ICBF - Concepto 0000039 de 2013

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Inicio Documento Concepto 39 de 2013 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 39 DE 2013 (marzo 13) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/73830

MEMORANDO PARA: Coordinadora Grupo Jurídico – Regional Nariño del ICBF ASUNTO: Consulta sobre competencia para el cobro de un título ejecutivo derivado de un contrato administrativo.

De manera atenta nos permitimos dar respuesta a la consulta elevada ante la Oficina Asesora Jurídica sobre la competencia para adelantar procesos de cobro coactivo cuando el título ejecutivo deriva del incumplimiento de un contrato estatal. Cabe resaltar que el presente concepto constituye un criterio auxiliar de interpretación, conforme con lo establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

1. PROBLEMA JURÍDICO

-- ¿Es factible continuar con el proceso ejecutivo que en cobro coactivo viene adelantando la Regional por la falta de ejecución de un contrato de aportes? -- En caso de que la oficina de Jurisdicción Coactiva sea la competente, ¿es procedente el cobro de intereses, siendo que la obligación ordena el reintegro o devolución de los dineros dejados de ejecutar en el desarrollo del contrato suscrito por las partes en mención? -- Si procede el cobro de intereses, ¿cuál sería la tasa aplicable? -- Para el caso concreto, ¿quién sería el responsable de generar el estado de cuenta: el grupo de recaudo o el despacho de jurisdicción coactiva?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO 2.1 Antecedentes fácticos

I. Mediante Resolución No. 2309 del 16 de noviembre de 2011 se liquidó en forma unilateral el contrato suscrito entre el ICBF y la Asociación de Usuarios del Programa de Hogares Comunitarios Los Ángeles y se ordenó la devolución de $4.700.000 correspondientes a la suma dejada dé legalizar por el contratista.

II. Una vez ejecutoriada la mencionada Resolución, el grupo de Jurisdicción Coactiva de la Regional abocó conocimiento y mediante Resolución No. 005 del 4 de mayo de 2012 libró mandamiento de pago por la suma de $4.700.000 más sus intereses liquidados hasta la fecha de pago efectivo de la obligación. La representante legal de la deudora fue notificada personalmente del mandamiento de pago el 22 de mayo de 2012.

III. El 21 de septiembre de 2012, el Banco Agrario de Colombia informó a la Oficina de Jurisdicción Coactiva la

efectividad del embargo practicado sobre las cuentas corrientes de ahorro y CDT a nombre de la deudora.

IV. La representante legal de la Asociación “Los Ángeles" solicitó a la Regional la celebración de un acuerdo en el que se autorizara que parte del pago se hiciera con los dineros embargados y el resto, correspondiente a intereses y costas procesales, fuera diferido en tres cuotas. La Regional ofició a la Coordinación del grupo de Contratación de la Sede Nacional con el fin de que aclarara si (a suma adeudada era susceptible de la causación de intereses, teniendo en cuenta que era de naturaleza contractual y obedecía al deber del reintegro o devolución de los dineros dejados de ejecutar por el deudor en calidad de contratista.

V. El Grupo de Contratación absolvió la consulta realizando el análisis cronológico de la normativa que existe sobre el cobro ejecutivo, la prerrogativa del cobro coactivo y las controversias contractuales, concluyó que la competencia residía en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y recomendó consultar sobre la materia a la Oficina Asesora Jurídica de la Sede Nacional. 2.2 Antecedentes doctrinales Código Contencioso Administrativo, Decreto 1 de 1984

DEFINICION DE LAS OBLIGACIONES A FAVOR DEL ESTADO QUE PRESTAN MERITO EJECUTIVO.

ARTÍCULO 68. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos: ... 4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el

acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. Ley 80 de 1993. Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública. ARTÍCULO 75. DEL JUEZ COMPETENTE. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa. Ley 1150 de 2007. Medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. ARTÍCULO 17. DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones. Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato. PARÁGRAFO. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas directamente por las entidades

estatales, pudiendo acudir para el efecto entre otros a los mecanismos de compensación de las sumas adeudadas al contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011 ARTÍCULO 98. DEBER DE RECAUDO Y PRERROGATIVA DEL COBRO COACTIVO. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes. ARTÍCULO 99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:

3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.

