ICBF - Concepto 0000066 de 2012

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Inicio Documento Concepto 66 de 2012 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 66 DE 2012 (mayo 2) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10200/

MEMORANDO

PARA: Coordinador Grupo Jurídico Regional ICBF Cauca ASUNTO: Consulta remitida por correo electrónico.

De manera atenta y con el objeto de dar respuesta a la consulta del asunto, nos permitimos efectuar las siguientes

consideraciones:

1. PROBLEMA JURÍDICO

(i) normas que garantizan la Protección Integral de los niños, niñas y adolescentes, (ii) el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, (iii) líneas jurisprudenciales sobre el sentido y alcance de la multa como sanción penal, y (iv)¿a dónde se debe consignar el valor de las amonestaciones impuestas a los padres de familia

dentro del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Respecto de las normas que garantizan la Protección Integral de los niños, niñas y adolescentes El artículo 44 de la Constitución Política establece los derechos de los niños, niñas y adolescentes y dispone que son de carácter fundamental, especial y prevalente. Consiste lo anterior en que al niño, niña o adolescente se le debe otorgar un trato preferente, acorde con su caracterización jurídica en tanto sujeto de especial protección, de forma tal que se garanticé su desarrollo integral y armónico como miembro de la sociedad por sobre cualquier otro derecho.

El Bloque de Constitucionalidad es uno de los más importantes aportes de la Constitución de 1991 al sistema jurídico colombiano. Su función fundamental es la de servir como instrumento de recepción del derecho internacional, garantizando la coherencia de la legislación interna con los compromisos extra del Estado y al mismo tiempo, servir de complemento para la garantía de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario en el País. Dado el rango constitucional que les confiere la carta, las disposiciones que integran el bloque superior cumplen la cuádruple finalidad que les asigna Bobbio: i) servir de regla de interpretación respecto de la dudas que puedan suscitarse al momento de su aplicación; ii) la de integrar la normatividad cuando no exista norma directamente aplicable al caso; iii) la de orientar las funciones del operador jurídico, y, iv) la de limitar la validez de las regulaciones subordinadas. [1] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, integran el bloque de constitucionalidad strictu sensu, aquellos

principios y normas de valor constitucional, los que se reducen al texto de la Constitución propiamente dicha y a los tratados internacionales que consagren derechos humanos cuya limitación se encuentre prohibida durante los estados de excepción (C.P., artículo 93), y, en sentido lato: (i) el preámbulo, (ii) el articulado de la Constitución, (iii) algunos tratados y convenios internacionales de derechos humanos (C.P. art. 93), (iv) las leyes orgánicas y, (v) en algunas ocasiones, las leyes estatutarias. La Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas sentencias en lo que se refiere al Bloque de Constitucionalidad, tratándose de niños, niñas y adolescentes, para garantizar o restablecer los derechos fundamentales y prevalentes de los mismos, entre las cuales podemos resaltar, la sentencia C-203 de 2005, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, manifestó: "Es lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado el bloque de constitucionalidad, pues con fundamento en esa disposición los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, integran la Carta Política, tienen la misma jerarquía normativa de las reglas contenidas en el texto de la Carta, y entran a complementar su parte dogmática. El artículo 8 de la Ley 1098 de 2006, establece el principio orientador del interés superior, el cual actúa como un principio con alcances tanto en el ámbito general de las políticas públicas como en el ámbito de la operabilidad, que permiten tomar decisiones que privilegian a los niños, niñas y adolescentes desde la perspectiva de sus derechos, en el ámbito de una política pública, reconoce como objetivo los derechos de los niños, niñas y

adolescentes y promueve su protección por medio de mecanismos que conforman las políticas jurídicas y sociales y en el ámbito operativo, el interés superior se predica de situaciones en las que se deben armonizar los derechos e intereses de los niños en una situación determinada de conflicto. La Corte Constitucional expone sobre el interés superior: [2] "El interés superior del menor no constituye una cláusula vacía susceptible de amparar cualquier decisión. Por el contrario, para que una determinada decisión pueda justificarse en nombre del mencionado principio, es necesario que se reúnan, al menos, cuatro condiciones básicas: 1) en primer lugar, el interés del menor en cuya defensa se actúa debe ser real, es decir, debe hacer relación a sus particulares necesidades y a sus especiales aptitudes físicas y sicológicas; 2) en segundo término debe ser independiente del criterio arbitrario de los demás y, por tanto, su existencia y protección no dependen de la voluntad o capricho de los padres o de los funcionarios públicos, encargados de protegerlo; 3) en tercer lugar, se trata de un concepto relacional, pues la garantía de su protección se predica frente a la existencia de interés en conflicto cuyo ejercicio de ponderación debe ser guiado por la protección de este principio; 4) por último debe demostrarse que dicho interés tiende a lograr un beneficio jurídico supremo consistente en el pleno y armónico desarrollo de la personalidad del menor". Por su parte el artículo 9 del Código de la Infancia y la adolescencia establece la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, principio que se encuentra contenido en la Convención sobre los Derechos de los Niños el cual nace del reconocimiento de los posibles conflictos que se pueden presentar en el orden social en la

