ICBF - Concepto 0000019 de 2015

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Inicio Documento Concepto 19 de 2015 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 19 DE 2015 (marzo 6) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/60046

MEMORANDO

PARA: Profesional Especializada

Grupo Jurídico ICBF – Regional Caquetá ASUNTO: Facultad de Jueces para conminar a Defensores de Familia De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia en los términos previstos en los artículos 26 del Código Civil, 13 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6o, numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto definitivo sobre el caso en cuestión, en

los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Tiene facultades el Juez de Conocimiento para conminar al Defensor de Familia, que actúa como demandante en representación de un niño, niña o adolescente, a realizar la notificación de las fechas de audiencia a las partes así como del auto admisorio al demandado?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Metodológicamente estudiaremos: 2.1 Funciones del Defensor de Familia (acciones y actuaciones judiciales); 2.2. La obligatoriedad de las decisiones proferidas por la administración de justicia; 2.3 El alcance de los conceptos jurídicos emitidos por las entidades públicas. 2.1 Funciones del Defensor de Familia (acciones y actuaciones judiciales) El Defensor de Familia es la autoridad administrativa encargada de garantizar, proteger y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, sus funciones están consagradas en la Ley 1098 de 2006 y la Resolución No. 0652 de 2011 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Estatuto del Defensor de Familia, allí se consagran las funciones generales de esta autoridad administrativa. Título Preliminar – Capítulo Segundo – Numeral Cuarto: “4. FUNCIONES GENERALES DEL DEFENSOR DE FAMILIA. Los Defensores de Familia tienen como funciones aquellas encaminadas a la prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos, las cuales se concretan en actuaciones administrativas y de policía que les corresponden como integrantes del I.C.B.F. y en acciones judiciales, administrativas, civiles, penales y de jurisdicción de familia, relativas a la

adopción, alimentos, conciliaciones, denuncias penales, asistencia en los procesos del sistema de responsabilidad penal e adolescentes y en general, toda la gama de intervenciones previstas en el artículo 82 y demás normas concordantes del Código de la Infancia y la Adolescencia. Entre tales funciones merece destacarse aquella en la que el Defensor de Familia actúa como máxima autoridad Administrativa para verificar, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y los adolescentes a través de las medidas de restablecimiento de derechos consagrados en la ley de infancia y adolescencia”. Negrillas fuera de texto. [1] Frente a las actuaciones judiciales, el Estatuto consagra que el Defensor de Familia debe intervenir en los procesos donde se litigan derechos de niños, niñas y adolescentes, como son los de suspensión o privación de la patria potestad; la emancipación judicial; sucesión y petición de herencia, procesos de filiación, investigación de paternidad; Impugnación de paternidad y maternidad entre otros. Y se expresa que, en todo caso, el Defensor de Familia será citado a las diligencias judiciales que requiera el Juez siempre que se discutan derechos de menores de edad. Las funciones taxativas de esta autoridad administrativa se encuentran en el art. 82 de la ley 1098 de 2006, las cuales se refieren entre otras, a adelantar actuaciones administrativas para prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes; emitir conceptos ordenados por la ley, en las actuaciones judiciales o administrativas; conceder permiso para salir del país a los niños, niñas o adolescentes, cuando no sea necesaria la intervención del Juez, promover conciliaciones extrajudiciales, citar al presunto padre con miras al

reconocimiento voluntario del hijo extramatrimonial y la más importante por su carácter indelegable, la de autorizar la adopción en los casos previstos en la ley, entre otras. En lo que nos atañe, la función del Defensor de Familia para representar a los niños y adolescentes en las actuaciones judiciales y presentar demandas a su favor, está consagrada en los numerales 11 y 12 de la precitada ley, a su tenor literal se consagra: “Funciones del Defensor de Familia. Corresponde al Defensor de Familia: (...) 11. Promover los procesos o trámites judiciales, a que haya lugar en defensa de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes, e intervenir en los procesos en que se discutan derechos de estos, sin perjuicio de la actuación del Ministerio Público y de la representación judicial a que haya lugar. 12. Representar a los niños, las niñas o los adolescentes en las actuaciones judiciales o administrativas, cuando carezcan de representante, o este se halle ausente o incapacitado, o sea el agente de la amenaza o vulneración de derechos (...)" Negrillas fuera de texto. [2] De igual forma, al estudiar las medidas administrativas de restablecimiento de derechos ejecutadas por el Defensor de Familia, art. 53 de la Ley 1098 de 2006, legitima a la autoridad administrativa en el numeral 7, a presentar las acciones judiciales necesarias para restablecer los derechos vulnerados de los niños, niñas y adolescentes. “Medidas de restablecimiento de derechos. Son medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes las que a continuación se señalan. Para el restablecimiento de los derechos establecidos

