ICBF - Concepto 0000066 de 2014

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Inicio Documento Concepto 66 de 2014 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 66 DE 2014 (13 mayo) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

PARA: Directora de Protección Subdirector de Restablecimiento de Derechos ASUNTO: Concepto sobre entrega del componente de alimentación en la transición a persona diferente de la identificada como jefe de hogar o conyugue en el registro único de víctimas (RUV).

De manera respetuosa, la Oficina Asesora Jurídica en ejercicio de la función consignada en el Decreto 987 de 2012, artículo 10, numeral 4, “Conceptuar sobre los asuntos de contenido jurídico que de oficio considere pertinente o que someta a su consideración las dependencias de la entidad”, se permite presentar análisis

correspondiente sobre el tema de referencia en los términos que siguen: 1 PROBLEMA JURIDICO ¿Es viable hacer la entrega del componente de alimentación de la ayuda humanitaria de transición a persona diferente de la identificada en el registro único de víctimas (RUV) como jefe de hogar o conyugue?

2. ANÁLISIS JURÍDICO Con el propósito de dar solución al problema jurídico planteado, el desarrollo del presente concepto se realizará de la siguiente manera: (i) condición de sujetos de especial protección constitucional de las personas en situación de desplazamiento; (ii) carácter fundamental del derecho a la ayuda humanitaria de las personas víctimas del desplazamiento forzado y (iii) legitimación para hacer la solicitud de entrega de ayuda humanitaria.

1. Las personas en situación de desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional La Corte Constitucional de manera reiterada ha indicado en su jurisprudencia que el desplazamiento forzado conlleva un desconocimiento grave, sistemático y masivo de los derechos fundamentales, que implica la configuración de una especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en quienes lo padecen, siendo descrito este hecho victimizante como “(a) un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando como es lógico, por los funcionarios del Estado, (b) un verdadero estado de emergencia social, una tragedia nacional que afecta los destinos de innumerables colombianas y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas y un serio peligro para la sociedad política colombiana y más recientemente

(c) un estado de cosas inconstitucional que contraría la racionalidad implícita en el constitucionalismo, al causar

una evidente tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores, principios y derechos contenidos en el Texto Fundamental y la diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo [1 de millones de colombianos”. En virtud de lo anterior, el Alto tribunal ha indicado que conforme al artículo 2 superior, "al Estado le compete (...) garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar [2 condiciones extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas”, de manera que la obligación del Estado de garantizar los derechos a los ciudadanas víctimas del desplazamiento forzado se hace mucho más reforzada, generándose el "derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato constitucional contenido en el artículo 13 superior”.[3 [4 En este mismo sentido, el marco normativo internacional, impone la carga al Estado de adoptar medidas que concluyan en la atención, protección y consolidación socioeconómica de los desplazados internos mediante soluciones pacíficas, duraderas y prontas, que garanticen “la atención necesaria para reconstruir sus vidas, lo cual ha de procurarse mediante la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los desarraigados, hasta el momento en que las circunstancias agobiantes que padecen hayan sido superadas y la urgencia extraordinaria cese, esto es, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento, lo cual deberá evaluarse [5 en cada situación individual”. . ii. Carácter fundamental del derecho a la ayuda humanitaria de las personas víctimas del desplazamiento forzado

Entre las medidas adoptadas por el Estado para prevenir el fenómeno del desplazamiento, así como para atender y proteger a la población en esta situación, la ley 387 de 1997 dispuso que una vez producido el desplazamiento, el Gobierno Nacional debía iniciar las acciones tendientes a garantizar una atención humanitaria de emergencia, para atender las necesidades básicas de ésta población. Con posterioridad, la ley 1448 de 2011 dispuso que la atención, se realizara en tres fases; 1) ayuda inmediata, 2) ayuda de emergencia y 3) ayuda humanitaria de transición, cada una de las cuales se debe proveer atendiendo la situación de vulnerabilidad, gravedad y urgencia de la víctima. En todo caso, en términos generales, la H. Corte Constitucional ha definido el concepto de ayuda humanitaria como “la asistencia mínima que requiere la persona víctima del desplazamiento para alcanzar unas condiciones dignas de subsistencia mediante la satisfacción de las necesidades básicas y que ha de ser suministrada de manera integral y sin dilaciones, como quiera que la persona desplazada carece de oportunidades mínimas que te [6 permitan desarrollarse como seres autónomos". Conforme con lo anterior, la ayuda humanitaria brindada a las personas en situación de desplazamiento se constituye en uno de sus derechos fundamentales,[7 como medio de goce efectivo del derecho al mínimo vital, ya que su fin es mitigar sus necesidades básicas más apremiantes; y en consecuencia, las condiciones en que debe ser entregada debe atender criterios de oportunidad y efectividad, tal y como lo ha señalado la H. Corte Constitucional: “la jurisprudencia al conocer de casos de tutela, también ha precisado el alcance de las normas que definen el