ARTÍCULO 100. REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:

1. Los que tengan regias especiales se regirán por ellas.

ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su

incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de tos dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO, Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, jurito con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

ARTÍCULO 299. DE LA EJECUCIÓN EN MATERIA DE CONTRATOS Y DE CONDENAS A ENTIDADES PÚBLICAS, Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán

ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento. 2.3 Análisis El Decreto 01 de 1984, en su artículo 68, señalaba que los contratos y sus garantías prestaban mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva. Sin embargo, posteriormente el Estatuto General de la Contratación (Ley 80 de 1993) señaló que la competencia para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o incumplimiento era del juez administrativo; luego, la Ley 1150 de 2007, en desarrollo del principio del debido proceso en materia contractual asignó la ejecución de las cláusulas penales y de las multas a las entidades estatales por medio de la jurisdicción coactiva. En el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el artículo 98 establece que todas las entidades públicas allí definidas podrán cobrar las obligaciones ciaras, expresas y exigibles contenidas en los títulos ejecutivos utilizando el mecanismo del Cobro Administrativo Coactivo, y el artículo 99 contempla los contratos y los documentos que se deriven de ellos y que cumplen con los requisitos como títulos ejecutivos susceptibles de cobrarse por ese el procedimiento. El artículo 297 del C.P.A y de lo C.A. define lo que constituye título ejecutivo dentro del proceso ejecutivo administrativo, mencionando que sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo, prestarán mérito ejecutivo los contratos y los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo por el cual se

declare su incumplimiento, el acta de liquidación o cualquier otro acto proferido; por lo tanto, los jueces administrativos son también competentes para cobrar dichos títulos. De este análisis se concluye que a partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011 la competencia de cobro en material contractual es atribuida por el legislador tanto a la jurisdicción coactiva como al juez administrativo, sin que la una derogue o deje sin efecto la otra, situación que cobija aquellas actuaciones que se produzcan a partir del 2 de julio de 2012, fecha en la que entró en vigencia la Ley 1437. Por ello, para el caso específico se debe tomar como punto de referencia el momento en que se inició la ejecución de esta obligación, observando que el grupo de jurisdicción coactiva abocó conocimiento y libró mandamiento de pago el 4 de mayo de 2012, cuando se encontraba en vigencia el Decreto 01 de 1984 (anterior Código Contencioso Administrativo), siendo así, la normativa aplicable al caso es la que venía rigiendo antes de la entrada de nuevo C.P.A y de lo C.A. De esta manera, se puede concluir que pese a la concurrencia de competencias otorgadas a la administración pública para el cobro administrativo, el proceso adelantado contra la Asociación de Usuarios del Programa de Hogares Comunitarios Los Ángeles está sujeto a las reglas aplicables al momento de su ejecución, como el Decreto 01 de 1984, y en virtud de ello las disposiciones contenidas en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007; por ende, se considera que se carecía de competencia para dar inicio a la

ejecución de esta obligación por ser ella emanada de un título judicial derivado de la liquidación de un contrato. Siendo así, el proceso ejecutivo adelantado carece de validez procesal y es oportuno revocar los actos administrativos proferidos para iniciar la ejecución ante la autoridad competente en el menor tiempo posible.

3. SOLUCION DEL PROBLEMA -- ¿Es factible continuar con el proceso ejecutivo que en cobro coactivo viene adelantando la Regional por la falta de ejecución de un contrato de aportes?

Debido a que la norma aplicable para el momento en que se inició la ejecución de la obligación era la preexistente a la vigencia de la Ley 1437 de 2011, se considera que no se tenía competencia para adelantar el cobro administrativo coactivo de esta obligación. -- En caso de que la oficina de Jurisdicción Coactiva sea la competente, ¿es procedente el cobro de intereses siendo que la obligación ordena el reintegro o devolución de los dineros dejados de ejecutar en el desarrollo del contrato suscrito por las partes en mención? -- Teniendo en cuenta la respuesta a la pregunta anterior, no se tiene la facultad para la ejecución por cobro coactivo y por ende tampoco para el cobro de intereses. -- Si es procedente el cobro de intereses, ¿estos a qué porcentaje equivaldrían? ¿cuál sería el interés aplicable? -- Para el caso en concreto, ¿quién sería el responsable de generar el estado de cuenta: el grupo de recaudo o el despacho de jurisdicción coactiva? El Instituto cuenta entre otras herramientas con el Manual de Contratación, el cual reseña el régimen aplicable en el ICBF y las actuaciones por desarrollar en relación con él y define en su página 79, numeral 22.2, la

liquidación unilateral de los contratos como parte de la fase post-contractual a cargo de la Dirección de Contratación o de la dependencia que haga sus veces en las Direcciones Regionales, quienes deberán elaborarla siguiendo el procedimiento establecido. La liquidación del contrato mediante acta permite considerarlo terminado conforme con la ley. En ella se determinará el cumplimiento o, en su caso, el incumplimiento, y la multa o situación irregular que surja se verá reflejada en el acta con que se finaliza el proceso contractual, por lo cual esta es parte integral del contrato. En el numeral 1.4.2 del Manual en comento se encuentran las funciones asignadas a los Directores Regionales, que tienen a su cargo la expedición de los actos administrativos derivados de la actividad contractual adelantada en la Dirección Regional; por ende, el incumplimiento de un contrato y su determinación mediante Resolución son parte de las actividades contractuales. La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con lo establecido en los artículos 230 de la Constitución Política, 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 26 del Código Civil. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica CONCEPTO 39 DE 2013 (Mayo 3)

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF

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MEMORANDO PARA: Coordinadora Grupo Jurídico - Regional Nariño del ICBF ASUNTO: Ampliación del concepto sobre competencia para el cobro de un título ejecutivo derivado de un contrato administrativo.

