ICBF - Concepto 0000008 de 2012

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Inicio Documento Concepto 8 de 2012 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 8 DE 2012 (febrero 2) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10200/009970/015778 Bogotá, D.C.

MEMORANDO

PARA: Director de Planeación y Control de Gestión Subdirectora Primera Infancia ASUNTO: Financiamiento de la estrategia De Cero a Siempre Dando alcance al oficio dirigido al Dr. León David Montealegre bajo el número 00561 del 18 de enero de 2012, mediante el cual se determinaba la viabilidad de modificar la Ley 89 de 1988, nos permitimos ampliar el concepto emitido, en el sentido de dar respuesta al memorando de la Subdirección de Primera Infancia radicado el 9 de noviembre de 2011, mediante el cual solicita que la Oficina Asesora Jurídica defina si es viable la

implementación de la estrategia De Cero a Siempre por medio de los Centros de Desarrollo Infantil con recursos provenientes de la Ley 89 de 1988. La Ley en comento contempla recursos de destinación específica cuyo manejo, administración y ejecución debe hacerse, según el artículo 2 de la Ley 225 de 1995, exclusivamente en la forma prevista en la ley que los creó, y que pueden ser destinados sólo al objeto previsto en ella. Sobre este particular, la Corte Constitucional [1] determinó que la ley "no [puede] introducir cualquier cambio, pues podría desnaturalizar la cuota, con lo cual se afectarían los principios constitucionales". [2] Ahora bien, con el fin de generar un entorno de igualdad de oportunidades para la prosperidad y en desarrollo de la política nacional de atención integral a la primera infancia, el Gobierno Nacional está liderando la "Estrategia de Cero a Siempre", la cual se enfoca especialmente a la población más pobre y vulnerable y "pretende promover y garantizar la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia: (i) mejorar los programas de nutrición y hábitos saludables, (ii) ejecutar estrategias de capacitación a los padres, agentes educativos y cuidadores, en la comprensión de los niños y jóvenes como sujetos con derechos, (iii) desarrollar estrategias para la prevención de la violencia intrafamiliar, el maltrato infantil y el abuso sexual de menores, (iv) diseñar e implementar estrategias intersectoriales para reducir los embarazos de adolescentes, y (v) implementar y fortalecer la estrategia de

prevención y erradicación del trabajo infantil". [3] En este contexto, y dando aplicación a los documentos CONPES 109/2007 y 113/2007, así como a la Ley 1295 de 2009, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, expedido mediante la Ley 1450 de 2011, ordenó al ICBF priorizar su presupuesto en forma creciente para ser destinado a la financiación de la estrategia de atención a la primera infancia. Asimismo el parágrafo 2 del artículo 136 de dicha Ley señala que con el fin de implementar el modelo de atención integral "se dará prioridad al entorno institucional para cualificar los Hogares Comunitarios de Bienestar (...) y para atender a los niños que no reciben ningún tipo de atención. En aquellos lugares donde no sea posible cualificar Hogares Comunitarios con el entorno institucional, se tendrá como modelo el entorno comunitario y para zonas rurales dispersas se tendrá como modelo de atención el entorno familiar". Es decir que la financiación de la estrategia de atención integral implica la cualificación de los Hogares Comunitarios de Bienestar. En consecuencia, para definir si el uno por ciento (1%) de aporte parafiscal que por virtud de la Ley 89 de 1988 recibe el ICBF y que está destinado exclusivamente a dar continuidad, desarrollo y cobertura a los Hogares Comunitarios de Bienestar de las poblaciones infantiles más vulnerables del País puede financiar la estrategia de atención a la primera infancia, es preciso, primero, hacer alusión brevemente al origen y evolución de los Hogares Comunitarios de Bienestar. En 1986, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) aprobó el Proyecto Hogares

Comunitarios de Bienestar "como una estrategia de desarrollo humano y una nueva concepción de atención integral, para cubrir la población infantil más pobre de zonas urbanas y núcleos rurales". "Desde su [4] formulación, el programa de hogares comunitarios incorporó, como propósito central, la perspectiva del desarrollo de la primera infancia, orientándose a los niños y niñas menores de 7 años en condiciones de pobreza, entre las cuales se propiciaría el desarrollo psicosocial, moral y físico". [5] Atendiendo a la importancia de tener en cuenta que el vínculo afectivo se establece en los primeros años y respondiendo a los compromisos de Colombia en la reunión Cumbre de las Naciones Unidas en favor de la Infancia realizada el 29 de septiembre de 1990 en la ciudad de New York, (...) en 1991 por Acuerdo 0005 y Resolución 0680 se crea los Hogares Comunitarios de Bienestar Modalidad "Familia Mujer e Infancia" FAMI. [6] Desde el inicio del programa Hogares Comunitarios de Bienestar hasta 1995 el espacio donde se atendían los niños eran las viviendas de las Madres Comunitarias. A partir de ese año, como resultado de la movilización generada por el programa alrededor de la infancia y ante el reconocimiento de las precarias condiciones de las casas ubicadas en sectores de extrema pobreza, zonas donde estaba centralizado el servicio, surg[ió] <sic> como alternativa propuesta por las comunidades que en espacios comunitarios o en espacios cedidos por personas públicas o privadas se reúnan 2 o más Madres Comunitarias para atender a los niños. Es entonces cuando nacen como una modalidad de Hogares Comunitarios los Hogares Múltiples. Por otra parte en ese mismo año, se

