ICBF - Concepto 0000048 de 2018

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Inicio Documento Concepto 48 de 2018 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 0000048 DE 2018 (Agosto 2) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

MEMORANDO PARA: XXXXXXXXXXXXXXX ASUNTO: Concepto pago y recobro de incapacidades por enfermedad común De manera atenta y en el marco de nuestras competencias, esta Oficina Asesora Jurídica emite concepto sobre el pago y recobro de incapacidades de servidores públicos ocasionadas por enfermedad común.

Así, previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Política, 26 del C.C., 13 del C.P.A.C.A sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, y el numeral 4o del artículo 6o del Decreto 987 de 2012, esta Oficina da respuesta en los siguientes términos.

1. PROBLEMAS JURÍDICOS ¿Quién debe asumir el pago de las incapacidades por enfermedad común cuando sean superiores a 180 días hasta el reconocimiento pensional?; ¿Cuál es el procedimiento para efectuar el recobro cuando el pago lo realizó el ICBF?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Para el estudio del objeto de la consulta, es preciso analizar; (I) Las incapacidades por enfermedad común y su pago; (II) Pago de incapacidades por enfermedad común superiores a 180 días. (III). Recobro de las incapacidades. 2.1. MARCO NORMATIVO APLICABLE Artículo 18 del Decreto Extraordinario 3135 de 1968, Decreto 819 de 1989, Ley 100 de 1993, Decreto 1804 de 1999, Ley 776 de 2002, Ley 1438 de 2011, Decreto 019 de 2012, Decreto 2353 de 2015 y Decreto 780 de 2016. 2.2. ANTECEDENTES El Coordinador del Grupo Jurídico de la Dirección Regional Antioquia mediante memorando con radicado S-2018-3800210500 del 5 de julio de 2018 solicita concepto de esta oficina sobre el pago y recobro de incapacidades por origen común, señalando que a partir del 3 de febrero de 2010 se vinculó en la planta de personal a un servidor que 5 años atrás había sido calificado con una pérdida de más del 50% de su capacidad laboral, toda vez presentó certificado de aptitud laboral otorgado y suscrito por un médico.

A partir del año siguiente, es decir del 04 de enero de 2011, el servidor tuvo incapacidades continuas por enfermedad común

que completaron los 180 días, asumiendo el ICBF su pago a partir del día 181, es decir a partir del día 03 de febrero de 2012, del 50% de su salario hasta que empezó a recibir sus mesadas pensiónales el día 12 de abril de 2013. Al solicitar el recobro a la EPS, esta informa que no lo puede hacer toda vez que la pensión se reconoció a partir de 2005 cuando se le calificó su pérdida de capacidad laboral. No obstante lo anterior, previa solicitud de la Dirección Regional, la Junta Calificadora de Invalidez allegó una calificación donde se establece como fecha de estructuración el 10 de septiembre de 2011, cuando aún se encontraba vinculado al ICBF, y al revisar el acto administrativo de reconocimiento pensional, sus efectos se dejaron a partir de esta última fecha. 2.3. ANÁLISIS JURIDICO 2.3.1. Las incapacidades por enfermedad común y su pago El artículo 8 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia se compone de los sistemas de pensiones, de salud y de riesgos laborales y de los servicios sociales complementarios. Los derechos que de éste se derivan son de carácter irrenunciable de conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política y los artículos 1 a 3 de la Ley 100 de 1993. En la legislación colombiana, el pago de las incapacidades varía según el origen que tengan y una serie de condiciones más, estando algunas a cargo de las EPS, otras de las ARL y en otras ocasiones a cargo de las AFP. Para el caso de las incapacidades originadas en enfermedad profesional, la Ley 776 de 2002 en su artículo 3o dispuso:

