ICBF - Concepto 0000018 de 2016

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Inicio Documento Concepto 18 de 2016 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 18 DE 2016 (febrero 24) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

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MEMORANDO PARA: Director de Primera Infancia ASUNTO: Consulta sobre liquidación del contrato laboral de la Madre Comunitaria cuyo servicio sea suspendido temporalmente por causales de cierre establecidas en el cierre establecidas en el lineamiento técnico, administrativo y operativo de los Hogares Comunitarios de Bienestar

(HCB) De manera atenta y en el marco de nuestras competencias, de acuerdo con el asunto de la referencia, previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 26 del C.C. y 6o, numeral 4o, del Decreto 987 de 2012, esta Oficina da respuesta en los siguientes términos.

1. PROBLEMA JURIDICO ¿Es viable dar por terminados y liquidar unilateralmente con justa causa los contratos laborales suscritos entre las Entidades Administradoras del Servicio (EAS) y las Madres Comunitarias en el marco de la ejecución de los contratos de aporte celebrados por las Direcciones Regionales del ICBF con dichas entidades, cuando el servicio ha sido suspendido o cerrado temporalmente por haberse presentado alguna de las causales establecidas en el lineamiento técnico, administrativo y operativo de los HCB?

[1] De no ser viable la terminación con justa causa, ¿sería procedente la suspensión del contrato laboral de acuerdo con lo establecido en el artículo 51, numeral 1 del Código Sustantivo del Trabajo, mientras se surte el debido [2] proceso para determinar si hay causal para el cierre definitivo o temporal del HCB? [3]

2. ANALISIS DEL PROBLEMA JURIDICO Para el estudio del objeto de la consulta, es preciso analizar: (I) Generalidades en la formalización laboral de las madres comunitarias, (II) Suspensión del servicio y debido proceso respecto de las causales para el cierre del servicio en un HCB de acuerdo con lo previsto en el lineamiento técnico, administrativo y operativo de los HCB, y (III) Terminación y suspensión de los contratos de trabajo en el Código Sustantivo del Trabajo de acuerdo con lo previsto por el Ministerio de Trabajo; para finalmente emitir las conclusiones en el caso concreto. 2.1 MARCO NORMATIVO APLICABLE Son normas aplicables la Sentencia T-628 de 2012, el Decreto 4108 de 2011, el artículo 36 de la Ley 1607 de

2012, el Decreto 289 de 2014 (unificado por la sección 5 del capítulo 6 del Decreto 1072 de 2015), los artículos 19, 51, numerales 1 y 3, 61 y 62 del Código Sustantivo del Trabajo y 64 del Código Civil y el Lineamiento Técnico, Administrativo y Operativo de los HCB-2014. 2.2 ANTECEDENTES En el marco de la ejecución de los contratos de aporte que han sido suscritos entre las Direcciones Regionales del ICBF y las EAS se han presentado diversas situaciones de carácter jurídico, en las cuales se han visto involucrados HCB por la presunción o la evidencia de conductas sexuales contra los niños que son atendidos en ellos, situación que llevó a acudir al Lineamiento Técnico, Administrativo y Operativo de los HCB de 2014 respecto de las causales y procesos administrativos para la suspensión o cierre del servicio en un HCB y su relación con los contratos laborales de las Madres Comunitarias. 2.3 ANALISIS JURIDICO 2.3.1. Generalidades en la formalización laboral de las Madres Comunitarias En cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-628 de 10 de agosto de 2012 y por el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012, se estableció que las madres comunitarias debían ser formalizadas durante la vigencia de 2014 y vinculadas en procura de garantizarles el salario mínimo legal mensual vigente, mediante contrato de trabajo, por las Entidades Administradoras de Servicio -EAScontratadas por el ICBF para la operación de programa, sin que ello implicara otorgarles la calidad de servidoras públicas.