concreta el Hogar Empresarial, modalidad que funciona en un espacio garantizado por la empresa para atender a los hijos de sus trabajadores. [7] Durante 1996 se realizó la primera encuesta del sistema de evaluación de impacto de los Hogares Comunitarios de Bienestar, la cual determinó (...) cobertura en la casi totalidad de los municipios del país, focalizada pero [8] con deficiencias en la calidad, necesarias de superar. Se defin[ió] <sic> entonces, la necesidad de cualificación de la atención de los niños, mediante la consolidación de los Hogares Múltiples, modificando el concepto que hasta la fecha se había manejado, como era el funcionamiento de varios hogares en una misma vivienda o en un sitio comunitario, sin lograr los estándares de infraestructura y calidad de los actuales Hogares Comunitarios de Bienestar Múltiples, que se denominan a partir de la vigencia 2005, Hogares Comunitarios Agrupados. [9] La aparición de estas distintas modalidades de Hogares Comunitarios de Bienestar surgió de la necesidad de cualificar y mejorar el Programa con el objeto de lograr mayor calidad e impacto, garantizar el acceso a los servicios de salud y educación y apoyar la nutrición, así como el desarrollo social y económico de las familias. Entonces, las inversiones realizadas en infraestructura, dotación y especialización del talento humano mediante la capacitación de las Madres Comunitarias están dirigidas a consolidar dicha cualificación. [10] En consecuencia, la cualificación contemplada en la Ley 1450 de 2011 no es nueva; implica mayor cobertura y el desarrollo de los Hogares Comunitarios de Bienestar para mejorar los estándares de atención en concordancia con el principio de progresividad de los derechos sociales previsto en el artículo 48 de la Constitución Política,

que conlleva el reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en la atención brindada para lograr el máximo nivel de protección posible, lo cual, aunado al hecho de que la "Estrategia de Cero a Siempre" se [11] dirige a la población más pobre y vulnerable del País, permite concluir que los Hogares Comunitarios de Bienestar cualificados bajo los parámetros del Plan Nacional de Desarrollo pueden ser financiados por el uno por ciento (1%) de los aportes parafiscales de que trata la Ley 89 de 1988. Así, pues, si los Centros de Desarrollo Infantil son concebidos, entendidos y desarrollados como una modalidad más de los Hogares Comunitarios de Bienestar que se suma a las ya existentes: Hogares Comunitarios Familiares, Hogares Empresariales, Hogares Agrupados, Hogares Múltiples, Jardín Social y Hogar FAMI, la dedicación exclusiva de los recursos parafiscales no se vulnera. Finalmente, es necesario precisar que el Plan Nacional de Desarrollo determina la cualificación más no la exclusión de los Hogares Comunitarios de Bienestar. Se trata, por lo tanto, del mismo Programa, que continúa cualificándose y mejorando la atención como lo ha venido haciendo desde su creación, sin perjuicio de que, tal como lo determinan los numerales 2 y 3 del parágrafo 2 del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011, en aquellos lugares donde no sea posible cualificarlos continuarán desarrollando sus actividades como lo han venido haciendo. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Ver Artículo 150, numeral 12 Constitución Política.

2. Ver Corte Constitucional, Sentencia C-298 de 1998, Expediente D-1897, MP Alejandro Martínez Caballero.

3. Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 "Prosperidad para Todos", resumen ejecutivo

http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?rileticket=4-J9V-FE2pl%3D&tabid=1238, pág. 21.

4. Ver Lineamientos Técnico-Administrativos Hogares Comunitarios de Bienestar Múltiples, ICBF, mayo de 2006, pág. 6: Evaluación de Impacto del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar del ICBF, Departamento Nacional de Planeación, mayo de 2009, http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx? fileticket=W30Ag1a2h68%3D&tabid=99, pág. 7.

5. Documento Conpes Social <sic, es 109> 190 de 2007, "Política Pública Nacional de Primera Infancia", pág.

10.

6. FAMI: Alternativa que apoya a familias con mujeres gestantes, madres lactantes y con niños menores de dos años que se encuentran en alta vulnerabilidad, en la cualificación de las relaciones intrafamiliares y el fortalecimiento de vínculos afectivos, donde la intervención tiene un efecto de vital importancia para la supervivencia, la salud y las posibilidades de desarrollo de los niños en coordinación con los organismos de salud.

7. Evaluación de Impacto del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar del ICBF, Departamento Nacional de Planeación, mayo de 2009, http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=W30Ag1a2h68%3D&tabid=99, pag. 17: Los recursos que se asignan a las familias para atender a los niños y niñas en los Hogares Comunitarios

se llama beca. Esta beca está constituida por los siguientes rubros: Raciones niño día y vacaciones, material didáctico de consumo y duradero, bonificación madre comunitaria, dotación y reposición de dotación, aseo y combustible. Estos recursos, a excepción de los correspondientes al material didáctico duradero, son transferidos a las entidades contratistas operadoras del Programa, Asociaciones de Padres de Familia, Cooperativas de HCB, Cajas de Compensación Familiar, ONG entre otros, previa la suscripción de contratos de aporte.

8. La evaluación se centró únicamente en la modalidad de Hogar Comunitario Familiar.

9. Lineamientos Técnico-Administrativos Hogares Comunitarios de Bienestar Múltiples, ICBF, mayo de 2006, págs. 6-7.

10. Ver Evaluación de Impacto del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar del ICBF, Departamento Nacional de Planeación, mayo de 2009, http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx? fileticket=W30Ag1a2h68%3D&tabid=99, págs. 12 y 19.

11. Ver Corte Constitucional. Sentencia T-426 de 1992; SU-225 de 1997; T-484 de 1999; T.595 de 2002; C-228 de 2011.

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