ICBF - Concepto 0000009 de 2018

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Inicio Documento Concepto 9 de 2018 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 9 DE 2018 (febrero 16) <Fuente:Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

Bogotá D.C., PARA: XXXXXXXXXXXXXXXXX Directora de Protección (E) - ICBF ASUNTO: Concepto sobre la vigencia de la Ley 1878 de 2018 De manera atenta y en los términos del artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, esta Oficina Asesora Jurídica se permite dar respuesta a la consulta elevada por parte de la Dirección de Protección mediante memorando 1-2018016217-0101 de 7 de febrero de 2018, en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018.

1. PROBLEMA JURÍDICO Atendiendo al hecho de que la Ley 1878 de 2018 no contempla dentro de su articulado el momento en el cual

entra en vigencia, la Dirección de Protección eleva consulta ante la Oficina Asesora Jurídica, con el objetivo de determinar en qué fecha entra en vigor dicha normativa, pues los plazos establecidos en ésta, modifican los originalmente previstos en la Ley 1098 de 2006. En este escenario, se plantean los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Es aplicable el artículo 52 de la Ley 4 de 1913, según el cual la observancia de la Ley comienza dos meses después de su promulgación? 2. ¿Cuál es la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA 2.1. Antecedentes normativos Con el objetivo de absolver la pregunta planteada, se aplicarán las siguientes normas: --Ley 4 de 1913 --Jurisprudencia de la Corte Constitucional 2.2. Caso Concreto Con el objetivo de resolver los problemas jurídicos antes planteados, es necesario abordar los siguientes temas: i) la existencia, oponibilidad y aplicación de las leyes, II) la competencia para la definición de la entrada en vigor de la norma y III) la aplicación supletiva de la Ley 4 de 1913 en los casos en que el texto legal no incluye una disposición sobre su vigencia.

I. La existencia, oponibilidad y entrada en vigor de las leyes Antes de analizar la entrada en vigor de las leyes y la aplicación supletiva de la Ley 4 de 1913, es necesario abordar algunos conceptos relacionados con la aplicabilidad de una norma y que dependen, cada uno, de diferentes momentos en el proceso legislativo, como son, su existencia, oponibilidad y entrada en vigor.

Inicialmente, es necesario dejar claro que el proceso legislativo culmina oficialmente mediante la sanción

presidencial de la norma, acto por medio del cual el Jefe de Gobierno aprueba y da fe de la creación y autenticidad del nuevo texto legal; desde este momento, se puede decir que una determinada norma existe o ha nacido a la vida jurídica, lo cual no necesariamente implica que se pueda exigir a terceros y que se encuentre en vigor. Una vez sancionada la norma, ésta puede contener diferentes disposiciones para su entrada en vigencia, momento a partir del cual puede exigirse su cumplimiento por parte de los ciudadanos. De esta manera, el sólo hecho de que la norma haya sido sancionada, no implica que sus mandatos sean vinculantes hasta tanto no se cumplan los supuestos definidos por el legislador para su entrada en vigor. Adicionalmente, como se expondrá en el acápite siguiente, si bien es el legislador el encargado de definir la vigencia de una determinada norma, tal discreción solo encuentra limitante en que el día señalado sea posterior a [1] la promulgación o publicación de la misma, según lo ha señalado la Corte Constitucional. Por lo anterior, para que se exija la observancia de una ley, es necesario que se cumplan los presupuestos establecidos por el Congreso de la República para su entrada en vigencia, momento que en todo caso debe ser posterior a la promulgación. Precisamente sobre la promulgación de la Ley, la Corte Constitucional ha señalado que ésta, se trata de un acto posterior al momento de la existencia de la ley, que guarda relación directa con su eficacia y oponibilidad; siendo indispensable tener en cuenta que la obligatoriedad de las normas parte del conocimiento de las mismas por los ciudadanos llamados a cumplirlas, no pudiendo exigírseles el deber de su observación en tanto ignoren su

existencia.[2] Este acto de publicación del contenido normativo es una operación administrativa que normalmente [3] consiste, en su faceta material, en el proceso de inserción, impresión y publicación del Diario Oficial; como tal, siendo un desarrollo del principio de publicidad, es lo que permite a los ciudadanos conocer los mandatos legales cuya observancia les será exigida. A manera de resumen de este primer análisis, una ley existe desde el momento en que es sancionada por parte del Presidente de la República, pero su cumplimiento puede ser exigido, únicamente, cuando ha entrado en vigor, según lo haya establecido el legislador; momento que será, en todo caso, posterior a la promulgación de la norma.

II. Competencia para la definición de la entrada en vigor de la norma Como se anotó anteriormente, una vez la norma ha sido promulgada, se puede entrar a analizar' su vigencia con miras a determinar en qué momento es aplicable. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ha indicado que la potestad legislativa implica no sólo la facultad de crear leyes, de incorporar nuevas normas al ordenamiento, sino también la de excluir normas preexistentes.

