ICBF - Concepto 0000019 de 2013

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Inicio Documento Concepto 19 de 2013 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 19 DE 2013 (febrero 5) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/21547

MEMORANDO PARA: Director de Protección ASUNTO: Consulta radicada bajo el No. 21547 del 26 de diciembre de 2012

De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en los artículos 26 del Código Civil, 13 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6o, numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto definitivo sobre el caso en cuestión, en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURIDICO ¿Cuáles son las acciones que este Instituto en el marco de sus competencias debe adelantar respecto a la

reunificación familiar de víctimas del desplazamiento forzado, según lo establecido en la Ley 1448 de 2011? ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Metodológicamente, se abordará el tema analizando: 2.1. El concepto de la reunificación familiar, 2.2. El derecho a la reunificación familiar de las víctimas del desplazamiento forzado en el marco de la Ley 1448 de 2011 y finalmente se realizarán las conclusiones pertinentes. 2.1 El concepto de la reunificación familiar El concepto de reunificación familiar se desprende del principio constitucional establecido en el artículo 42 de la Constitución Política que consagra a la familia como núcleo fundamental de la sociedad y establece la obligación del Estado y la sociedad para garantizar su protección integral. En el mismo sentido, distintos instrumentos internacionales de derechos humanos debidamente aprobados por Colombia estipulan de manera similar, como principio, la protección de la unidad familiar. [1] Concretamente respecto a la protección de la unidad familiar en el marco del conflicto armado, es importante tener en cuenta los Principios Rectores del desplazamiento forzado interno emanados de la Comisión de [2] Derechos Humanos del Consejo Económico y Social (Ecosoc), en especial el principio 17, que se constituye como una referencia válida para precisar el alcance del derecho a la reunificación familiar en los siguientes términos: "Principio 17. 1. Todo ser humano tiene derecho a que se respete su vida familiar. 2. Para dar efecto a este derecho, se respetará la voluntad de los miembros de familias de desplazados internos que deseen estar juntos. 3. Las familias separadas por desplazamientos serán reunidas con la mayor rapidez posible. Se adoptarán todas las

medidas adecuadas para acelerar la reunificación de esas familias, particularmente en los casos de familias con niños. Las autoridades responsables facilitarán las investigaciones realizadas por los miembros de las familias y estimularán y cooperarán con los trabajos de las organizaciones humanitarias que se ocupan de la reunificación de las familias. 4. Los miembros de familias internamente desplazadas cuya libertad personal haya sido limitada por la reclusión o el confinamiento en campamentos tendrán derecho a estar juntos”. (Subrayas fuera del texto) En el ordenamiento jurídico interno, tanto la Ley 387 de 1997 como la jurisprudencia de la Corte Constitucional fundada en el bloque de constitucionalidad, se han referido al derecho de los integrantes de un núcleo familiar afectado por el desplazamiento, a mantener la unidad de su familia y consecuentemente a la necesidad de que el Estado a través de sus instituciones, apoye la reunificación de aquellos hogares que han sido víctimas del desplazamiento forzado. Al respecto, en la sentencia T-025 de 2004, la Honorable Corte señaló lo siguiente: “Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado los siguientes: (...) 6. En no pocos casos, el desplazamiento implica una dispersión de las familias afectadas, lesionando así el derecho de sus miembros a la unidad familiar y a (a protección integral de la familia. Los Principios 16 y 17 [del desplazamiento forzado interno (Ecosoc)] están dirigidos, entre otras cosas, a precisar el alcance del derecho a la reunificación familiar.

(...) A partir de ese criterio, y con base en las obligaciones internacionales asumidas por Colombia en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario, así como en la compilación de criterios para la interpretación y aplicación de medidas para atender a la población desplazada contenida en los Principios Rectores, la Sala considera que los siguientes derechos mínimos encuadran bajo esta definición y, por ende, integran el mínimo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado: (...) 3. El derecho a la familia y a la unidad familiar consagrado en los artículos 42 y 44 CP y precisado para estos casos en el Principio 17, especialmente aunque sin restringirse a ellos, en los casos de familias conformadas por sujetos de especial protección constitucional -niños, personas de la tercera edad, disminuidos físicos, o mujeres cabeza de familia-, quienes tienen derecho a reencontrase con sus familiares" (Subrayas fuera del texto) En este sentido, se debe señalar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha referido particularmente a la grave afectación que sufren los niños y niñas como consecuencia de la sustracción y separación de sus familiares en conflictos armados y en especial, al deber especial de protección que tiene el Estado respecto de niños y niñas, atendida la situación de particular vulnerabilidad en la que se encuentran: [3] “(…) [E]n el caso específico de niños y niñas separados de sus padres o familiares en el contexto de los conflictos armados, quienes se encuentran en una situación de particular vulnerabilidad, muchas veces se considera su apropiación, con fines diversos, como una consecuencia normal del conflicto armado o, por lo menos, inherente al mismo (….) Al tratárseles como objetos susceptibles de apropiación se atenta contra su