ARTÍCULO 3o. MONTO DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS POR INCAPACIDAD TEMPORAL. Todo afiliado a quien se le defina una incapacidad temporal, recibirá un subsidio equivalente al cien (100%) de su salario base de cotización, calculado desde el día siguiente el que ocurrió el accidente de trabajo y hasta el momento de su rehabilitación, readaptación o curación, o de la declaración de su incapacidad permanente parcial, invalidez o su muerte. El pago se efectuará en los períodos en que el trabajador reciba regularmente su salario. Para la enfermedad profesional será el mismo subsidio calculado desde el día siguiente de iniciada la incapacidad correspondiente a una enfermedad diagnosticada como profesional. El período durante el cual se reconoce la prestación de que trata el presente artículo será hasta por ciento ochenta (180) días, que podrán ser prorrogados hasta por períodos que no superen otros ciento ochenta (180) días continuos adicionales, cuando esta prórroga se determine como necesaria para el tratamiento del afiliado, o para culminar su rehabilitación. Cumplido el período previsto en el inciso anterior y no se hubiese logrado la curación o rehabilitación del afiliado, se debe iniciar el procedimiento para determinar el estado de incapacidad permanente parcial o de invalidez. Hasta tanto no se establezca el grado de incapacidad o invalidez la ARP continuará cancelando el subsidio por incapacidad temporal. (…) Para el caso de las incapacidades de origen común, estas se fundamentan en el artículo 206 de la Ley 100 de 1993, que establece: ARTÍCULO. 206.- Incapacidades Para los afiliados de que trata el literal a) del artículo 157, el régimen contributivo reconocerá las incapacidades generadas en enfermedad general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para el

cubrimiento de estos riesgos las empresas promotoras de salud podrán subcontratar con compañías aseguradoras... (Subrayada y Negritas fuera de texto) En el caso de las incapacidades por enfermedad general u origen común, su pago, de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 3.2.1.10 del Decreto 780 de 2016 (Decreto Único del Sector Salud), estará a cargo tanto en el sector privado como público “...de los respectivos empleadores las prestaciones económicas correspondientes a los dos (2) primeros días de incapacidad originada por enfermedad general y de las Entidades Promotoras de Salud a partir del tercer (3) día y de conformidad con la normatividad vigente". Ahora bien, respecto del porcentaje que se debe pagar mensualmente por este tipo de incapacidades, tenemos que, en lo referente a incapacidades de origen común, la Ley 100 de 1993 no derogó las disposiciones anteriores en cuanto a su reconocimiento, por lo que para los trabajadores privados sigue rigiendo lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo, y para los empleados públicos lo señalado en los decretos extraordinarios 3135 y 1848 de 1968 y sus reglamentaciones. Así lo entendió el Consejo de Estado, que en providencia del 6 de marzo de 2008 [1] dispuso: En efecto, el citado artículo 206 señala el reconocimiento de la incapacidad originada por enfermedad general, para los afiliados obligatorios al régimen contributivo de salud, como es el caso de los servidores públicos “de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para esta Sala, tal remisión al régimen legal vigente tiene como consecuencia que no deroga el

régimen anterior en esta materia, ni unifica en un solo sistema el reconocimiento de incapacidades por enfermedad general para todos los empleados y trabajadores públicos o privados, ya que por el contrario, respeta cada uno de los regímenes jurídicos aplicables a los distintos sectores de empleados y trabajadores que se agrupan en el sistema general de salud, bajo el entendido que la seguridad social amparada por leyes preexistentes está reconocida en el sistema integral de seguridad social que establece la ley 100 de 1993; lo anterior, en el contexto de que dicha ley no tiene aplicación cuando menoscabe los derechos de los trabajadores (arts. 48 y 53 de la C.P. y 272 de la ley 100 de 1993). Siguiendo este orden de ideas, tenemos que para los servidores públicos el Decreto Extraordinario 3135 de 1968 establece: Artículo 18o.- Auxilio por enfermedad. En caso de incapacidad comprobada para desempeñar sus labores, ocasionada por enfermedad, los empleados o trabajadores tendrán derecho a que la respectiva entidad de previsión social les pague, durante el tiempo de la enfermedad, fas siguientes remuneraciones: (…) b) Cuando la enfermedad no fuere profesional, las dos terceras partes del sueldo o salario durante los primeros noventa (90) días, y la mitad del mismo por los noventa (90) días siguientes. (…) Cuando la incapacidad exceda de ciento ochenta (180) días, el empleado o trabajador será retirado del servicio, y tendrá derecho a las prestaciones económicas y asistenciales que este Decreto determina. 2.3.2. Pago de incapacidades por enfermedad común superiores a 180 días Del anterior capítulo tenemos que existe claridad en el pago de las incapacidades que se extienden hasta por 180 días, no

