ICBF - Concepto 0000046 de 2017

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Inicio Documento Concepto 46 de 2017 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 46 DE 2017 (abril 28) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

10400/ /66370 Bogotá,

MEMORANDO PARA: Coordinador Jurídico - Regional Casanare ASUNTO: Respuesta solicitud de consulta cobros persuasivos pruebas de ADN - aplicación del parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008.

De manera atenta y en términos del artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, nos permitimos dar respuesta a la consulta elevada ante la Oficina Asesora Jurídica respecto a la aplicación del parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008 para el cobro persuasivo de las deudas provenientes de pruebas de ADN.

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Es aplicable el parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008 para el cobro persuasivo de las deudas

provenientes de pruebas de ADN?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA 2.1. Antecedentes normativos Con el objetivo de dar respuesta al interrogante planteado respecto a la aplicación del parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008 para el cobro persuasivo de las deudas provenientes de pruebas de ADN, se dará

aplicación al siguiente marco normativo: --Código Civil --Jurisprudencia Constitucional --Resolución 384 de 2008 --Ley 1437 de 2011 --Constitución Política 2.2. Caso Concreto La Regional Casanare solicita concepto sobre la aplicación del parágrafo del artículo 15 de (a Resolución 384 de 2008 para el cobro persuasivo de las deudas provenientes de pruebas de ADN. Para resolver el problema jurídico, se abordarán los siguientes temas: 1) Marco normativo que regula el cobro persuasivo, 2) interpretación del parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008 y 3) asuntos incursos en causales de prescripción. -Marco normativo que regula el cobro persuasivo: Con el objetivo de poder interpretar el parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008, es necesario realizar un análisis de los preceptos que regulan el cobro persuasivo dentro de este acto administrativo. Mediante la mentada Resolución, el ICBF adoptó el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el ICBF. En su artículo 2, esta Resolución prevé: ARTÍCULO 2o. AMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones de la presente resolución aplican para el recaudo de la cartera derivada del aporte parafiscal sobre el valor de nómina mensual que deben pagar los

empleadores y los demás recursos públicos a favor del ICBF, así como para hacer efectivas las sanciones, garantías, multas y demás obligaciones que se deriven de la actividad contractual. A su turno, el artículo 8 establece: ARTÍCULO 8o. COMPETENCIA PARA GESTIONES DE COBRO PERSUASIVO. Corresponde al Coordinador Financiero de cada regional o a quien haga sus veces en las seccionales, coordinar y adelantar las gestiones administrativas de cobro persuasivo para obtener el recaudo de la cartera del ICBF por las obligaciones señaladas en el artículo 2 de este Reglamento. Y finalmente, los artículos 13 y 15 de la Resolución establecen: ARTÍCULO 13. ACTUACIONES EN LA ETAPA DE COBRO PERSUASIVO, LLAMADA O CITACIÓN AL DEUDOR. Con el fin de obtener el pago voluntario de las obligaciones antes de iniciar el proceso de cobro coactivo, el Coordinador Financiero deberá, dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de la resolución de declaratoria de morosidad, la resolución de imposición de una sanción o multa o el incumplimiento de los créditos, invitar al deudor moroso por medio telefónico y por oficio para que pague su obligación o, en su defecto, para que concurra a las oficinas del ICBF y celebre un acuerdo de pago, so pena de proseguir con el proceso administrativo de cobro. El oficio deberá ser enviado por correo o entregado personalmente en la dirección de la persona natural o jurídica deudora, el cual contendrá el concepto, período y monto de la obligación insoluta a su cargo, y otorgarle un plazo