en este código, la autoridad competente tomará alguna o varias de las siguientes medidas: (…) Promover las acciones policivas, administrativas o judiciales a que haya lugar”. Negrillas fuera de [3] texto. La Corte Constitucional, en sus primeras providencias, reiteró la facultad o función del Defensor de Familia para incoar este tipo de acciones tendientes a garantizar el restablecimiento de derechos de los niños en los procesos judiciales, así: “La ley ha encomendado a los Defensores de Familia delicadas funciones en interés de la institución familiar y del menor. Entre sus atribuciones cabe mencionar las de promover acciones judiciales y extrajudiciales en asuntos de familia, decretar las situaciones de abandono o peligro del menor y tomar las medidas de protección pertinentes según la gravedad de las circunstancias (D. 2737 de 1989, arts. 36 y 57), homologar con efectos vinculantes las conciliaciones entre cónyuges, asistir al menor en las diligencias ante el juez competente y ejercer funciones de policía para asegurar su eficaz protección (….) Los defensores de Familia (antes de menores) desempeñan funciones de asesoría legal en representación de los menores en procesos civiles cuyas decisiones pueden afectarlos, remplazando materialmente a los defensores de oficio y a los defensores de pobres aún no instituidos por la ley para proteger los derechos litigiosos de los niños. Los defensores de Familia pueden promover acciones judiciales en favor de los hijos en situación de abandono o peligro. En ejercicio de esta competencia, pueden presentar demandas – siempre que se configure la respectiva causal – de pérdida o

suspensión de la potestad parental”. Negrillas fuera de texto. [4] En este orden de ideas puede concluirse que, el Defensor de Familia es una autoridad administrativa creada por la ley y tiene como funciones las de prevención, garantía y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, las cuales se concretan a través de actuaciones administrativas, policivas y judiciales, ésta última lo legitima para promover los trámites y actuaciones judiciales a que haya lugar para defender los derechos de éstos. 2.2. La obligatoriedad de las decisiones proferidas por la administración de justicia. Colombia es un estado social De derecho con autonomía e independencia entre sus ramas del poder público, esto es, rama legislativa, rama ejecutiva y rama judicial. La Constitución Política de Colombia, establece en su artículo 228, que la administración de justicia es una función pública y que sus decisiones son independientes y su funcionamiento desconcentrado y autónomo. A su turno, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, en su artículo 5o, establece que "La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias.” Conforme lo anterior, se vislumbra que ninguna entidad pública o judicial puede decidir o insinuar al Juez competente como fallar sus providencias, toda vez que, este es independiente y autónomo en el ejercicio de su

función constitucional y legal de administrar justicia. Así mismo, debe tenerse en cuenta que las decisiones proferidas por la administración de justicia, no solo deben ser respetadas sino que son de obligatorio cumplimiento para sus destinatarios, es así que su incumplimiento puede generar no solo consecuencias pecuniarias, sino también disciplinarias, de arresto y hasta penales, al respecto, es necesario enunciar las siguientes sanciones consagradas en el ordenamiento jurídico: “Código de Procedimiento Civil. Artículo 39. Poderes Disciplinarios del Juez. El Juez tendrá los siguientes poderes disciplinarios: 1. Sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución. 2. Sancionar con pena de arresto inconmutable hasta por cinco días a quienes le falten al debido respeto en el ejercicio de sus funciones por razón de ellas (…)”. “Código Penal. Artículo 454. Fraude a Resolución Judicial o Administrativa de Policía. El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial o administrativa de policía, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años y multa de cinco (5) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. “Código Disciplinario Único. Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido. (…) 24. Incumplir cualquier decisión judicial, fiscal, administrativa o disciplinaria en razón o con ocasión del cargo o