El referido artículo fue reglamentado por el Decreto 289 de 2014 en cuanto a la modalidad de vinculación [4] mediante contrato de trabajo suscrito con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, y a que las madres cuentan con todos los derechos y garantías consagrados en el Código Sustantivo de Trabajo, de acuerdo con la modalidad contractual y las normas que regulan el Sistema de Protección social, sin que exista vínculo laboral alguno entre las madres comunitarias y el ICBF. Es importante señalar que las EAS son autónomas en el manejo de su relación laboral con las madres comunitarias, siempre que estén dentro del marco normativo vigente para la materia; en este sentido cada EAS define los tipos y procesos de evaluación de desempeño que aplicará a su talento humano, y en este las madres comunitarias. 2.3.2 De la suspensión del servicio y el debido proceso respecto de las causales para el cierre del servicio en un HCB de acuerdo con lo previsto en el lineamiento técnico, administrativo y operativo de los HCB El ICBF, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, tiene como parte de su misión y funciones proteger la integridad de los niños, niñas y adolescentes mediante un conjunto de actuaciones, competencias y procedimientos que debe adelantar como autoridad administrativa con el fin de promover la realización y el restablecimiento efectivo de los derechos de aquellos que hayan sido vulnerados, y sus atribuciones son una herramienta fundamental para asegurar la operatividad del esquema de garantías, responsabilidades y competencias consagrado en la Constitución Política y la ley.

Las EAS se obligan para con el ICBF a cumplir cabalmente el objeto del contrato, esto es, la atención de los niños y niñas de acuerdo con lo señalado en los documentos técnicoadministrativos y estándares de calidad, los lineamientos, principios, parámetros, planes de mejoramiento, disposiciones legales vigentes y las directrices impartidas por el ICBF desde el nivel Nacional, Regional y Zonal. Para el cumplimiento del objeto contractual, cada EAS establece los procedimientos necesarios y vincula bajo su propia autonomía el recurso humano. Ahora bien, y aunado a lo anterior, una vez que se presenten y se verifiquen las causales que dieren lugar a las medidas de protección temporal o definitivas tomadas respecto de la suspensión o cierre definitivo del servicio de los HCB, estas serán competencia de única y exclusiva de los servidores públicos del ICBF, como [5] autoridades responsables de una gestión oportuna, los cuales deben garantizar la idoneidad y pertinencia de las medidas y, por ende, realizar un seguimiento eficaz de su decisión y ejecución por un acto administrativo (resolución) que debe ser notificado de acuerdo con lo establecido en la ley y que estará sujeto a la impugnación y control fijados para este tipo de medidas. Sobre este punto, el lineamiento mencionado determinó que: El ICBF a través del respectivo supervisor del contrato de aporte, notificará a la EAS sobre la medida tomada, entregando todos los soportes que den cuenta del proceso adelantado y que llevaron a la decisión, con el fin de que proceda a realizar las acciones administrativas correspondientes y las relacionadas con el contrato de trabajo de la Madre Comunitaria para lo cual se sugiere, que las EAS se asesoren de las respectivas oficinas del trabajo a

fin de que las orienten sobre el particular. Respecto del debido proceso, señala el lineamiento que debe entenderse como un principio fundamental que debe tenerse en cuenta al momento de iniciar el procedimiento administrativo que implique el cierre de un hogar comunitario en cualquiera de sus modalidades. En este sentido es importante señalar que el debido proceso, como derecho fundamental y principio jurídico, amparado constitucionalmente, es el conjunto de garantías mínimas previstas en el ordenamiento jurídico para [6] asegurar un resultado justo y equitativo dentro de cada proceso en el que sea parte un individuo frente a cualquier juez o autoridad administrativa. Así, entonces, es de resaltar que su aplicación no solo se encuentra enmarcada en los juicios y procedimientos de carácter judicial, sino también para todas las actuaciones administrativas, las cuales tienen por objeto garantizar una correcta expedición de los actos desplegados en el ejercicio de la función pública, que permita la ejecución y realización de los objetivos y fines estatales. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en aras del cumplimiento de las garantías del debido proceso consagradas en la Constitución, las ha definido en la Sentencia C-341 de 2014 así: ...conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía

superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) al derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”. (Subrayado fuera del texto original). De conformidad con lo anterior queda claro que el debido proceso, como principio rector del lineamiento objeto de estudio, deberá estar sujeto a los parámetros legales establecidos y enmarcado dentro de las garantías mínimas

y que le permitan al Instituto tomar las decisiones administrativas pertinentes de acuerdo a cada caso en concreto. 2.3.3 De la terminación y suspensión de los contratos de trabajo en el Código Sustantivo del Trabajo de acuerdo a lo previsto por el Ministerio de Trabajo Respecto del presente punto, se solicitó la orientación adecuada al Ministerio de Trabajo, de acuerdo a sus competencias, para así dar cumplimiento a las normas laborales legales vigentes. Concluye el Ministerio principalmente lo siguiente: - En primer término, que el Decreto 289 de 2014, por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012, definió que la relación contractual de las madres comunitarias será mediante vinculación laboral a las Entidades Administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, donde gozarán de todas las prerrogativas propias del contrato de trabajo y garantías que otorga la ley. - Respecto de la justa causa invocable para la terminación unilateral de los contratos laborales establecida en el artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo, será el empleador el que la determine. Esta manifestación debería entenderse, no en el sentido normativo de establecer un catálogo de ellas, sino en el administrativo de encontrar el ajuste entre los hechos que ocurrieren y las situaciones previstas en el Código, es decir, en el de determinar si en efecto la causal se materializó. - En cuanto a no ser viable la terminación con justa causa y la procedencia de la suspensión del contrato laboral, señaló lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 51 del C.S.T., sobre el cual y en caso de que el empleador suspenda actividades sin el cumplimiento de los requisitos allí exigidos, deberá darse aplicación a lo dispuesto en

el artículo 140 del citado Código, o sea continuar pagando en la forma ordinaria los salarios y prestaciones de sus empleados. - En este sentido y en el de la norma citada en el punto anterior, cuando el empleador se vea abocado a suspender actividades por razones independientes de su voluntad, podrá suspender el contrato de trabajo siempre y cuando exista previa autorización del Ministerio y se informe por escrito a los trabajadores de esta solicitud. Esta Oficina comparte el concepto enviado por el Ministerio de Trabajo del cual se da cuenta, toda vez que las consideraciones de orden legal expuestas se encuentran dentro del marco legal vigente sin perjuicio de las decisiones administrativas que el ICBF deba adoptar de acuerdo con sus lineamientos y directrices para cada caso en concreto; no obstante, nos permitimos presentar algunas consideraciones, adicionales. El artículo 51 del Código señala como causal de suspensión del contrato de trabajo el cese de las actividades de la empresa “hasta por... 120 días por razones técnicas o económicas u otras independientes de la voluntad del empleador” (que por supuesto incluyen el cierre temporal por decisión de autoridad competente, como se da en el caso en estudio), previa autorización del Ministerio de Trabajo. El cierre en las anteriores condiciones por más de esos 120 días es causal de terminación del contrato de trabajo, siempre y cuando, de nuevo, medie la autorización del Ministerio. En ambos casos, se impone que la solicitud al Ministerio y el aviso a los trabajadores sean simultáneos. En ambos, y mientras no medie la autorización del Ministerio, subsiste la obligación del empleador de seguir pagando salarios y prestaciones sociales. El segundo no constituye una "justa causa” para la terminación, y en consecuencia se mantiene la obligación de pagar la indemnización al efectuarla.

Mientras dure la suspensión, el empleador no está obligado a pagar salarios, pero debe seguir cotizando al sistema de seguridad social en la forma ordinaria.