obstante, el segundo aparte del último inciso del artículo 18 del Decreto 3135 de 1968 que autorizaba el retiro del funcionario cuando las incapacidades se extendiera por encima de este periodo no es aplicable de plano, siendo necesario solicitar autorización del Ministerio del Trabajo, o en el caso que se evalúe una pérdida de capacidad laboral superior al 50% sin que exista un concepto positivo de rehabilitación, hasta que le sea reconocida la correspondiente pensión de invalidez y sea incluido en nómina para su pago. Respecto del pago de las incapacidades superiores a 180 días, y para que exista mayor claridad en el contenido del presente concepto, es necesario dividir el análisis en dos momentos de tiempo, el primero de ellos al año 2011 cuando se estructuró la pérdida de capacidad laboral en el asunto consultado y en el cual existían vacíos legales al respecto, y un segundo escenario que el actual, donde normativa y jurisprudencialmente existe claridad al respecto. 2.3.2.1. Reglamentación vigente en el año 2011 Sobre las incapacidades superiores a 180 días, el Decreto 819 de 1989 reglamentó el Decreto Extraordinario 3135 de 1968, estableciendo: Artículo 1o.- Cuando la incapacidad ocasionada por enfermedad profesional o accidente de trabajo exceda de ciento ochenta (180) días, el auxilio económico que venía percibiendo el incapacitado seguirá siendo reconocido en la misma cuantía por la entidad de previsión social, hasta cuando sea incluido en la nómina de pensionados o se le cancele la correspondiente indemnización, si a ella hubiere lugar. En caso de enfermedad no profesional, el empleado tendrá el mismo derecho señalado en el inciso anterior, hasta cuando sea

incluido en la nómina de pensionados o haya quedado en firme la calificación del grado de incapacidad, si ella no es suficiente para tener derecho a la pensión correspondiente. Posterior a la Ley 100 de 1993, no existía regulación sobre el pago del auxilio por incapacidad por riesgo común, por cuanto la Ley 776 de 2002 se refería solo a enfermedades de origen profesional. Situación similar sucedía con la mención realizada en el Decreto 2463 de 2001 por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, el cual en su artículo 23 desarrollaba lo relacionado con los asuntos en los que exista un concepto favorable de rehabilitación, donde se plantea la posibilidad de extenderles el pago del auxilio por 360 días más, esta vez a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones, lo cual en ningún momento afectaba la vigencia del Decreto 819 de 1989. [2] La misma posición habla tomado el Ministerio del Trabajo en situaciones similares mediante Conceptos 005607 de 2000 y 10058 de 2004,[3] donde se determinó que para los empleados públicos, de conformidad con el Decreto 819 de 1989, la EPS debe continuar pagando la incapacidad en la misma cuantía que lo venía haciendo, toda vez que se busca que entre la incapacidad y la percepción de las mesadas pensionales no exista solución de continuidad. Pese a lo anterior, los conceptos no son vinculantes y ante el vacío normativo de la Ley 100 de 1993, no existía un criterio unificado sobre la responsabilidad de las EPS en los casos en que la incapacidad tuviera un origen de enfermedad general. 2.3.2.2. Reglamentación vigente actualmente