dignidad e integridad personal, siendo que el Estado debería vetar por su protección y supervivencia, así como adoptar medidas en forma prioritaria tendientes a la reunificación familiar. Al efecto, la Corte interamericana ha señalado que existe una obligación de aplicar el estándar más alto para la calificación de acciones que atenten contra [la] integridad personal [de los niños]”. [4] "En suma, correspondía al Estado la protección de la población civil en el conflicto armado y especialmente de los niños y niñas, quienes se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad y riesgo de ver afectados sus derechos (…)”. [5] Es así como, el concepto de reunificación familiar, tiene su fundamento tanto en normas de carácter nacional como internacional, y en criterios de interpretación y aplicación que precisan su contenido y alcance; además, es necesario tener en cuenta que se otorga una mayor relevancia al derecho de reunificación familiar cuando se trata de situaciones de conflicto armado y en los casos de familias conformadas por sujetos de especial protección, particularmente niños, niñas y adolescentes. 2.2. El derecho a la reunificación familiar de las víctimas del desplazamiento forzado en el marco de la Ley 1448 de 2011 y su decreto reglamentario. En Colombia, con base en el artículo 42 constitucional ya mencionado, la legislación interna ha acogido el término de reunificación familiar y lo ha desarrollado en el marco de un proceso de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno; De este marco, hace parte la ley 387 de 1997,

[6] que en el artículo 2o, # 4o, dispone lo siguiente: "la familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de re unificación familiar”. Sin embargo, es la ley 1448 del 10 de junio de 2011 por la cual se crean tas medidas de atención, asistencia y [7] reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, la que define y desarrolla en mayor medida el “derecho a /a Reunificación Familiar” como uno de los derechos de las víctimas, “cuando por razón a su [8] victimización se haya dividido el núcleo familiar” y en relación con lo anterior, dispone en su artículo 66 lo [9] siguiente: "ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento. Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento. PARÁGRAFO 1o. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la población retornada o

reubicada, especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, salud a cargo del Ministerio de la Protección Social, educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional, alimentación v reunificación familiar a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de vivienda rural y orientación ocupacional a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje. (…..) Así las cosas, en el artículo citado se contempla que la UNARIV debe adelantar las acciones pertinentes ante las entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, entre ellas el ICBF, para garantizar la atención integral a la población retornada o reubicada; atención que incluye la reunificación de las familias víctimas de desplazamiento forzado. Ahora bien, en este entendido, es importante señalar que el Conpes 3726 de 2012 contempla que la política [10] pública de atención y reparación se integra a partir de cinco componentes, a saber: 1) Asistencia y Atención; 2) Reparación Integral, 3) Prevención y Protección, 4) Verdad y 5) Justicia. Y que de la misma manera, se manejan cuatro ejes transversales que son: 1) Registro Único de Víctimas y Red Nacional de Información, 2) Retornos y Reubicaciones, 3) Articulación Nación-territorio y al interior del Gobierno Nacional; y 4) Lineamientos de participación. De esta forma, teniendo en cuenta que la REUNIFICACIÓN FAMILIAR se desarrolla en el marco del Retorno o

Reubicación de una familia víctima del desplazamiento, y que dicho criterio de atención se establece en el Conpes 3726 como un eje transversal de la política pública de atención y reparación, es necesario la coordinación interinstitucional entre el ICBF y la UÑARIV como ente rector del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Victimas para que de acuerdo a los parámetros señalados, se defina de que forma el ICBF llevará a cabo las acciones pertinente para garantizar este derecho a las familias desplazadas. En este sentido, el Decreto 4800 de 2011 en su artículo 75 confirma que "en la ejecución de los planes de [11] retorno y reubicación, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas, en coordinación con las demás autoridades involucradas en el proceso de atención, asistencia y reparación a las víctimas, garantizará de manera prioritaria la atención básica en salud, educación, alimentación, identificación, reunificación familiar, orientación ocupacional, vivienda, atención psicosocial; y en el artículo 76 que la UNARIV coordinará y articulará el diseño e implementación de las acciones dirigidas a garantizar la implementación integral de los procesos de retorno y reubicación en conjunto con las entidades del Sistema. No obstante lo anterior, la coordinación interinstitucional para establecer con claridad la participación del Instituto respecto a la reunificación familiar no parte de cero, en efecto, en el anexo del Conpes 3726 de 2011 <sic, es 2012> denominado "Plan Nacional de Atención y Reparación integral de Víctimas” se indica que el ICBF en el marco de sus competencias, ha venido trabajando sobre este punto mediante el reintegro de niños,

