ICBF - Concepto 0000054 de 2012

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Inicio Documento Concepto 54 de 2012 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 54 DE 2012 (abril 24) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10200/3188

MEMORANDO PARA: Directora Administrativa ASUNTO: Viabilidad de celebrar audiencia de conciliación para compensar mejoras y frutos civiles de un inmueble propiedad del ICBF.

De manera atenta, y en respuesta a la solicitud de concepto sobre la viabilidad de celebrar audiencia de conciliación para compensar mejoras y frutos civiles de un inmueble propiedad del ICBF invadido y con orden de desalojo, previo el análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en el artículo 25 del C.C.A. y el artículo 4o, numeral 7, del Decreto 117 de 2010, esta Oficina realiza las siguientes precisiones:

De manera atenta, y en respuesta a la solicitud de concepto sobre la viabilidad de celebrar audiencia de conciliación para compensar mejoras y frutos civiles de un inmueble propiedad del ICBF invadido y con orden de desalojo, previo el análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en el artículo 25 del C.C.A. y el artículo 4o, numeral 7, del Decreto 117 de 2010, esta Oficina realiza las siguientes precisiones:

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Es posible celebrar audiencia de conciliación con el fin de lograr un acuerdo con los ocupantes sobre las mejoras, impuesto predial y cánones de arrendamiento, teniendo en cuenta que el 26 de mayo de 1992 el inmueble le fue entregado a la ocupante en calidad de depósito provisional gratuito?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO El presente análisis consta de dos partes: la primera se refiere al marco normativo aplicable al caso consultado; la segunda hace una breve reseña de la figura de la conciliación y su procedencia para reconocer mejoras en inmueble propiedad del ICBF, para concluir que el ICBF debe continuar con la diligencia de desalojo decretada judicialmente para recuperar la posesión del inmueble. 2.1 Marco normativo aplicable Son aplicables al caso los artículos 58 de la Constitución Política, 669, 673, 679, 706, 946, 1008 a 1054 y 1279 a 1326 del Código Civil, 407, 575 al 581 y 624 del Código de Procedimiento Civil, 62 y 66 de la Ley 75 de 1968, a 39, numerales 8 y 12 de la Ley 7 de 1979, y las Leyes 23 de 1991, 446 de 1998, 640 de 2001 y 1285 de 2009, el

Título XII del Decreto 2388 de 1979, los Decretos 3421 de 1986 y 2511 de 1998, y la Circular 004 de 2009 de la Procuraduría General de la Nación. 2.2. De la procedencia de la conciliación para reconocer mejoras en inmueble propiedad del ICBF 2.2.1 Antecedentes Previa la denuncia de vocación hereditaria y el adelantamiento del proceso de sucesión del causante XXXX, el Juzgado XX Civil del Circuito de Bogotá, D.C., el 22 de agosto de 1990, profirió sentencia de aprobación del trabajo de partición y adjudicación al ICBF del bien inmueble ubicado en la XXX de la ciudad de Bogotá, D.C., protocolizada mediante Escritura Pública No. XX del 23 de abril de 1993, otorgada en la Notaría XX del Círculo Notarial de Bogotá, D.C., actuación registrada en el folio de matrícula inmobiliaria No. XXX de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.C. El inmueble fue objeto de proceso de pertenencia por parte de la señora XXXX de Aguilar contra el ICBF, el cual se tramitó en el Juzgado XX Civil del Circuito de Bogotá, quien mediante fallo del 13 de octubre de 2009 ordenó la entrega del inmueble al ICBF, decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial el 26 de octubre de 2010, quien ordenó a la señora XXXX que dentro del término de veinte días a partir de la ejecutoria de la providencia, restituyera el inmueble a su dueño, es decir, al ICBF.