alcance de los componentes de la ayuda humanitaria. En tal sentido, ha señalado que esta debe ser entregada: (i) con criterios de oportunidad y efectividad, y (ii) sin que las personas que tienen derecho a ella sean sometidas a trámites dilatorios que hagan ineficaz la prestación efectiva de los bienes y servicios que la componen, pues la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentran impone sobre el estado la obligación de brindarles un [8 trato especial, de carácter favorable, frente al resto de la población”. iii. Legitimación para solicitar la atención humanitaria En el marco de las políticas públicas diseñadas para atender a la población desplazada, por vía legal se crea el [9 Registro Único de Población Desplazada - RUPD, hoy Registro Único de Víctimas RUV, como la herramienta técnica administrativa para la identificación de la población que ha sufrido algún daño en los términos del artículo 3 de la ley 1448 de 2011.[10 Teniendo en cuenta lo anterior, la H. Corte Constitucional ha manifestado que ni el RUPD - en su momento ni el Registro Único de Víctimas se podían convertir en un obstáculo para la entrega de las ayudas destinadas a atender a la población desplazada debido a que el derecho a recibir dichas ayudas no nace por la inscripción en dicho registro, pues se ha reiterado que ese registro simplemente es una herramienta necesaria y adecuada para que, en la práctica, los desplazados accedan a las ayudas contenidas en la Ley 1448 de 2011; en virtud de ello, la Corte encuentra que “las normas que regulan el tema relativo al RUV deben ser interpretadas y aplicadas de

[11 conformidad con los principios de legalidad, buena fe, favorabilidad y pro homine”. Lo anterior quiere decir que respecto al acceso a las prestaciones establecidas para la población desplazada, el cumplimiento y aplicación de las normas legales y reglamentarias deben ser interpretadas de modo tal que se respete la prevalencia de los derechos fundamentales en juego la condición de sujeto de especial protección del [12 desplazado, así como la presunción contemplada en el artículo 83 constitucional. De este modo, la Corte Constitucional ha rechazado la imposición de formalidades y requisitos desproporcionados e innecesarios para acceder a la ayuda humanitaria, así lo hizo en la sentencia T476 de 2008[13 en la que resolvió tutelar los derechos invocados por la peticionaria porque se consideró que no existía una norma legal en la que se estableciera que la única persona legitimada para tramitar la solicitud de la ayuda humanitaria fuera el jefe de hogar, y que por tanto, la entidad demandada estaba creando un nuevo requisito para ser beneficiario de las ayudas contenidas en la ley 387 de 1997 en la medida en que Acción Social: “ha impuesto (...) una formalidad adicional al hecho comprobado de ser ciudadano en ejercicio y de encontrarse efectivamente inscrito en el RUPD, para que las personas afectadas por el desplazamiento accedan al socorro estatal. Ahora, además de las anteriores calidades, se impone la obligatoriedad de gestionar un poder o un certificado para que otras autoridades acrediten quién es el “responsable de una familia”. Siguiendo esta línea, mediante Auto 099 de 2013, la Corte Constitucional expuso los tres escenarios en los que se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho fundamental al mínimo vital relacionado con el reconocimiento y la

entrega efectiva, completa y oportuna de la ayuda humanitaria, reconociendo el primero de ellos, cuando “la entidad competente no reconoce, debiendo hacerlo, la ayuda humanitaria o la prórroga a la población desplazada que cumple requisitos para acceder a ella” e indicó: "En la jurisprudencia constitucional es posible encontrar varias situaciones en las cuales las autoridades responsables no reconocen la ayuda humanitaria o su prórroga a la población desplazada en situaciones que la ameritan y que se adecúan a los requisitas establecidos. Frente a estas situaciones, la Corte ha fijado una regla general según la cual en el momento de evaluar la procedencia de la ayuda humanitaria las autoridades deben tener en cuenta que la situación de desplazamiento es una cuestión de hecho, y en esa medida, son las condiciones materiales y las circunstancias tácticas las que determinan la procedencia de la ayuda humanitaria. A partir de esta regla general, la Corte ha establecido una serle de sub-reglas relacionadas con la protección del derecho a la ayuda humanitaria. Así, la Corte ha considerado que se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho fundamental al mínimo vital de la población desplazada cuando se niega el reconocimiento de la ayuda humanitaria aduciendo únicamente requisitos, formalidades y apreciaciones que (i) no son fieles con la situación en la que se encuentra la población desplazada, y (ii) que no se encuentran establecidos en la ley. (...) 3.2.1.2. Segunda sub-regla: Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la población