Al momento de expedición del presente concepto la situación es muy diferente a la expuesta para 2011, existiendo un mayor desarrollo normativo y jurisprudencial. El artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012 (anti trámites) modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 referente a la calificación del Estado de Invalidez, disponiendo en sus incisos 5 y 6 lo siguiente: Para los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de rehabilitación de la Entidad Promotora de Salud, la Administradora de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por la Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro previsional de invalidez y sobrevivencia o de la entidad de previsión social correspondiente que lo hubiere expedido, la Administradora de Fondos de Pensiones otorgará un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador. Las Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado el trabajador a quien se le expida el concepto respectivo, según corresponda. Cuando la Entidad Promotora de Salud no expida el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a la respectiva incapacidad temporal después de los ciento ochenta (180) días iniciales con cargo a sus

propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto. De la anterior norma, se pueden extraer dos reglas para el caso de las incapacidades con un origen profesional, la primera es que cuando exista un concepto favorable de rehabilitación, la incapacidad se podrá prorrogar la incapacidad hasta por 360 días más, estando el pago del subsidio equivalente a la incapacidad a cargo de la administradora de pensiones. La segunda es que, en caso de no haberse expedido el respectivo concepto por parte de la EPS, esta será responsable desde el día 181 hasta cuando se expida. A una conclusión similar llegó el Ministerio de Salud y Protección Social en su concepto 201611400132971 [4] del 3 de febrero de 2016. Por otra parte, tenemos los eventos en que, si bien se realizó el concepto, este no es favorable de rehabilitación, los cuales si bien no fueron regulados normativamente, han desarrollado jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, desarrollo que fue recogido en la sentencia T401 de 2017, que señaló: Es pertinente señalar que, respecto de las incapacidades que persisten y superan el día 181, se han suscitado debates en cuanto a la responsabilidad del reconocimiento de los auxilios generados y a la exigibilidad de los mismos, en tanto se ha asumido que el pago está condicionado a la existencia de un concepto favorable de recuperación, en virtud del Decreto 2463 de 2001. Sobre la responsabilidad del pago, esta Corporación ha sido enfática en resaltar que las incapacidades de origen común que superan los 180 días, corren a cargo de la Administradora de Fondos de Pensiones a la que esté afiliado el trabajador, ya sea que exista concepto favorable o desfavorable de rehabilitación...[5]

Más adelante en la misma providencia y tras analizar el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, indica la Corte: Al respecto, cabe indicar que la norma legal referida no prevé expresamente la entidad que tiene a cargo los subsidios de incapacidad posteriores al día 180 cuando existe concepto desfavorable de rehabilitación. Pese a ello, la jurisprudencia constitucional ha indicado que una de las entidades del SGSS debe asumir el subsidio de incapacidad en estos casos pues la indeterminación legal no es una carga que deba ser soportada por el afiliado quien, por demás, se encuentra en situación de vulnerabilidad debido a sus condiciones de salud. Además, ello desconocerla la igualdad en relación con los trabajadores afectados por enfermedades de origen laboral. Por tanto, a partir de una interpretación sistemática de la disposición legal en cuestión, esta Corporación estableció en la sentencia T-920 de 2009 que las incapacidades de los afiliados que reciban un concepto desfavorable de rehabilitación deben ser asumidas por los fondos de pensiones hasta el momento en que la persona se encuentre en condiciones de reincorporarse a la vida laboral o hasta que se determine una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%. Dicha regla ha sido reiterada por la jurisprudencia constitucional en múltiples ocasiones. Es así entonces que actualmente desde el concepto desfavorable de rehabilitación hasta la calificación de la perdida de la capacidad laboral, el pago del subsidio de incapacidad corresponderá a la Administradora del Fondo de Pensiones, Una vez calificada la perdida de la capacidad laboral en un porcentaje superior al 50%, el pago no correspondería al subsidio de incapacidad, sino a la pensión por invalidez. 2.3.3. Recobro de las Incapacidades