máximo de quince (15) días contados a partir de la fecha de envío del oficio, para que acuda a las oficinas del ICBF antes de iniciarse el proceso administrativo de cobro coactivo. (…) ARTÍCULO 15. TÉRMINO DE LA ETAPA PERSUASIVA. El término máximo para adelantar la gestión persuasiva no debe superar los dos (2) meses, contados a partir de la fecha de envío del oficio de cobro persuasivo. Vencido este término sin que el deudor haya pagado la obligación a su cargo o haya suscrito acuerdo de pago, el Coordinador Financiero deberá proceder a remitir el expediente al Coordinador del Grupo Jurídico, quien a su vez dará traslado al Funcionario Ejecutor para dar inicio al procedimiento administrativo de cobro coactivo dentro de los cinco (5) días siguientes al cumplimiento de este plazo. PARÁGRAFO. Cuando la obligación u obligaciones pendientes de pago tengan una antigüedad superior a tres (3) años y consten en acto administrativo ejecutoriado, se iniciará el proceso de cobro administrativo coactivo de forma inmediata, sin necesidad de adelantar gestiones de cobro persuasivo. Como se puede observar, la Resolución 384 de 2008 establece el procedimiento de cobro persuasivo de manera general para la cartera pendiente de recuperación por parte del ICBF, sin realizar distinción respecto al documento que sirva como título ejecutivo; salvo por el parágrafo del artículo 15 que menciona un acto administrativo ejecutoriado. Es precisamente este último aparte normativo el que genera el cuestionamiento presentado por parte de la Regional Casanare, quienes entienden que al establecerse que la obligación consta en un acto administrativo

ejecutoriado, quedan por fuera de ese precepto normativo las obligaciones provenientes de pruebas de ADN sufragadas por el ICBF, obligaciones que se encuentran, generalmente, en sentencias judiciales. No obstante lo anterior, el parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008 no puede leerse de forma aislada y separada del marco normativo que regula el cobro persuasivo que debe realizar el ICBF; gestión que está regulada en los apartes normativos citados y que no distingue el documento que sirve como fundamento para el cobro. - Interpretación del parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008 La labor de interpretación normativa está regida por reglas y principios que pueden ser encontrados en la legislación y la jurisprudencia vigentes. Para leer una norma, de conformidad con el capítulo IV del Título preliminar del Código Civil, debe acudirse a la interpretación gramatical y de conformidad con el contexto de la norma. De acuerdo con el método de interpretación gramatical, cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Sin embargo, si bien una primera lectura de esta norma daría la razón a la conclusión expuesta por la regional, deben tenerse en cuenta dos factores; por un lado, no existe claridad absoluta respecto al porqué los artículos que regulan el cobro persuasivo lo hacen de forma indistinta y el mentado parágrafo menciona que la obligación debe estar consagrada en un acto administrativo, lo cual impide que la interpretación gramatical sea suficiente; y, por otro lado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que la interpretación gramatical no se puede entender de forma aislada, pues hace

[1] parte de un conjunto de reglas hermenéuticas orientadas a dar sentido a los cuerpos normativos. Así, el máximo tribunal de lo constitucional ha entendido que la lectura gramatical de una norma debe ir acompañada de otros métodos de interpretación como el sistemático y el finalista. De conformidad con la interpretación sistemática, se debe entender que los preceptos normativos son parte de un [2] todo cuyo significado y alcance debe fijarse en función del sistema jurídico al cual pertenece; de forma que para leer el parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008, es necesario tener en cuenta que los capítulos I y II del Título III del mentado acto administrativo cuando regulan el cobro persuasivo lo hacen sin consultar el documento que sirve de título ejecutivo. Así, el sistema jurídico que regula el cobro persuasivo del ICBF establece una serie de reglas sin considerar si se trata de un acto administrativo o de una sentencia judicial el documento que fundamente el proceso. Por su parte, la interpretación finalista indica que debe consultarse el objetivo de la norma al momento de darle [3] significado. Para poder fijar la finalidad que tiene la Resolución 384 de 2008, se debe tener en cuenta que al establecerse el reglamento de recaudo se fijaron, en el artículo 3, los principios que orientan la recuperación recursos a favor del ICBF, contándose entre ellos la eficacia, la celeridad y la economía. De acuerdo con el primero de los citados derroteros, la celeridad, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales en

[4] procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. Respecto a los postulados de celeridad [5] y economía,[6] los mismos orientan a las autoridades a adelantar las actuaciones dentro de los términos legales, sin dilaciones injustificadas, optimizando el uso del tiempo y de los demás recursos. Así las cosas, si el manual de recaudo establece como pilares la celeridad, la economía y la eficacia, la finalidad de la norma no es otra que recuperar la cartera que tiene a su favor de la manera más pronta y efectiva posible, respetando los derechos del administrado y evitando el acaecimiento de fenómenos extintivos de la acción como la prescripción. Finalmente, al momento de leer una norma es necesario tener en cuenta el criterio hermenéutico de “efecto útil" que indica que entre varias interpretaciones de una disposición normativa, debe preferirse aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o [7] innecesarias. En el caso concreto, debe preferirse la interpretación que permita la aplicación del parágrafo del artículo 15, sobre aquella que la evite. De esta manera, al momento de leer el parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008 es necesario considerar que el sistema jurídico está orientado a la recuperación de la cartera sin distingo del documento que sirva como título ejecutivo y debiendo procurarse el recaudo de la manera más eficiente y celera. Por lo anterior, debe considerarse que el mentado parágrafo es aplicable para todas las obligaciones a favor del ICBF, incluidas

