescente 9648 Por condiciones especiales de cuidadores 7191 Maltrato 7045 Víctima de violencia sexual –Abuso sexual 6622 Problemas del consumo de sustancias psicoactivas 2850

Fuente: Sistema de Información Misional – SIMMOTIVO DE INGRESO 2014

Responsabilidad penal para adolescentes 8063 Maltrato 6425 Por condiciones especiales de cuidadores 6332 Víctima de violencia sexual – abuso sexual 6254 Problemas del consumo de sustancias psicoactivas 3394 Fuente: Consolidado ingresos SIM -30 NOV. 2014 Adicionalmente, en el reporte de ingresos mensual de los cinco motivos de ingreso más frecuentes visibles en el Sistema de Información Misional SIM, se puede observar que si bien el maltrato no ha sido la causa más recurrente para el ingreso al ICBF mediante un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, si es uno de los motivos más frecuentes ocupando el segundo lugar de ocurrencia en los años 2012 al 2014. A la pregunta “2. Si en un municipio donde existe centro zonal, se tiene conocimiento por la policía de infancia y adolescencia sobre un caso de vulneración de derechos de competencia del ICBF donde amerite

la toma de medidas urgentes, los días sábados, domingos y/o festivos ¿es deber del defensor de familia de ese municipio adelantar los trámites pertinentes de forma inmediata o hasta el día hábil siguiente?” Sea lo primero señalar que es fundamental la atención primaria de los niños, las niñas y los adolescentes por parte de la primera autoridad que conoce el caso en donde se pone en evidencia la vulneración sus <sic> derechos, entendiendo que más allá de quien es el competente dentro del sistema, no deberá desatenderse jamás la calidad de la atención teniendo en cuenta la prevalencia y el interés superior de los niños, niñas y adolescentes. El Decreto 4840 de 2007 en su artículo 7 consagra que: Competencias del Defensor de Familia y del Comisario de Familia. Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así: El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar. El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley

294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas. En virtud de los principios de corresponsabilidad y del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, cuando el Defensor de Familia o el Comisario de Familia conozca de casos diferentes a los de su competencia señalados en los incisos anterior, los atenderá y remitirá a la autoridad competente, y en aquellos que ameriten medidas provisionales, de emergencia, protección o restablecimiento de derechos, las adoptará de inmediato y remitirá el expediente a más tardar el día hábil siguiente. (Subrayado fuera de texto). Parágrafo 1o. Para efectos de la aplicación de la Ley 1098 de 2006, se entenderá por violencia intrafamiliar cualquiera de los eventos de violencia, maltrato o agresión contemplados en el artículo 1o de la Ley 575 de 2000. En este sentido, se considerará integrada la familia según los términos previstos en el artículo 2o de la Ley 294 de 1996. Parágrafo 2o. Para efectos de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, se entenderá que en un municipio no hay Defensor de Familia cuando el respectivo Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no hubiere designado un Defensor de Familia para su atención o hasta tanto el Defensor de Familia designado no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. Se entenderá que no hay Comisario de Familia en los municipios en os cuales no ha sido designado el

funcionario cuando no opere una Comisaría Intermunicipal para la jurisdicción territorial correspondiente, o hasta tanto el Comisario de Familia Municipal o Intermunicipal no esté desempeñando sus funciones de manera permanente y continua. La competencia subsidiaria del Inspector de Policía en todo caso será de carácter temporal hasta la creación de la Comisaría de Familia en la respectiva entidad territorial, lo cual no impide que en todo tiempo deba dar cumplimiento a la obligación contenida en el artículo 51 de la Ley 1098 de 2006. La competencia subsidiaria del Comisario de Familia o Inspector de Policía, se entiende referida a las funciones que el Código de la Infancia y la Adolescencia otorga al Defensor de Familia y Comisario de Familia respectivamente, salvo la declaratoria de adoptabilidad que es competencia exclusiva del Defensor de Familia. Parágrafo 3o. Toda actuación administrativa que pueda obstaculizar, retardar o denegar la prestación del servicio a cargo de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, incluidas las remisiones injustificadas entre autoridades, será sancionada como lo prevé el Código Disciplinario Único. De lo anterior se puede decir que si bien es cierto la citada normatividad consagra la división funcional para la atención de los niños, las niñas y los adolescentes, también lo es que cuando el Defensor o Comisario de Familia conozcan de casos que no son de su competencia, deberán darles la atención inmediata que se requiera, verificando derechos y tomando las medidas de protección que considere necesarias, y posteriormente deberá realizar la remisión a la autoridad competente, sin que se justifique una desatención a los menores de edad por