Ahora bien: se puede advertir que la terminación del contrato de trabajo decidida por el solo cierre del establecimiento da lugar al pago de la indemnización por despido sin justa causa, y que de esta solo se exonera el empleador cuando la causal es una de las contempladas en el artículo 62 del Código y, para el caso en estudio, cuando se demuestre la conducta abusiva, la complicidad, el facilitamiento o la tolerancia de la madre comunitaria en los términos de los numerales 5 y 6 de esta norma (actos inmorales del trabajador en el establecimiento y violación grave de las obligaciones especiales), que remite a su vez al 58, numerales 1

(observancia del reglamento y cumplimiento de órdenes e instrucciones), 5 (observaciones conducentes a evitar daños y perjuicios al empleador), 7 (observancia de medidas preventivas higiénicas) y 8 (observancia de instrucciones y órdenes preventivas de accidentes) y eventualmente al 60, numeral 2 (embriaguez o narcosis en el lugar de trabajo).

3. CONCLUSIONES De conformidad con el análisis que antecede y de acuerdo con el marco normativo expuesto, presentamos las

siguientes conclusiones:

1. En primer término, es pertinente manifestar que, como se ha sostenido en otros pronunciamientos de esta Oficina, coexisten dos relaciones distintas en la prestación del servicio de atención a la primera infancia: por un lado, la relación netamente contractual de acuerdo con el contrato de aporte suscrito entre el ICBF y los

operadores y, por otra, la relación laboral entre éstos últimos y las madres comunitarias, agentes educativos y demás personal que interviene en la ejecución de los distintos programas.

2. En este sentido, el Instituto tiene la facultad, dentro del marco de los lineamientos establecidos, de adoptar las decisiones administrativas necesarias y llevar a cabo el debido proceso respecto de los casos que se encuentren dentro de las causales estimadas para el cierre temporal o definitivo del servicio en un HCB.

3. Las decisiones administrativas correspondientes estarían enmarcadas en la categoría de acto de autoridad competente ejercido por medio de sus servidores públicos, lo que configuraría una situación de fuerza mayor

[7] de naturaleza legal e imposible de resistir por parte de las EAS en virtud de la obligación contractual convenida con el ICBF. Cabe señalar que la definición aquí dispuesta por el Código Civil, tiene aplicación en materia laboral, como norma supletoria de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo.

4. Una vez se emite y adopta dicho acto administrativo por parte del Instituto y es notificado en debida forma a la entidad prestadora del servicio, a esta, en su calidad de empleadora y de acuerdo con la relación laboral asumida, es a quien le corresponderá la obligación de acudir a las oficinas o inspecciones de trabajo para que de acuerdo con lo dispuesto por el Ministerio se proceda a emitir la autorización de suspensión del contrato laboral de la madre comunitaria, la cual, de ser otorgada, implicaría para la EAS la obligación de asumir únicamente el pago de los aportes a seguridad social que deban efectuarse. Es de anotar que hasta tanto no sea emitida dicha

autorización, las EAS deberán continuar pagando el salario respectivo, toda vez que el contrato de trabajo se encontraría vigente, aun cuando no haya prestación del servicio. [8]

5. En virtud de lo anterior, esta Oficina Asesora Jurídica estima necesario señalar que una vez emitida la decisión administrativa de suspensión del servicio por parte de los servidores públicos del ICBF competentes, se deberá dar inicio al debido proceso de la madre comunitaria previsto en el lineamiento, sobre el cual, para que se cumpla esta figura, no sería indispensable la decisión de la Fiscalía General de la Nación, ni siquiera en los casos de presunto abuso, por dos razones principales: la primera, porque los Centros Zonales y las Defensorías de Familia disponen de equipos interdisciplinarios de reacción inmediata que les permiten verificar de una manera técnica y confiable la ocurrencia del hecho; y la segunda, porque, independiente de la eventual responsabilidad de carácter penal de que sea sujeto la Madre Comunitaria, la conducta se habrá producido en un establecimiento puesto al cuidado de ella y sobre el cual pesan en forma objetiva las causales de suspensión o de cierre, así como para ella pesan las de observancia de reglamentos y otras exigencias, como se indicó más arriba. Respecto de dicho proceso y de las actuaciones adelantadas que conduzcan a una decisión final de cierre definitivo o apertura del servicio, emitida para el caso en concreto, esta debe ser dictada en un tiempo que no deberá ser superior al dispuesto para la suspensión del contrato de trabajo, de acuerdo con la autorización emitida por el Ministerio de

Trabajo.