funciones, u obstaculizar su ejecución”. Por otra parte, es preciso indicar que los deberes y responsabilidades de las partes y sus apoderados se encuentran consagrados en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, cuyos numerales 5 y 8 establecen que estos deben “concurrir al despacho cuando sean citados por el juez y acatar sus órdenes en las audiencias y diligencias” y “Comunicar a su representado el día y la hora que el juez haya fijado para interrogatorio de parte, careo, reconocimiento de documentos, inspección judicial o exhibición y darle a conocer de inmediato la renuncia al poder”. Ahora, el Código General del Proceso también establece en su artículo 78 dichas obligaciones así: "7. Concurrir al despacho cuando sean citados por el juez y acatar sus órdenes en las audiencias y diligencias.

11. Comunicar a su representado el día y la hora que el juez haya fijado para interrogatorio de parte, reconocimiento de documentos, inspección judicial o exhibición, en general la de cualquier audiencia y el objeto de la misma, y darle a conocer de inmediato la renuncia del poder.

Citar a los testigos cuya declaración haya sido decretada a instancia suya, por cualquier medio eficaz y allegar al expediente la prueba de la citación”. Conforme el análisis precedente, se evidencia la obligatoriedad para particulares y servidores públicos, de cumplir las decisiones proferidas por la administración de justicia, so pena de hacerse acreedor a las sanciones pecuniarias, penales y disciplinarias por su incumplimiento. Dichas medidas correccionales se encuentran principalmente plasmados en la Ley Estatutaria de la

Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), en los artículos 58, 59 y 60. Allí, además de contemplar los poderes que tiene el juez para sancionar a las partes del proceso o a sus representantes o abogados, se indican los eventos específicos en que aquellos tienen lugar y el procedimiento que se debe seguir para garantizar el derecho a la defensa de los afectados. Además, con la adición del artículo 60A a la citada Ley Estatutaria por parte de la Ley 1285 de 2009, se dotó expresamente al juez de facultades para reprimir o sancionar a las partes que incumplan derechos procesales y obligaciones en interés ajeno, siempre que afecten la celeridad o eficacia de la administración de justicia, toda vez que no puede ser objeto de medida correccional la conducta que sea expresión del ejercicio legítimo de los derechos de las partes o sus representados, sino aquellas que se interpreten como verdaderas conductas dilatorias del proceso. 2.3 El alcance de los conceptos jurídicos emitidos por las entidades públicas Los Conceptos Jurídicos proferidos por entidades públicas tienen su origen en el Derecho Fundamental de Petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 14 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, toda persona tiene derecho a formular consultas a sus autoridades y a obtener pronta solución dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. A su turno, el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con respecto al alcance de los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, establece que “Salvo

disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. Conforme lo anterior, se evidencia que los conceptos jurídicos proferidos por las entidades públicas, como respuesta a las consultas formuladas en ejercicio del derecho de petición, en principio no tienen fuerza vinculante. Al respecto, la Corte Constitucional puntualizó: “Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia no solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la administración que existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del derecho de petición de consultas, sino que podría significar al mismo tiempo, la ruptura del principio de legalidad y con ello una vulneración del principio de estado de derecho por cuanto se le otorgaría a cada autoridad pública el derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley”. [5] No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que los conceptos jurídicos emitidos por las entidades públicas pretendan, en algunas ocasiones, regular la actividad administrativa y la prestación del servicio de dicha entidad, en estos casos, el concepto adquiere fuerza vinculante para sus dependencias y terceros que colaboren en la prestación del servicio público, sobre este punto, la Corte Constitucional ha expresado al respecto:

“cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio”. [6] Conforme lo expuesto en precedencia se concluye que por regla general, los conceptos jurídicos proferidos por las autoridades en ejercicio del derecho de petición de consulta no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, sin embargo, cuando estos establecen directrices para autorregular la actividad de dicha administración adquieren fuerza vinculante para sus dependencias y terceros que colaboran en la prestación de este servicio público.