falta de competencia. Recordemos que las disposiciones de carácter procedimental deben ceder ante principios fundamentales consagrados en la Constitución y la ley y que condicionan su aplicación literal a la garantía de no vulnerar o agravar la situación del menor de edad que tiene en vilo sus derechos. Ahora bien, el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006, consagra la atención permanente de las Defensorías de Familia y Comisarías de Familia con la finalidad de asegurar la protección y restablecimiento de derechos a niños, niñas y adolescentes, en este sentido, establece que el Estado debe desarrollar todos los mecanismos que se requieran para el cumplimiento de la disposición. Así mismo, el Decreto 4840 de 2007, establece que para la creación de Comisarías de Familia intermunicipales debe establecerse como cláusula de obligatorio cumplimiento la atención permanente del servicio. De conformidad con lo expuesto, la Autoridad Administrativa debe estar en todas las actuaciones administrativas o diligencias judiciales necesarias para garantizar, prevenir y proteger los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes incluso si estas ocurren por fuera de la jornada laboral. En este orden de ideas, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar garantiza la atención permanente de las Defensorías de Familia y así mismo, las Alcaldías Municipales la de las Comisarías de Familia, con la finalidad de asegurar la protección y restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes. A la pregunta “3.1. Teniendo en cuenta el numeral 3 del presente documento, a solicitud de una administración municipal ¿el centro zonal de un municipio podría realizar el acompañamiento en los toques de queda?” El Código de la Infancia y la Adolescencia tiene como finalidad garantizar a todos los niños, niñas y

adolescentes su pleno desarrollo en el seno de la familia y la comunidad, con prevalencia de la igualdad y la dignidad humana sin ningún tipo de discriminación. Esta Ley establece tanto las normas sustantivas como procedimentales relacionadas con la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, buscando garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y libertad consagrados tanto en instrumentos internacionales como en la Constitución Política y las leyes nacionales. En el Capítulo III de dicho Código se establece cuáles son las autoridades competentes para el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, cuya función primordial es prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los menores de edad. Al respecto, la Corre Constitucional indicó: “(…) los artículos 81, 82 y 85 de la Ley 1098 de 2006 señalan los deberes y las funciones del defensor y del comisario de familia, siendo evidente que la misión encomendada es garantizar, proteger y restablecer los derechos prevalecientes de los menores de edad”. [3] Ahora bien, las funciones establecidas en la Ley de Infancia y Adolescencia señalan que la atención a los niños, niñas y adolescentes debe realizarse de manera integral como sujetos de derechos, no solo cuando éstos estén vulnerados sino también previendo esta circunstancia, todo en coordinación con los operadores jurídicos y las personas llamadas a protegerlos en corresponsabilidad con la familia, la sociedad y el Estado, atendiendo el espíritu constitucional que armoniza con las normas internacionales consagradas a favor de la niñez, la infancia y la familia. De acuerdo a lo anterior, es importante precisar que la ley otorgó una pluralidad de funciones a las Defensorías

de Familia encaminadas a la prevención, verificación y restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes, así mismo, no consagró clasificación alguna de Defensorías de Familia para la ejecución de las mismas, por consiguiente, más allá de la atribución interna de funciones que pueda hacer el ICBF a nivel Nacional o Regional para atender las necesidades de la prestación del servicio, la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes no puede estar sujeta a formalidades administrativas de competencias internas de funciones que afecten directamente a aquellos, máxime si se tiene en cuenta los principios de interés superior [4] y prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental. [5] Así las cosas, resulta procedente que la autoridad administrativa realice acompañamiento a los toques de queda, previa solicitud de la autoridad municipal, distrital, departamental o nacional. A la pregunta “3.2 De ser negativa la respuesta del numeral 3 de la presente petición, ¿cuál sería el factor diferenciador o norma que señale la competencia de la autoridad encargada de garantizar los derechos de los niños, niñas y/o adolescente para la realización del operativo referido” En razón a que la respuesta del numeral anterior fue positiva, no habrá lugar a resolver esta pregunta. A la pregunta “1.3 Conforme a lo expuesto en el numeral 1 y 1.2 de la presente petición, cuando un defensor de familia tiene el primer conocimiento sobre la vulneración de derechos de un niño, niña o adolescentes conculcados por maltrato infantil físico, verbal o psicológico ejercido por alguno de sus progenitores o un miembro de su familia con el que conviva ¿el defensor de familia puede adelantar

proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de ese niño, niña o adolescente? Como ya lo hemos indicado en este concepto, es fundamental la atención primaria de los niños, niñas y adolescentes por parte de la primera autoridad que conoce el caso en donde se pone en evidencia la vulneración sus <sic> derechos. En efecto, la Autoridad Administrativa deberá de forma inmediata realizar la verificación de los derechos prevista en el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006. Esa verificación de derechos debe ser sin lugar a dudas real y efectiva, pero ante todo reflexiva, pues convertirla simplemente en un requisito de procedibilidad para que un niño, niña o adolescente sea atendido, sería ir en contravía de los derechos fundamentales de los menores de edad, que gozan de una protección reforzada. Frente a las actuaciones administrativas para restablecer derechos el Estatuto Integral del Defensor de Familia señala que “Siempre que se presente inobservancia, amenaza o vulneración de derechos, el Defensor de Familia, adquiere de manera inmediata competencia para iniciar el restablecimiento de derechos, tales presupuestos están íntimamente ligados con los derechos a garantizar, proteger y restituir a que hacen referencia los artículos 17 al 37 de la Ley de Infancia y Adolescencia, en concordancia con la Constitución Política, las Leyes y los Tratados y Convenios Internacionales ratificados y en vigor para Colombia”. [6] Por lo anterior, es claro que cuando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, verificará derechos, abrirá la respectiva investigación adoptando las medidas de