6. Ahora bien: si por el resultado del debido proceso antes mencionado se determina el cierre definitivo del

HCB por encontrarse debidamente comprobada la causal que llevó a la suspensión del servicio inicialmente, [9] deberá notificarse de la decisión administrativa tomada al empleador, es decir la EAS, para que este proceda a la terminación del contrato de trabajo de acuerdo a las causales dispuestas para ello en el artículo 61 del C.S.T.

7. Finalmente, es de anotar que el Ministerio de Trabajo ha brindado acompañamiento y asesoría a todas las madres comunitarias y EAS y de esta manera asumió el compromiso de elaborar los protocolos, circulares y cartillas dentro del referido proceso de formalización a través de sus redes de información y apoyo, de acuerdo con el compromiso de brindar orientación establecido en la Circular No. 008 de 2014 y el Protocolo para la Vinculación Laboral de las Madres Comunitarias y su afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social expedidos por el Ministerio de Trabajo.

8. Igualmente y al respecto le informamos que el Grupo Interno de Trabajo de Atención de Consultas en Materia de Seguridad Social Integral de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Trabajo, mediante comunicado con radicado No. ES-2015-526337-0101 del 10 de diciembre de 2015, se pronunció sobre el mismo tema por solicitud que esta Oficina Asesora Jurídica le realizó en su momento.

La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con los <sic> establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el

desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del artículo 6o del Decreto 987 de 2012. Cordialmente, LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO Oficina Asesora Jurídica 1. "'(…) 6.2.2. Causales para el Cierre del Servicio en un HCB: (...) La presunción o evidencia de conductas sexuales abusivas contra un niño en el hogar por parte del agente educativo o por cualquier otra persona que permanezca, habite o visite ocasionalmente en el lugar donde funciona el Hogar. (...) 2. "El contrato de trabajo se suspende: 1. Por fuerza mayor o caso fortuito que temporalmente impida su ejecución. (...)"

3. Lineamiento técnico, administrativo y operativo de los HCB: "(...) 6.2 Apertura y Cierre del Servicio (...) Nota 1: Para los casos anteriores inicialmente se suspenderá el servicio de manera inmediata o temporal, mientras se realiza el debido proceso y se toman las decisiones pertinentes. (...)

4. Unificado por la sección 5 del capítulo 6 del Decreto 1072 de 2015.

5. Lineamiento técnico, administrativo y operativo de los HCB: "(...) 6.2 Apertura y Cierre del Servicio (...) Nota 6: (...): La competencia del cierre de un HCB es responsabilidad del Coordinador Zonal, quien a través de Resolución motivada tomara la decisión pertinente, simultáneamente comunicará del mismo a la

EAS, para que esta proceda de acuerdo con su competencia dando cumplimiento a las normas laborales vigentes, respecto al contrato de la Madre o Padre Comunitario."

6. Artículo 29 de la Constitución Política.

7. Código Civil: “Artículo 64Fuerza Mayor y Caso Fortuito: Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público. etc."

8. Artículo 140 del Código Sustantivo del Trabajo.

9. Lineamiento técnico, administrativo y operativo de los HCB: “(...) 6.2 Apertura y Cierre del Servicio (...) Nota 4: Cuando se disponga el cierre del servicio, la Entidad Administradora del Servicio procederá a generar las acciones concernientes para la liquidación del contrato laboral de la Madre o Padre Comunitario atendiendo a las causas justificadas para la terminación de los contratos labores establecidas en el Código Sustantivo del Trabajo, lo cual debe hacer parte íntegra del estatuto laboral de la Entidad Administradora del Servicio." Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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