relación entre los derechos de los niños y los de los demás, el Interés Superior es el marco que orienta la prevalencia de los derechos, dando un interés especial a cada caso en particular y garantía a los derechos de los niños, niñas y adolescentes sobre los derechos de los demás. A través del libro III la Ley 1098 de 2006 se organiza el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y políticas públicas de infancia y adolescencia; se fijaron los objetivos y principios rectores de dichas políticas; se estableció que el ICBF sería el rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar con la misión de articular a las entidades responsables de su ejecución y al Consejo Nacional de Política Social como ente responsable de movilizar y apropiar los recursos presupuestales destinados a garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes del todo el País. La misma ley ordenó al Gobierno Nacional, el Congreso de la República, la Fiscalía General de la Nación y el consejo Superior de la Judicatura, disponer la asignación, reorganización y distribución de los recursos presupuestales, financieros, físicos y humanos requeridos para el cumplimiento de la ley, todo ello, bajo la coordinación del ICBF. [3] La Ley 7 de 1979, mediante la cual se dictaron normas para la protección de la niñez, estableció el Sistema nacional de Bienestar Familiar, reorganizó el ICBF y determinó la composición del patrimonio de este así: Artículo 39. Adicionado por el art. 25 Ley 225 de 1995. El patrimonio del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar está constituido por: "(...) 11. El producto de las multas que se impongan de acuerdo con las

disposiciones legales vigentes (...)" Respecto del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos y sus medias de restablecimiento de Derechos Se entiende por Proceso Administrativo de Restablecimiento de los Derechos el conjunto de actuaciones administrativas que la autoridad competente debe desarrollar para la restauración de la dignidad e integridad de los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos y de su capacidad para disfrutar efectivamente de los que les han sido vulnerados, dentro del contexto de la protección integral y los principios de prevalencia, interés superior, perspectiva de género, exigibilidad de derechos, enfoque diferencial y corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado. Constituye un instrumento fundamental para la realización de los mandatos constitucionales y para la operatividad del Código de la Infancia y la Adolescencia, y es un proceso especial que incluye las acciones, competencias y procedimientos necesarios para que las autoridades administrativas facultadas por la ley restablezcan a los niños, las niñas y los adolescentes el ejercicio pleno y efectivo de sus derechos. El artículo 51 de la Ley 1098 de 2006, establece que el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes es responsabilidad del Estado a través de las autoridades públicas, quienes tienen la obligación de informar o conducir ante la Policía, las Defensorías de Familia, Las Comisarías de Familia o en su defecto, de los Inspectores de Policía o las Personerías Municipales o Distritales a todos los niños, niñas o adolescentes que se encuentren en condiciones de riesgo o vulnerabilidad. Las medidas de restablecimiento de derechos son decisiones de naturaleza administrativa que decreta la autoridad competente para garantizar y restaurar el ejercicio de los mismos por los niños, niñas y adolescentes.

Pueden ser provisionales o definitivas y deben estar en concordancia con el derecho amenazado o vulnerado, garantizando, en primer término, el derecho del niño, la niña o el adolescente a permanecer en el medio familiar. La autoridad administrativa competente deberá asegurar que en todas las medidas provisionales o definitivas de esta clase que se decreten se garantice el acompañamiento de la familia del niño, niña o adolescente que lo requiera. Respecto de la naturaleza de la multa como sanción penal Según la Corte Constitucional la multa es: [4] "Una manifestación de la potestad punitiva del Estado que refleja el monopolio del poder coercitivo y el reproche social de la conducta de quien quebranta el orden público. [5] Igualmente ha dicho que la multa: "constituye, por regla general, una sanción pecuniaria impuesta al particular como consecuencia de una conducta punible o por el incumplimiento de un deber y, como toda sanción, sus elementos esenciales deben estar determinados en una ley previa a la comisión del hecho de que se trate, incluyendo la cuantía y el respectivo reajuste”. . [6] La competencia para definir sus elementos estructurales, las condiciones para su imposición y la cuantía es del Estado, el sentido de su aplicación se da con el fin de forzar, ante la intimidación de su aplicación, al infractor a fin de que no vuelva a desobedecer las determinaciones legales". Y, como su carácter es pecuniario, se [7] convierte en un verdadero crédito a favor del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia ha aclarado insistentemente que "el origen de la multa es el comportamiento delictual del individuo, no su capacidad transaccional, y su