restablecimiento de derechos que corresponda y si es del caso remitirlo a la Autoridad Administrativa competente. [7] A la pregunta “1.4 De ser negativa la respuesta del numeral 1.3 del presente documento y teniendo en cuenta el numeral 1 del mismo, si tres de cada cuatro casos por maltrato infantil son ejercidos por los progenitores y familiares, ¿cuántos casos o en qué porcentaje han sido remitidos a la autoridad competente durante el periodo 2012 y 2013 por el ICBF?, lo anterior, teniendo en cuenta que en las diapositivas referidas en el numeral 1 del presente documento se reportan en el periodo referido el número de 16.457 casos ingresados al ICBF a nivel nacional”. En atención a que la respuesta dada al numeral 1.3 fue positiva, no habrá lugar a resolver esta pregunta. A la pregunta “4. ¿Qué definición merece el término de “zona de influencia” de los Centros Zonales? Y ¿Qué incidencia tiene el término referido respecto a la competencia territorial para el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescente?”<sic> El término “zona de influencia” de los centros zonales, puede definirse como el área o el espacio geográfico en el que se desarrolla la operación y prestación del servicio a los usuarios del ICBF, el cual corresponde a la división geográfica del territorio nacional. Los factores que determinan la definición de las áreas de influencia tienen como propósito principal facilitar a los habitantes el acceso a los servicio del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, así como garantizar una eficaz y oportuna atención a la población. Al respecto, el artículo 6o de la Resolución 2859 de 2013 indica que:

“(…) El Director Regional, podrá establecer mediante Resolución el área de influencia de cada uno de los Centros Zonales de la Dirección Regional, para lo cual tendrá en cuenta el número de municipios del Departamento o el número de localidades, zonas, comunas o sectores, la facilidad de acceso y desplazamiento, la oferta de servicios de los programas de primera infancia, niñez y adolescencia, nutrición, familia y comunidad, la demanda de los servicios de protección y del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, las características socioculturales de los municipios, las dinámicas de ordenamiento territorial, la jurisdicción de familia y la racionalización y eficiencia en el servicio público de bienestar familiar Copia de la Resolución debe ser enviada a la Dirección de Servicios y Atención, quien informará a las demás Dependencias de la Dirección General”. “El Director Regional podrá organizar equipos de atención en municipios pertenecientes al área de influencia de cada Centro Zonal, de acuerdo con las características, necesidades del servicio, la falta de presencia de otras entidades del estado y la falta de cobertura de unidades móviles. Estos equipos dependerán administrativa y técnicamente del respectivo Centro Zonal. La conformación de los equipos de atención debe obedecer a criterios como la complejidad y volumen de las funciones por desempeñar la información correspondiente a los equipos conformados con estos criterios y sus integrantes debe reportarse a las Direcciones de Servicios y Atención, Gestión Humana, Administrativa y de Información y Tecnología de la Dirección General, para efectos de la aprobación, organización de la planta de personal, adecuación de los espacios físicos, requerimientos de software

y hardware, y los cálculos de los costos pertinentes. Se entiende por equipo de atención, el grupo de Profesionales Interdisciplinarios (Entre los que se pueden encontrar: Defensor de Familia, Psicólogo, Trabajador Social, Nutricionista u otro Profesional del Área Social) adscritos a un Centro Zonal que prestan servicios de Protección Integral y coordinan la operación, asistencia técnica y supervisión de programas del ICBF en un municipio del área de influencia de un Centro Zonal del ICBF, que por condiciones difíciles de acceso, desplazamiento, dispersión geográfica, demanda de servicios, dinámicas de ordenamiento territorial, falta de presencia de otras entidades del estado y la falta de cobertura de unidades móviles, requieren la presencia del ICBF para atender a los niños, niñas y adolescentes y familias”. Finalmente, es preciso indicar que el presente concepto no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para [8] particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1447 <sic, es 1437> de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012.

Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Artículo 14 Ley 1098 de 2006

2. Artículo 10 Código de la Infancia y la Adolescencia

3. Corte Constitucional. Sentencia C-690/08, expediente D-6939 MP Nilson Pinilla Pinilla

4. Artículo 44 Constitución Política. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión.

Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los traslados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”.

5. Artículo 228. Constitución Política. “La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.”

6. Numeral 6 Libro Segundo

7. Inciso 2o artículo 99 Ley 1098 de 2006

8. Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción a través de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad (…) cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio." Corte Constitucional. Sentencia C - 877 de 2000. M.P Antonio Barrera Carbonel.

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