3. CASO EN CONCRETO En el presente caso la consultante manifiesta que el Juez Promiscuo de Familia de Puerto Rico Caquetá, ha conminado al Defensor de Familia de ese municipio para que se sirva notificar tanto a la interesada

(progenitora) como al demandado de las audiencias que se fijan y se van a llevar a cabo, así como, para que adelante los trámites de notificación del contenido del auto admisorio al demandado, dentro del proceso que han sido instaurados por la Defensoría de Familia, argumentando que es su deber dar el impulso procesal. Al respecto, y teniendo en cuenta las consideraciones de orden legal analizadas, es preciso indicar que los jueces son las autoridades que administran justicia y que, conforme a la constitución y a la ley, en sus decisiones son autónomas en interpretar el ordenamiento jurídico y solo están sometidos al imperio de la ley, teniendo como

criterios auxiliares de interpretación la jurisprudencia, la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho. [7] Es pertinente recordar que los jueces como directores del proceso están investidos de la facultad de sancionar por los medios que le habilita el legislador, a la parte que incumple sus deberes u obligaciones que resultan determinantes para continuar o finiquitar el trámite procesal, con el fin de velar por la rápida adopción de una decisión definitiva que resuelva la contienda sometida a escrutinio en la jurisdicción respectiva, para garantizar que el juicio no se paralice y desconozca el principio de economía procesal, y para proteger en su esencia la dignidad y el decoro de la administración de justicia. Igualmente, es necesario resaltar que, en nuestro sistema procesal civil se imponen ciertas cargas a las partes, cuyo cumplimiento permite el adecuado trámite procedimental hasta la decisión que pone fin a la instancia por tratarse de una justicia rogada y no oficiosa, lo cual implica que tanto las partes como sus apoderados en buena medida deben realizar las gestiones para dar impulso al proceso, sin que ello signifique que se releva al juez del deber de adelantar los procesos por sí mismo, como lo indica el artículo 2 del Código de Procedimiento Civil. Por lo anterior, y en observancia de que la conminación realizada por el director del proceso judicial tiene como fundamento el hecho de que el Defensor de Familia actúa como parte actora, puesto que es quien instaura las demandas en representación de un niño, niña o adolescente, es claro que tales órdenes son de obligatorio cumplimiento, so pena de hacerse acreedor de sanciones pecuniarias, penales y disciplinarias, lo que no implica

necesariamente que las notificaciones ordenadas deban afectar su peculio, sino más bien, que debe gestionarlas para que el progenitor o el familiar que acude a la Defensoría de Familia para iniciar un trámite judicial las realice en su calidad de interesado. Por otra parte, debemos tener en cuenta que, en caso de que el Defensor de Familia no esté de acuerdo con las decisiones o interpretaciones del Juez de Conocimiento, tiene la facultad legal de presentar las acciones o recursos que la ley le asigna en cada caso en particular, dentro de los términos establecidos para ello. Finalmente, es preciso indicar que el presente concepto no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para [8] particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la ley 1447 <sic, es 1437> de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012. Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Resolución No. 0662 de 2011 del ICBF - Estatuto del Defensor de Familia.

2. Ley 1098 del 8 de noviembre de 2006, Art. 82 numeral 11.

3. Ley 1098 del 8 de noviembre de 2006, art. 82 numeral 7.

4. Sentencia T-531 de 1932. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

5. Sentencia C-542 de 24 de mayo de 2005 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.

6. Corte Constitucional. Sentencia C-877 de 2000 M. P. Antonio Barrera Carbonel.

7. Constitución Política Colombia. Artículo 230.

8. Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción a través de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad (…) cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja En tal virtud, deja de ser

un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio." Corte Constitucional. Sentencia C - 877 de 2000. M.P Antonio Barrera Carbonel. Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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