Con posterioridad a esta providencia, la ocupante ha intentado varias acciones de tutela con el ánimo de sustraerse al cumplimiento de la orden judicial de restituir el inmueble, presentando reiterada negativa a entregarlo voluntariamente en las diligencias programadas con tal fin, razón por la cual ya cuenta con orden de desalojo con intervención de la fuerza pública, de ser requerida, por parte del Juzgado XX Civil Municipal de Descongestión comisionado para la diligencia de entrega, la cual se encuentra suspendida por instrucciones de la Dirección Administrativa. El ICBF, por medio de su Dirección Regional Bogotá, intentó conciliación extrajudicial para lograr la entrega voluntaria del inmueble ante la Procuraduría Tercera Judicial Administrativa, que resultó fallida por inasistencia de la ocupante señora XXXX. 2.2.2 De la procedibilidad de la conciliación En los términos del artículo 64 de la Ley 446 de 1998, la conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos mediante el cual dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador. Según el nuevo Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, conciliar significa apaciguar y componer los ánimos de los opuestos o desavenidos. La Conciliación como acuerdo representa la fórmula de arreglo concertado por las partes y procura la transigencia de las partes con el objeto de evitar el pleito que una de ellas quiere entablar. El resultado puede ser positivo o negativo. En el primer caso, las partes se avienen; en el segundo, cada una queda en libertad de iniciar las acciones que le correspondan. De la conciliación se extenderá

un acta firmada por el juez y todos los concurrentes. Sus efectos son, en caso de avenirse las partes, los mismos de una sentencia, y en este sentido puede pedirse judicialmente la ejecución de lo convenido. [1] A partir del año 1991, con la Ley 23 y las normas que la modifican, complementan o adicionan, se ha considerado viable promover mecanismos formales y alternativos de solución pacífica de conflictos, siendo uno de los más utilizados la conciliación, que de conformidad con el artículo 22 del Decreto reglamentario 2511 de 1998 puede ser judicial (realizada por autoridad judicial competente en el trámite de un proceso) o extrajudicial (adelantada ante una autoridad administrativa), que tratándose de asuntos de lo contencioso administrativo debe adelantarse ante un agente del Ministerio Público como requisito de procedibilidad, antes de presentar una [2] demanda de nulidad y restablecimiento, de reparación directa o sobre controversias contractuales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos de naturaleza conciliable (artículo 13 de la Ley 1285 de 2009). La Guía de Conciliación de la Procuraduría General de la Nación, en el numeral 13, al referirse a los asuntos susceptibles de conciliación, indica que las personas jurídicas de derecho público por medio de sus representantes legales o por conducto de apoderado podrán conciliar (extrajudicialmente) total o parcialmente, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso

Administrativo, es decir, acciones de nulidad y restablecimiento de derechos, acciones de reparación directa y controversias contractuales. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 8o de la Ley 640 de 2001, es deber del conciliador velar por que no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los mínimos e intransigibles. De igual forma, no procederá la conciliación cuando haya operado el fenómeno de la caducidad o el acuerdo verse [3] sobre conflictos de carácter tributario. 2.2.3 Viabilidad de reconocer mejoras en inmueble propiedad del ICBF <sic> 2.2.3 Viabilidad de reconocer mejoras en inmueble propiedad del ICBF El artículo 669 del Código Civil, señala que el dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno. Así mismo, y en virtud del artículo 58 de la Constitución Política, la propiedad es una función social que implica obligaciones. Las entidades de derecho público, cuando adquieren bienes que están en el comercio, realizan actividades de la órbita de los particulares, y su relación con éstos es similar a la de aquéllos con los suyos; al respecto ha manifestado la Corte Suprema de Justicia: (...) En relación con los bienes fiscales, los entes de derecho público se comportan, en un todo, como lo haría un particular, razón por la cual confluyen en ellos los atributos de la propiedad que permite gravarlos, enajenarlos, arrendarlos, etc. (...). CSJ, Cas. Civil, Sent. Jul. 29/1999 MP. Jorge Antonio Castillo Rugeles.