las provenientes de la cartera de pruebas de ADN, sin importar si no están consagradas en un acto administrativo. Estos objetivos de recaudar los dineros de forma ágil y efectiva se cumplen de la mejor manera si se aplica el mentado parágrafo permitiendo que las obligaciones contenidas en títulos con una antigüedad superior a tres (3) años pasen directamente a cobro coactivo, evitándose que el paso del tiempo haga nugatoria la acción del Estado para recuperar estos recursos por el acaecimiento de la prescripción. --Asuntos incursos en causales de prescripción: No obstante lo anterior, es relevante dejar claro que, si bien los procesos con una antigüedad superior a tres (3) años pasan de forma directa al cobro coactivo, el fenómeno de la prescripción no puede haber operado al momento en que el expediente sea avocado por parte del Funcionario Ejecutor. Es decir, al momento de recibir el proceso desde el área financiera, el Funcionario ejecutor debe verificar el acaecimiento de la prescripción, pues si el paso del tiempo provocó la extinción de la acción, este carece de competencia para decretar la terminación del proceso de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la Resolución 384 de 2008. Así las cosas, sí bien el término de tres (3) años previsto en el parágrafo del artículo 15 aplica para todas las obligaciones a favor del ICBF, el Funcionario Ejecutor no puede avocar conocimiento sobre los expedientes que hayan prescrito; pues el decreto de la terminación del proceso en este caso es competencia del Director Regional. [8]

3. CONCLUSION Con fundamento en el análisis que antecede y conforme al marco normativo y jurisprudencial citado, la Oficina

Asesora Jurídica presenta la siguiente conclusión: El parágrafo del artículo 15 de la Resolución 384 de 2008 es aplicable para todas las obligaciones a favor del ICBF, incluidas las provenientes de la cartera de pruebas de ADN, sin importar si no están consagradas en un acto administrativo siempre que estén debidamente ejecutoriadas y no haya acaecido el fenómeno de la prescripción. De esta forma, si la obligación proveniente de una prueba de ADN tiene una antigüedad de más de tres (3) años y está debidamente ejecutoriada, debe pasar de forma directa al cobro coactivo sin realizarse gestiones persuasivas siempre y cuando no se encuentre prescrita. Atentamente,

YANNETH MORENO ROMERO

Jefe Oficina Asesora Jurídica (E) 1 Corte Constitucional. Sentencia C-054/16 2 Corte Constitucional. Sentencia C-415/02. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-415/02 4 Numeral 11 del Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 5 Numeral 13 del Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 Numeral 12 del Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 Corte Constitucional. Sentencia C-569/04 8 Resolución 384 de 2008. Artículo 58. COMPETENCIA PARA LA DECLARATORIA DE LA PRESCRIPCIÓN. La competencia para decretar de Oficio la prescripción de la acción de cobro será de los

Directores Regionales y Seccionales para las obligaciones generadas en su correspondiente territorio y que se encuentren en etapa de fiscalización y cobro persuasivo. Cuando la obligación se encuentre en la etapa de cobro coactivo, los Funcionarios Ejecutores serán los competentes para decretar la prescripción de oficio o por solicitud de parte, siempre que se encontrare probada. Si esta fuere total, ordenará además la terminación y archivo del proceso; si fuere parcial, continuará la ejecución por el saldo correspondiente PARÁGRAFO. En las obligaciones de la Sede Nacional en que se haya configurado la prescripción y que a la fecha de expedición del presente reglamento no se encuentren en cobro coactivo, deberá decretarse la prescripción por el Director o Jefe del área donde se originó la obligación, por acto administrativo motivado, y remitirán a la Oficina Jurídica un informe sobre las prescripciones decretadas. Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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