Dentro de esa facultad, está implícita la de determinar el momento en que una determinada norma entra en vigor, lo cual puede estar sujeto a una condición, así como puede preverse de manera simultánea para todo el texto [4] normativo (Vigencia sincrónica) o de manera paulatina (Vigencia sucesiva). En otras palabras, es competencia del Congreso de la República establecer la fecha de inicio de la vigencia de una determinada ley, pudiendo, fijarla de manera concomitante con su promulgación o en fecha posterior, y aún graduándola en tiempos

diversos.[5] En palabras de la Corte Constitucional La Constitución no establece una norma expresa en materia de competencia para definir la vigencia de las leyes. No obstante, esta materia tiene una relación intrínseca tanto con el principio de legalidad como con el ejercicio mismo de la cláusula general de competencia legislativa. Por ende, la Corte ha concluido que corresponde al Congreso definir la vigencia de las leyes. Sin embargo, esta asignación de competencia no impone que el legislador deba prever una única fórmula para la entrada en vigencia. En cambio, resulta constitucionalmente válido que prescriba diferentes modalidades o planos, incluso aquellos de naturaleza gradual o escalonada, diferentes a la fórmula de entrada en vigencia luego de la promulgación. Inclusive, esta misma jurisprudencia ha contemplado que ante la omisión del legislador sobre este tópico, el orden legal prevé una norma supletoria, contenida en el artículo 52 de la Ley 4 de 1913 - Código de Régimen Político y Municipal, según la cual la observancia de la ley inicia dos meses después de su promulgación, a menos que el legislador haya previsto una [6] fórmula diferente”.

III. La aplicación supletiva de la Ley 4 de 1913 en los casos en que el texto legal no incluye una disposición sobre su vigencia De conformidad con lo planteado en el acápite anterior, es el legislador el competente para definir la entrada en vigencia de una norma, para lo cual cuenta con un amplio margen de acción. Sin embargo, el problema jurídico gira en tomo al escenario en el cual el Congreso omitió incluir una disposición en la que se fijara la vigencia de

la Ley. Para este tipo de situaciones, es necesario atender la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se ha señalado que la facultad para fijar la vigencia de una ley descansa en el Congreso de la República: bien porque el Legislador lo haya dispuesto expresamente - generalmente como disposición finalo porque proceda la [7] aplicación supletiva de la Ley 4 de 1913; razonamiento que fue reiterado de manera reciente en la Sentencia C-654 de 2015.

En palabras de la Corte: "El proceso de creación de la ley en las cámaras legislativas, tras el cumplimiento de las condiciones para su existencia señaladas en el artículo 157 constitucional, culmina con la sanción presidencial, mediante la cual el Jefe del Gobierno aprueba y da fe de la creación y autenticidad del nuevo texto legal. Aunque la Constitución Política nada señala al respecto, es atribución del Congreso de la República, como titular de la función de "hacer la leyes", establecer la fecha de inicio de su vigencia, no competiendo dicha decisión a ninguna otra autoridad.

Así autónomamente, el Legislador puede establecer la entrada en vigencia de la ley concomitante con su promulgación o en fecha posterior, y aún graduándola en tiempos diversos. A falta de un señalamiento expreso por parte del Congreso de la República respecto de la vigencia de la ley, cabe la aplicación de normas supletivas que la hacen obligante y oponible dos meses después su promulgación, evento cada vez más desacostumbrado. Si bien el proceso formativo de la ley, esto es, la determinación de su existencia como norma jurídica a través del trámite legislativo, incluye la precisión del inicio de su aplicación, tal discreción del Legislador para determinar

la vigencia de la ley solo encuentra limitante en que el día señalado sea posterior a la promulgación o publicación de la misma”[8] A su tenor literal, la mentada norma establece: ARTÍCULO 52. La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entienda consumada en la fecha del número en que termine la inserción. Ahora bien, debido a la antigüedad de la norma citada, es necesario aclarar que la Ley 4 de 1913 se encuentra vigente, por las siguientes razones: en primer lugar, se ha aplicado de manera reciente por parte de la Corte Constitucional, siendo utilizada en el mismo sentido precitado, para suplir las omisiones del legislador frente a la entrada en vigencia de la norma; en segundo lugar, la Corte Constitucional ha admitido y analizado demandas de [9] inconstitucionalidad en contra de la Ley 4 de 1913, lo cual no sería procedente en caso de dio estar vigente y, en tercer lugar, la norma ha sido aplicada por la administración de manera reciente, para efectos, por ejemplo, de [10] corregir yerros mecanográficos. Así las cosas, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y atendiendo al hecho de que la Ley 1878 de 2018 no contempla la fecha en la cual entra en vigor, resulta aplicable de manera supletiva lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 4 de 1913.

3. Conclusión Por las consideraciones expuestas hasta este momento y atendiendo al hecho de que la Ley 1878 de 2018 no

contiene una disposición que fije su entrada en vigor, se da respuesta a los problemas jurídicos planteados en los siguientes términos;

1. Es aplicable el artículo 52 de la Ley 4 de 1913, según el cual la observancia de la Ley comienza dos meses después de su promulgación.

2. La obligatoriedad y oponibilidad de esta norma inicia dos meses después de su promulgación, es decir, su fecha de entrada en vigencia corresponde al 9 de marzo de 2018.

El presente documento tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servició público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6o del Decreto 987 de 2012. Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica

NOTAS AL FINAL:

1. Sentencia C-025/12 Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO

2. Ibídem

3. Ibídem

4. Sentencia C454/15 Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

5. Sentencia C-025/12 Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, Sentencia C-302/99

Magistrado Ponente: CARLOS GAVIRIA DIAZ

6. Sentencia C-654/15 Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

7. Sentencia C-025/12 Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

8. Sentencia C-025/12 Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

9. Sentencias C-448 de 1997 y C-037 de 2000

10. Decreto 555 de 30 de marzo de 2017.

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