De conformidad con el artículo 946 del Código Civil, La reivindicación o acción de dominio, es la que tiene el dueño de una cosa singular, de que no está en posesión, para que el poseedor de ella sea condenado a restituirla. A su vez el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1, numeral 210 del Decreto 2282 de 1989, establece que en las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes reglas: (...) 4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. Aunado a lo anterior, el artículo 679 del Código Civil dispone que (...) nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre (...) terrenos fiscales y demás lugares de propiedad de la Unión. No obstante existir disposición legal expresa frente a la realización de mejoras en predios de propiedad de una entidad pública, no se puede desconocer el hecho de que eventualmente puede presentarse un enriquecimiento sin justa causa con la realización de ciertas mejoras en un inmueble de su propiedad, así como el pago de otros gastos inherentes a su condición de propietario, con el consecuente empobrecimiento de quien las hizo y pagó a sus expensas; sin embargo, el espacio jurídico para que los ocupantes realicen cualquier tipo de reclamación al respecto es el trámite de un proceso judicial. 2.2.4 Del caso concreto El inmueble ubicado en la XXX de la ciudad de Bogotá, D.C., está ocupado desde hace varios años por la señora XXXX, quien ha hecho uso de las instancias judiciales pertinentes instaurando en contra del ICBF proceso de

pertenencia y acciones de tutela, todas falladas en su contra y en favor del ICBF. En el proceso de pertenencia, que se tramitó en el Juzgado XX Civil del Circuito de Bogotá, la ocupante tuvo la oportunidad de controvertir el derecho de dominio del ICBF sobre el inmueble, decidiéndose el asunto con la observancia del debido proceso mediante fallo del 13 de octubre de 2009 que ordenó la entrega del inmueble al ICBF por ser su propietario, decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, quien ordenó a la señora XXXX que dentro del término de veinte días a partir de la ejecutoria de la providencia restituyera el inmueble a su dueño, es decir, al ICBF, sin que a la fecha se haya dado cumplimiento a su orden, por lo que ya cuenta con orden de desalojo con intervención de la fuerza pública, de ser requerida, por parte del Juzgado XX Civil Municipal de Descongestión comisionado para la diligencia de entrega. Frente a la reclamación por el reembolso de lo pagado por los ocupantes con cargo a impuestos, vigilancia y servicios públicos, se tiene claro que los dos últimos son de cargo de quienes se beneficiaron con su uso o consumo, y respecto de los restantes se debe solicitar al juez de conocimiento cruzarlos con los frutos civilescánones de arrendamientodejados de percibir por el ICBF por el uso y ocupación de los inmuebles invadidos, y, en el evento de resultar mayor el beneficio recibido por el ICBF tendrá que pagar lo que legalmente corresponda, previa orden judicial. Así, del análisis del caso en particular se evidencia que la oportunidad legal para solicitar tanto las mejoras como

los gastos de propietario fue en el proceso de pertenencia que la ocupante inició en contra del Instituto, por lo que no es de recibo para el ICBF la pretensión de ésta de sustraerse a la orden judicial de entrega y permanecer en el inmueble mientras se decide por vía de conciliación su reconocimiento, aunado al hecho de que la Dirección Regional ICBF Bogotá ya intentó la conciliación ante la Procuraduría Tercera Judicial Administrativa, quien citó a la señora XXXX para realizar audiencia de conciliación, a la cual ésta, injustificadamente, no asistió, según consta en el Acta de Conciliación No. 201-2008, Expediente XXX, realizada el 21 de julio de 2008. Al respecto, la Corte Constitucional, al decidir la acción de tutela T-520 el 16 de septiembre de 1992, manifestó: (...) Quien no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos, de su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recursos constituya transgresión u ofensa a unos derechos que pudiendo no hizo valer en ocasión propicia, es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal. De otra parte, en diligencia de secuestro ordenada por el Juzgado XX Civil Municipal en el proceso Ejecutivo de

XXXX contra el causante XXXX, según Despacho Comisorio No. 0311, la Inspección 18 E de Policía de Bogotá, D.C., el 26 de mayo de 1992, por solicitud del secuestre, deja el inmueble a la ocupante señora XXXX, en calidad de depósito provisional gratuito y a órdenes del secuestre por el término de quince (15) días, mientras se suscribe contrato de arrendamiento, lo que no se entiende, pues para esa fecha ya se había adjudicado el inmueble al ICBF y de los documentos aportados en la consulta no se logra establecer el resultado de este proceso ni la vigencia del depósito provisional gratuito a favor de la señora XXXX más allá de los quince días por los que fue otorgado y aceptado por la ocupante. Por lo anterior, esta Oficina reitera lo manifestado en el concepto con radicado No. I2012-005683-NAC del 4 de abril de 2012, en el sentido de que se debe reanudar la diligencia de desalojo decretada judicialmente para recuperar la posesión del inmueble, sin perjucio <sic> de que la señora intente el reconocimiento judicial de las mejoras y otros pagos que considere pertinentes. Ahora, es factible que el ICBF atienda la citación de conciliación propuesta por la señora XXXX ante órgano competente, pero cualquier tipo de negociación al respecto está supeditada a que se dé cumplimiento a la orden judicial de entrega del inmueble de forma voluntaria.