De manera atenta nos permitimos dar respuesta a la consulta elevada ante la Oficina Asesora Jurídica sobre la

competencia para adelantar procesos de cobro coactivo cuando el título ejecutivo deriva del incumplimiento de un contrato estatal. Cabe resaltar que el presente concepto constituye un criterio auxiliar de interpretación, conforme con lo establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. PROBLEMA JURÍDICO La Regional Nariño, manifiesta que en el concepto con radicado S-2013-009121-NAC del 13 de marzo del año en curso, emitido por ésta Oficina en razón a la consulta presentada dentro del proceso de cobro administrativo coactivo que adelantaba la Regional en contra de la Asociación de Usuarios del Programa de Hogares Comunitarios los Ángeles, no se hizo alusión dentro de los antecedentes doctrínales a lo expuesto en la Resolución interna No 384 de 2008. Señala que el artículo 2o de la Resolución 384 expresa que tanto el aporte parafiscal, como los recursos que constituyen acreencia a favor del ÍCBF por causas distintas al mencionado aporte, teles como multes, sanciones, garantías y demás obligaciones pecuniarias que se deriven del ejercicio de la actividad contractual, son ejecutables a través de la jurisdicción coactiva. En cuanto al concepto emitido, menciona que el numeral 2.3 en la parte final del sexto párrafo hace alusión a que la obligación en estudio emana de un título judicial derivado de la liquidación de un contrato, precisando el solicitante que la obligación no corresponde a un judicial sino que obedece a un acto administrativo proferido por la Dirección Regional por liquidación unilateral de un contrato estatal.

SOLUCION DEL PROBLEMA

1. Como se expone en la solicitud, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1066 de 2006, las entidades del Estado quedaron facultadas para expedir el reglamento interno de cartera, en virtud de ello, el ÍCBF expidió la Resolución 384 de 2008 por la cual se adoptó el reglamento Interno de Recaudo de Cartera, sin embargo, y para su aplicación, se crea el Manual de Procedimiento de Cobro Administrativo Coactivo que en el numeral 2.6 define los títulos ejecutivos sobre los cuales es procedente adelantar el cobro por Jurisdicción Coactiva, esto en aplicación de los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo y 828 del Estatuto Tributario, señalando en el literal A: “Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga la obligación de pagar una suma liquida de dinero a favor del ICBF, en los casos previstos en la Ley (resoluciones de determinación de deuda de aportes parafiscales, multas, cláusula penal y garantías derivadas de la contratación estatal, multas impuestas por autoridades de policía... ” Como se desprende de lo anterior, (a determinación que hace el Instituto de los documentos que pueden ser considerados títulos ejecutivos deviene de una norma superior como es el Decreto 01 de 1984 y el Estatuto Tributario; pautas sobre las cuales se hizo el estudio de los antecedentes doctrinales consignados en el concepto en mención, complementados con las normas actuales y las demás que hacen parte intrínseca del campo contractual y sus efectos; ello analizado bajo el entendido de que las actuaciones administrativas con las cuales se abocó y libro mandamiento de pago de la obligación objeto de consulta, se surtieron para la época en que se

encontraban en vigencia las disposiciones señaladas en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo y las delimitaciones contenidas en la Ley 1150 de 2007 para aquellos actos contractuales susceptibles de ser cobrados a través del cobro administrativo coactivo (artículo 17 Parágrafo. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto entre otros a los mecanismos de compensación de tas sumas adeudadas al contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva). En el caso sub examine, la consulta se relacionaba con el cobro o recaudo de la liquidación unilateral del contrato de aportes suscrito con la Asociación de Usuarios del Programa de Hogares Comunitarios los Ángeles; circunstancia que no permitía su cobro por la vía coactiva, pues se reitera, la liquidación unilateral del contrato, no es de aquellos previstos en el parágrafo del artículo 17 ibídem. Pese a que no se hiciera alusión explícita a la Resolución 384 de 2008, fue su contenido en el ámbito coactivo para el tema contractual específico, el que se desagregó y se analizó en el concepto y por el cual se obtuvieron las conclusiones allí expuestas.

2. En cuanto a la precisión realizada sobre la mención como título judicial hecha en las conclusiones del concepto, esto obedeció a un error de trascripción, ya que debe entenderse como título ejecutivo, tal y como se desprende del contenido del documento, por lo cual se insta a que dicha frase sea interpretada en armonía con lo

expresado en la integralidad del documento. La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con lo establecido en los artículos 230 de la Constitución Política, 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 26 del Código Civil. Cordialmente, JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN Jefe Oficina Asesora Jurídica Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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