finalidad no es el enriquecimiento del erario, sino la represión de la conducta socialmente reprochable." [8] Tampoco tiene el alcance de una carga pecuniaria de naturaleza resarcitoria que persiga reparar el daño provocado por el delito. La multa no es una carga pecuniaria de naturaleza resarcitoria que persiga reparar el daño provocado por el delito. Como consecuencia de su índole sancionatoria, la multa no es apta de modificarse o extinguirse por muchas de las formas en que lo hacen los créditos civiles. En este contexto, la multa no es susceptible de conciliación, no puede compensarse y, mucho menos, puede extinguirse mediante el fenómeno de la confusión. No está en poder del sujeto pasivo la transacción del monto de la misma o la posibilidad de negociar su imposición, así como no podría éste -pese a una eventual aquiescencia del Estadoceder su crédito a un particular distinto, pues la finalidad de la multa es la de castigar al infractor de la ley. Es preciso advertir que cuando la Constitución prohíbe en el artículo 28 la detención, prisión o arresto por deudas, se refiere concreta y particularmente a aquellas originadas en relaciones de origen civil, sin que en estas medien situaciones o hechos punibles. La multa se impone -y se convierte en arrestono por el incumplimiento de obligaciones contractuales que es lo que prohíbe la norma superior, sino en razón del resarcimiento por la lesión que se haya inferido al orden social al no cumplirse con la pena principal impuesta -la multa-. Existen dos clases de multas que funcionan de manera distinta en los momentos de su graduación y de las

prerrogativas para su cancelación: (i) aquella que se impone como acompañante a la pena de prisión, y (ii) aquella que se impone como única sanción principal al declararse la responsabilidad penal, y que el artículo 39 del Código Penal denomina modalidad progresiva de unidad de multa. Respecto de las Autoridades Administrativas v el cobro de la multa Las Comisarias de Familia son entidades de orden municipal, de carácter administrativo, que cumplen entre otras, funciones de policía, debiendo aplicar para ello normas de los Estatutos de Policía Nacional y local, si las hubiere, para la preservación del orden público en lo que a su competencia se refiere. Dentro de dichas competencias específicamente encontramos las consignadas en los artículos 320 a 325 del Decreto 2737 de 1989 (Código del menor), las que permanecen vigentes y que hacen referencia a situaciones específicas, propias de la actividad de policía, como lo es el control de los establecimientos de comercio que tienen una destinación señalada en la normatividad y cuya competencia para su control y vigilancia le es asignada en términos generales a las autoridades territoriales (Municipio) y puntualmente al Alcalde como primera autoridad. El Defensor de Familia, es un Servidor Público del Estado, dependiente del ICBF, con funciones administrativas y excepcionalmente funciones judiciales, las cuales están dirigidas a promover la protección integral, interés superior y prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, evitando su amenaza, inobservancia o vulneración y restableciéndolos de manera eficaz, oportuna y efectiva. Las funciones establecidas en la ley 1098 de 2006 señalan que la atención a los niños, niñas y adolescentes debe

realizarse de manera integral teniéndolos como sujetos de derechos, no solamente cuando sus derechos son vulnerados sino previendo esta circunstancia, en coordinación con los operadores jurídicos y las personas llamadas a protegerlos en corresponsabilidad con la familia, la sociedad y el Estado, atendiendo el espíritu constitucional que armoniza con las normas internacionales consagradas a favor de la niñez, la infancia y la familia.

3. CONCLUSIÓN Teniendo en cuenta las consideraciones de orden legal expuestas, para el caso en concreto se puede concluir lo siguiente: Primera: Los dineros recaudados por concepto de multas originadas en aplicación de las medidas de protección adoptadas por los Comisarios de Familia, a favor de los niños, niñas y adolescentes, deberán ingresar a las entidades territoriales e invertirse en programas de beneficio de la niñez colombiana, tal y como lo establece el artículo 204 de la Ley 1098 de 2006, en desarrollo, ejecución y evaluación de las políticas públicas de infancia

[9] y adolescencia.

Segunda: En razón a que: (i) el Defensor de Familia es un servidor público que depende del ICBF y (ii) las funciones otorgadas al ICBF por la Ley 1098 de 2006 y la ley 7 de 1979; las multas impuestas por los Defensores de Familia deben consignarse a favor del ICBF.

Es importante precisar que para el trámite de conceptos jurídicos requeridos a esta Oficina Asesora Jurídica, se debe dar estricto cumplimiento a lo establecido en la Circular N° 002 del 19 de enero de 2012, emitida por el

Director General, de la cual se anexa copia. La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico, constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con lo establecido en los artículos 230 de la Constitución Política, 26 del Código Civil, y 25 del Código Contencioso Administrativo. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Sentencia C-067/03

2. Sentencia T-S87 de 1997 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

3. Ley 1098 de 2006, artículo 215 -Disposiciones finales

4. Sentencia C-185 de 2011 M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

5. C-194 de 2005

6. C-390 de 2002. 7. (Cita de la sentencia C-194 de 2005) Bandeira de Mello, Oswaldo A. Principios Gerals de Directo

Administrativo, Vol. II, Río 1974. P. 502.

8. C-194 de 2005.

9. Código de la Infancia y la Adolescencia Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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