3. CONCLUSIÓN La condición de propietario de bienes le genera al ICBF obligaciones en razón de la función social de la propiedad. Los gastos de vigilancia y servicios públicos son de cargo de quienes se benefician con su uso o

consumo, y respecto de los restantes se debe solicitar al juez de conocimiento cruzarlos con los cánones de arrendamientos dejados de percibir por el ICBF por el uso y ocupación del inmueble ilegalmente. Estas acciones no impiden que el ICBF continúe con la diligencia de desalojo decretada judicialmente para recuperar la posesión del inmueble. Conforme con lo expuesto, se procede a dar respuesta a los interrogantes planteados, como sigue: 1. ¿El ICBF debe reembolsar los valores cancelados por impuesto predial del inmueble desde la fecha de adjudicación y registro de la misma en el folio de matrícula inmobiliaria, en su calidad de propietario? Rta/. Los gastos de impuesto predial son considerados como gastos a cargo del propietario por el literal a) del numeral 12.3 del artículo vigésimo de la Resolución No.2200 de 2010, desde el momento de la adjudicación del bien al ICBF y el debido registro de la sentencia en la Oficina de Registro de Instrumentos públicos. No obstante, cuando han sido pagados por un tercero que ha estado usufructuando el inmueble sin el consentimiento del ICBF, lo que se recomienda es que ante autoridad competente se solicite realizar un análisis de lo pagado frente a lo dejado de percibir por el ICBF por concepto de arrendamientos debido a la ocupación ilegal por el tercero, y si resulta algún saldo en contra, proceder al pago correspondiente, y si el saldo es a favor, proceder a su cobro conforme a los mecanismos con que lo faculta la ley. 2. ¿Es posible solicitar el pago de los cánones de arrendamiento dejados de percibir por el ICBF y cuál es el

medio para hacerlo? Rta/. Una vez que el inmueble es adjudicado al ICBF, le asisten como dueño todos los derechos inherentes a la propiedad, por lo que sí puede solicitar los cánones de arrendamiento dejados de percibir. El medio para realizar esta solicitud es la conciliación ante autoridad judicial o administrativa competente. 3. ¿Se puede realizar una conciliación con el fin de lograr un acuerdo con la ocupante sobre las mejoras, impuesto predial y canon de arrendamiento, teniendo en cuenta que desde el 26 de mayo de 1992 la peticionaria tiene el inmueble en calidad de "Depósito Provisional Gratuito"? Rta/. El depósito provisional gratuito se constituyó a favor de la señora XXXX en el trámite de un proceso ejecutivo de XXXX contra el causante XXXX, y a órdenes del secuestre posesionado en ese proceso, sin que se logre establecer el resultado del mismo ni la vigencia del depósito provisional más allá de los quince días por los que fue otorgado y aceptado por la ocupante. Como se indicó, es factible que el ICBF atienda la citación de conciliación propuesta por la señora XXXX ante órgano competente, pero cualquier tipo de negociación al respecto debe estar supeditada a que se dé cumplimiento a la orden judicial de entrega del inmueble de forma voluntaria. Finalmente, esta Oficina reitera que se debe reanudar la diligencia de desalojo decretada judicialmente para recuperar la posesión del inmueble, sin perjuicio de que la señora intente el reconocimiento judicial de las mejoras y otros pagos que considere pertinentes, conforme con lo manifestado en el concepto con radicado No 12012005683-NAC del 4 de abril de 2012.

La presente respuesta constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con lo establecido en los artículos 26 del Código Civil y 25 del Código Contencioso Administrativo. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRAN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Nuevo Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Guillermo Cabanellas de Torres, Tomo 2, Pag. 297

2. Ley 640/2001Artículo 23: Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativos sólo podrán ser adelantadas ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción.

3. Artículo 81 de la Lev 446 de 1998.

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