Sobre el recobro de las incapacidades, estas tienen su fundamento en el artículo 28 de la Ley 1438 de 2011, el cual dispuso: ARTÍCULO 28. PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO A SOLICITAR REEMBOLSO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS. El derecho de los empleadores de solicitar a las Entidades Promotoras de Salud el reembolso del valor de las prestaciones económicas prescribe en el término de tres (3) años contados a partir de la fecha en que el empleador hizo el pago correspondiente al trabajador. Si bien la norma en su contenido no se refiere expresamente al derecho de solicitar el reembolso sino de su prescripción, tal situación reconoce su existencia. Para el caso concreto y como quiera que el Instituto realizó el pago de las incapacidades, de acuerdo a la normativa vigente en 2011, se podía solicitar a la EPS el reembolso de este dinero desde el día 181 de incapacidad de conformidad con lo establecido en el Decreto 1804 de 1999 y previa verificación de los requisitos establecidos en su artículo 21, entre los cuales se encontraba el haber cancelado en forma completa las cotizaciones como empleador durante el año anterior a la fecha de solicitud frente a todos sus trabajadores, no tener deudas con EPS o IPS por concepto de reembolsos que deba efectuar a dichas entidades y haber suministrado información veraz al momento de afiliación y autoliquidación de aportes al Sistema, entre otros. No obstante lo anterior, debe revisarse si dicho derecho se encuentra prescrito teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde entonces. El artículo 21 del Decreto 1804 de 2009 serla posteriormente derogado por el Decreto 2353 de 2015, sin que su contenido se

reprodujera o compilara, sin embargo, sobre sí su derogatoria implicaba que el empleador dejara de pagar las incapacidades para luego efectuar su recobro, el Ministerio de Salud y Protección Social en concepto 201611601466511 del 13 de diciembre de 2016, señaló que “Sobre el particular, debe reiterarse que si bien es cierto el artículo 21 del Decreto 1804 de 1999, fue derogado por el artículo 81 del Decreto 2353 de 2015, conforme a la normativa y a la jurisprudencia antes reseñada, debe entenderse que continúa en cabeza del empleador la obligación de realizar el pago de las incapacidades de sus trabajadores, [6] para luego realizar el cobro a la EPS respectiva, conforme al procedimiento del artículo 2.2.3.1 del Decreto 780 de 2016.”

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES - Las incapacidades por enfermedad común son reconocidas por la EPS desde el día 3 hasta et día 180, salvo que llegado este día no se hubiere emitido el concepto de rehabilitación, caso en el cual serán responsables del pago de un subsidio equivalente a la incapacidad temporal hasta su expedición. - Cuando la incapacidad supera los 180 días y existe un concepto de rehabilitación no favorable, será la AFP la responsable del pago del subsidio de incapacidad hasta tanto se efectúe la calificación de la perdida de la capacidad laboral. - Cuando la pérdida de la capacidad laboral sea superior al 50%, la AFP le reconocerá la pensión de invalidez desde la fecha de su estructuración. - Cuando la perdida de la capacidad laboral sea inferior al 50% y las incapacidades se extiendan por más de 540 días, la EPS

será la responsable del pago cuando se superen estos días. - Para el año 2011, fecha de estructuración de la invalidez en et caso concreto, no existía obligación legal o precedentes jurisprudenciales para las AFP de pagar las incapacidades superiores a 180 días hasta el momento de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, por lo que el recobro soto puede hacerse a la EPS por los pagos realizados desde el día 3 de la incapacidad hasta el día 180 o hasta la expedición del concepto de rehabilitación o no en caso de ser posterior. - Se recomienda revisar a la Regional Antioquia si existen solicitudes que hayan interrumpido la prescripción del derecho de reembolso de los pagos de incapacidades, teniendo en cuenta que dicho derecho prescribe en tres (3) años. La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6o del Decreto 987 de 2012.

Cordial saludo.

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Sub-sección A - Exp. 11001 03 25 000 2004 00020 01 - Sentencia del 06 de maneo de 2008 - C.P. Jaime Moreno García.

2. Concepto 005607 del 28 de Abril de 2000 - Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

3. Concepto 10058 del 30 de Julio de 2004 - Ministerio de la Protección Social.

4. https://www.minsalud.gov.co/Normatividad_Nuevo/Concepto%20Jur%C3%ADdico%20201611400132971%20de%202016.pdf

5. Corte Constitucional - Sentencia T-401 del 23 de junio de 2017 - Magistrado Ponente Gloría Stella Ortiz 6. https://minsalud.gov.co/Normatividad_Nuevo/Concepto%20Jur%C3%ADdico%20201611601466511%20de%202016.pdf Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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