niñas y adolescentes, a través de los Defensores de Familia en tres etapas, a saber: 1) Se hace una actualización de la evaluación socio familiar y de la información, para luego emitir un concepto sobre la viabilidad de ubicar al menor de edad con su familia biológica extensa o vincular. 2) En el evento de ser viable, se da la preparación para la integración al medio familiar y social, el establecimiento del pacto familiar, un período de adaptación y finalmente el retorno e integración del niño, niña o adolescente a la familia y a su medio social. 3) Se realiza el acompañamiento y seguimiento por parte de la Defensoría de Familia con su equipo interdisciplinario. Así mismo, en el anexo del Conpes 3726 se indica una ruta de atención en el proceso de retorno y reubicación de las víctimas del desplazamiento forzado, que inicia desde el nivel local; ingresa a la ruta de acompañamiento con una solicitud a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas, la cual presenta el caso ante los Comités Territoriales de Justicia Transicional para su análisis de acuerdo a los lineamientos previstos en el protocolo de Retorno y Reubicación. En dicho comité se realiza un diagnóstico o estado del arte de la población retornada o reubicada, las acciones a realizar, los recursos a destinar para el cumplimiento de las mismas y los respectivos responsables en el ámbito territorial y nacional. El proceso culmina con la fase de seguimiento a las familias, para analizar el avance en la restitución de sus derechos. Visto todo lo anterior, es de resaltar que siendo la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas la entidad encargada de coordinar y articular el diseño e implementación de las acciones

dirigidas a garantizar la implementación integral de los procesos de retorno y reubicación con las instituciones del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Victimas, es necesario que la competencia del ICBF respecto a la reunificación familiar, sea debidamente concertada con la UNARIV, de acuerdo a los avances que en la materia se hayan obtenido y con base en ello, se diseñen los planes bajo los cuales se adelantará ese proceso, y en esa medida, determinar la forma y protocolo de participación del ICBF en cuanto al restablecimiento del derecho de Reunificación Familiar de las familias victimas del desplazamiento forzado, especialmente de los niños, niñas y adolescentes. Al respecto, vale la pena tener en cuenta el Anexo del Conpes 3726 según el cual, el derecho a la Reunificación Familiar hace parte de los indicadores de goce efectivo de los derechos de la población víctima del desplazamiento forzado, y en ese sentido, el avance que se ha venido consiguiendo respecto a los procesos de Reintegración Familiar de los niños, niñas y adolescentes víctimas de la violencia a través de los defensores de familia como autoridad administrativa en el restablecimiento de los derechos. [12] CONCLUSIONES En este orden de Ideas, y teniendo en cuenta las consideraciones de orden legal expuestas, podemos concluir lo siguiente: Primero: Bajo las anteriores consideraciones, y de acuerdo a lo contemplado en la Ley 1448 del 10 de junio de 2011, el Conpes 3726 de 2011 y decretos reglamentarios, le corresponde al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en el marco de sus competencias garantizar el derecho a la reunificación familiar de las víctimas del

desplazamiento forzado en el marco del retorno o la reubicación.

Segundo: Para el desarrollo de sus responsabilidades el ICBF como entidad integrante del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, deberá coordinar y articular con la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas el diseño e implementación de las acciones dirigidas a dar cumplimiento a lo contemplado en el proceso de retorno y reubicación de las víctimas del desplazamiento forzado.

Tercero: Las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, con la debida coordinación de la UNARIV y de acuerdo con su competencia sectorial y responsabilidad institucional, deben adoptar los protocolos que para tal efecto se realicen, por ser el instrumento técnico para la coordinación, planeación, seguimiento y control de los procesos.

La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico; constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con lo establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículo 23; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 10; el preámbulo de la Convención sobre los Derechos del Niño de noviembre de 1989; Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 17. La Declaración Universal de Derechos Humanos, en el artículo 16 # 3 establece que la familia es el elemento natural y fundamental de la

sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado.

2. Los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno, Emanados de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social (Ecosoc) de la ONU, en 1998.

3. Citado en: Centro de Derechos Humanos. 2/2011. Boletín de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Santiago de Chile.

4. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Contreras y otros vs. El Salvador, sentencia de 31 de agosto de 2011. (Fondo, Reparaciones y Costas) Párr. 86

5. Op. Cit. Caso Contreras y Otros Vs. Ei Salvador. Párr. 108.

6. Ley 1448 de 2011. Artículo 60. La atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en este Capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada Establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten

7. El objetivo de la ley es establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas que beneficien a las víctimas del conflicto armado, todo desde un marco de justicia transicional, que permita hacer afectivo el goce de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, para el reconocimiento de su condición de víctimas y se dignifique a través de (a materialización de sus derechos constitucionales Art 1o de la Ley 1448 de 2011.

8. La Unidad para te Atención y Reparación integral a las Víctimas la define como "(...) el derecho que le asiste a una familia que ha sido víctima del conflicto armado a permanecer unida. La reunificación facilita la reconstrucción del tejido social y la consolidación de proyectos colectivos de vida“. Cita extraída de la página oficial de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,

http://www.unidadvictimas.gov.co/index.php/abc-ley.

9. Ley 1448 de 2001, Artículo 28 Numeral 7.

10. Lineamientos, Plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación integral a víctimas.

11. Por medio del cual se reglamenta la ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.

12. Anexo del Conpes 3726 de 2012denominado “Pían Nacional de Atención y Reparación Integral de Víctimas'' pág. 22

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