desplazada, cuando las autoridades no reconocen la ayuda humanitaria aduciendo requisitos, formalidades y apreciaciones que no se encuentran establecidos en la ley. La Corte ha afirmado que las autoridades responsables tienen prohibido negarle a la población desplazada el reconocimiento de la ayuda humanitaria de emergencia aduciendo requisitos que no se encuentran consagrados en la ley. Por ejemplo: La Corporación conoció un caso en el que se le exigía a la población desplazada, como requisito para acceder a la ayuda humanitaria, la constancia de la modificación de la jefatura del hogar a través de un poder, o por medio de una certificación de un juzgado, una comisaría de familia o del ICBF acerca de la nueva conformación de la familia y el responsable de la misma. Al respecto, esta Corporación consideró que: “la exigencia impuesta por la demandada [en ese entonces, Acción Social], en la que obliga a las familias desplazadas por la violencia a recurrir a otras autoridades o formalidades para probar la jefatura del hogar v así poder reclamar la asistencia correspondiente, constituye un trato contrario a la Carta Política. Estos requisitos para acceder a la ayuda humanitaria, precisó, son "una formalidad adicional al hecho comprobado de ser ciudadano en ejercicio y de encontrarse efectivamente inscrito en el RUPD, para que las personas afectadas por el desplazamiento accedan al socorro estatal”. Este razonamiento no sólo ha tenido lugar en relación con la ley 387 de 1997 sino con la ayuda humanitaria prevista en los artículos 16 y 49 de la Ley 418 de 1997. En esta ocasión, la Red de Solidaridad Social, al responder la solicitud de ayuda humanitaria interpuesta por medio de un derecho de petición, exigía como

requisito para adelantar el “trámite de la ayuda humanitaria que los solicitantes acrediten, mediante certificación de autoridad competente, que los hechos que darían lugar a la misma ocurrieron en el marco del conflicto armado interno, por motivos ideológicos o políticos", evadiendo, así, una respuesta de fondo acerca del reconocimiento o no de la ayuda de emergencia. Al respecto, la Corte sostuvo que tal exigencia no hacía parte de los requisitos establecidos en la ley y que negarla ayuda a partir de tal requerimiento es viola torio de los derechos fundamentales del accionante. (...)." En síntesis, el hecho de requerirle a una persona que ostenta la calidad de desplazada y que está inscrita en el RUPD, la demostración de ser jefe de hogar, no puede ser un obstáculo para el otorgamiento de la ayuda, toda vez que se debe tener en cuenta que la entidad competente legalmente para realizar el proceso de caracterización e identificación de las familias y personas beneficiarias según el artículo 65 de la ley de víctimas, es la UARIV, para que a continuación ICBF realice la entrega de la ayuda según la mencionada caracterización. En este sentido, vale decir que la Resolución 2927 del 2013 del ICBF debe ser aplicada en concordancia con a normas legales y constitucionales vigentes ya mencionadas y de acuerdo con ello, la certificación de la persona como jefe de hogar no puede impedir el otorgamiento de la ayuda por parte del programa. CONCLUSIÓN Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que el ICBF debe hacer entrega del componente de alimentación de la ayuda humanitaria de transición a la persona en situación de desplazamiento que determine la UARIV, luego de haber realizado el proceso de caracterización de su estado de vulnerabilidad, sin que la

demostración de la calidad de jefe de hogar o conyugue se convierta en impedimento para su otorgamiento. El presente concepto no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la ley 1427 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012. Atentamente,

LUISA MARINA BALLESTEROS ARISTIZABAL

Jefe Oficina Asesora Jurídica

NOTAS AL FINAL:

1. Corte Constitucional Sentencia T-025-04

2. Ibídem

3. Ibídem

4. Dentro de los principios rectores de los desplazamientos internos expuestos por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, el principio 3º establece “1. Las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción. 2. Los desplazados internos tienen derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades. No serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud” y el principio 25 establece que “25 1. La obligación y la

responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales..."(Subrayado fuera del texto). Éstos principios la Corte Constitucional ha reconocido fuerza vinculante, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado internacional, “dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos humanos", por lo cual esta Corporación considera que “deben ser tenidos como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del Estado (C-278-07).

5. Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004.

6. Corte Constitucional, Sentencia T-463 de 2010

7. Corte Constitucional, Sentencia T-024 de 2004

8. Corte Constitucional, Sentencia T-561 de 2012

9. Ley 1448 de 2011, artículo 154

10. Decreto 4800 de 2011, artículo 16

11. Corte Constitucional, Sentencia T-501 de 2009.

12. Constitución Política, Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.

13. En este caso la Corte analiza la situación de una señora que presentó acción de tutela porque estando inscrita en el RUPD solicitó a Acción Social la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, aun cuando la peticionaria ostentaba la calidad de desplazada y se encontraba inscrita en el registro, la entidad accionada negó

la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia argumentando que ese tipo de ayuda debía ser solicitada por el jefe del núcleo familiar, condición que, de acuerdo con la información que reposaba en el RUPD, se encontraba en cabeza de su esposo; y adicionalmente, Acción Social exigió a la peticionaria, para actualizar el registro, una certificación proveniente de un juzgado, del ICBF o de una comisaría de familia en la que constara que la peticionaria había sido abandonada por su compañero permanente y se encontraba a cargo de sus hijos menores de edad. Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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