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ICBF - Concepto 0000082 de 2013

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Título
ICBF - Concepto 0000082 de 2013
Autor
ICBF
Categoría
Infralegal
Área del derecho
Familia
Año
2013

Gov.co Gobierno de Colombia Derecho del Bienestar Familiar Buscar en la compilación   Logo ICBF Inicio Compilación normativa interna Compilación normativa externa Compilación normativa funcionamiento Índice temático de asuntos misionales Restablecimiento de derechos Jurisprudencia Doctrina Menú principal Inicio Compilación normativa interna Compilación normativa externa Compilación normativa funcionamiento Índice temático de asuntos misionales Restablecimiento de derechos Jurisprudencia Doctrina Novedades Búsqueda avanzada

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Inicio Documento Concepto 82 de 2013 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 82 DE 2013 (junio 25) <Fuente: archivo entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/021181 Bogotá D.C. Doctor XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX Asunto: Derecho de Petición - Aplicación artículo 96 del Código de Infancia y Adolescencia De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en los artículos 26 del Código Civil, 13 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6o, numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto sobre el caso en cuestión, en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURÍDICO Teniendo en cuenta que las preguntas y los argumentos planteados en las dos peticiones son similares y se

refieren a la aplicación del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, es posible sintetizar los problemas jurídicos planteados de la siguiente manera: a. ¿Cuál es la autoridad competente para realizar el seguimiento a las medidas de protección o restablecimiento de derechos ordenado en el inciso 2o del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006? Concretamente se pregunta: ¿Dicha competencia es responsabilidad exclusiva del Coordinador del Centro Zonal o existe alguna norma vigente que lo asigne al Defensor o Comisario de Familia? b. En caso que el seguimiento deba adelantado el Comisario o Defensor de Familia, ¿Debe hacerlo en forma personal?, y ¿cuál es el procedimiento que debe aplicar? c. ¿Cesa provisionalmente la responsabilidad del Defensor o Comisario de Familia mientras el Coordinador adelanta dicho seguimiento?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dar respuesta a las preguntas planteadas a continuación se analizará: 2.1. El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos. 2.2. Las normas sobre competencia consagradas en la Ley 1098 de 2006, en el Decreto 4840 de 2007 y en la Resolución No. 2859 de 2013. 2.3. Lo dispuesto en el Lineamiento Técnico Administrativo para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, adoptado mediante Resolución No. 5929 de 2010, en lo que resulta pertinente para abordar los problemas jurídicos planteados. 2.1 El proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos previsto en la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, es el conjunto de actuaciones, competencias y procedimientos que debe adelantar la

autoridad administrativa con el fin de promover la realización y el restablecimiento efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados, y, en esta medida, también puede decirse que [1] constituye una herramienta fundamental a través de la cual se asegura la operatividad del esquema de garantías, responsabilidades y competencias consagrado en la Constitución Política, en los convenios y tratados internacionales ratificados por Colombia y en el Código de la Infancia y la Adolescencia, en aplicación del principio de la protección integral. Por su parte, las medidas de restablecimiento de derechos son decisiones de naturaleza administrativa que decreta la autoridad administrativa competente para garantizar y restablecer el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Pueden ser provisionales o definitivas, y deberán ser acordes con el derecho amenazado o vulnerado, es decir, con base en las circunstancias fácticas que dieron lugar o podrían dar lugar a la vulneración de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, con base en la normativa legal y constitucional vigente, garantizando la prevalencia de su interés superior. De esta manera podemos sostener que el principio de la prevalencia del interés superior constituye un criterio de interpretación que debe ser tenido en cuenta incluso en aquellos casos en que se presentan controversias jurídicas de carácter procedimental, como el que se estudia en el presente caso, y más aún si la postura que se adopte puede tener implicaciones en la forma en que se presta el servicio público de bienestar familiar y se cumple la gestión de verificación y seguimiento a las medidas de restablecimiento encaminadas a garantizar el goce efectivo de los derechos, para la Corte Constitucional “el interés superior del menor de edad no constituye un

ente abstracto, desprovisto de vínculos con la realidad concreta, sobre el cual se puedan formular reglas generales de aplicación mecánica. Al contrario: el contenido de dicho interés, que es de naturaleza real y relacional sólo se puede establecer prestando la debida consideración a las circunstancias individuales, únicas e irrepetibles de cada menor de edad, que en tanto sujeto digno, debe ser atendido por la familia, la sociedad y el Estado con todo el cuidado que requiere su situación personal". [2] De otra parte, en el Estatuto integral del Defensor de Familia respecto al interés superior del niño, la niña y el adolescente se señala que "(...) se ve reflejado en una norma ampliamente aceptada por el derecho internacional, consistente en que a los menores de edad se les debe otorgar un trato preferente, acorde con su caracterización jurídica en tanto sujeto de especial protección, de forma tal que se garantice su desarrollo integral y armónico como miembro de la sociedad (….)”. Por lo tanto, la verificación de las condiciones materiales en que se encuentran los niños, niñas y adolescentes destinatarios de las medidas de protección, de acuerdo con la prevalencia de su interés superior, exige de las autoridades responsables una gestión oportuna para garantizar la idoneidad y la pertinencia de las mismas y por ende, el deber de realizar un seguimiento permanente a su ejecución y cumplimiento, modificándolas o [3] suspendiéndolas si llegara a ser necesario, cuando se cumplan las condiciones señaladas en el artículo 103 de la Ley 1098 de 206 que dice: "La autoridad administrativa que haya adoptado las medidas de protección previstas en este Código podrá modificarlas o suspenderlas cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se notificará en la forma prevista en el inciso 3o del artículo anterior y estará sometida a la impugnación y al control judicial establecidos para la que impone las medidas. Este artículo no se aplicará cuando se haya homologado por el juez la declaratoria de adoptabilidad o decretado la adopción." Así las cosas, el mismo Código de la Infancia y la Adolescencia contempla una potestad en cabeza de las autoridades competentes de modificar o suspender las medidas de protección tomadas para salvaguardar los [4] derechos de los niños, las niñas o los adolescentes, a través de un acto administrativo (resolución) que deberá ser notificado de acuerdo con lo establecido en el artículo 102 de la disposición anteriormente citada y estará sujeto a la impugnación y control judicial fijados para este tipo de medidas. En este punto, resulta importante denotar que las normas contempladas en la Ley 1098 de 2006 son de orden público, de carácter irrenunciable y que los principios y reglas que se consagran se deben aplicar de forma preferencial a las disposiciones contenidas en otras leyes. [5] Ahora bien, la competencia para llevar a cabo el seguimiento referido se encuentra regulada en los artículos 96 y siguientes de la Ley 1098 de 2006, y en las demás normas que la reglamentan, como se verá a continuación, no obstante, como conclusión preliminar es importante destacar que dicha regulación solo puede comprenderse de cara a los fines que cumple el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, que ante todo busca asegurar la protección integral de la infancia y la adolescencia así como la prevalencia de su interés superior.

2.2 Marco normativo aplicable a las competencias para el seguimiento a las medidas de protección El artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, establece: Autoridades competentes. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Como se puede ver, los coordinadores de los Centros Zonales del ICBF tienen a su cargo el seguimiento a las medidas de protección o restablecimiento de derechos, tal y como se deriva del tenor literal de la norma transcrita. No obstante, esta obligación de rango legal no puede interpretarse de manera aislada con las demás disposiciones que señalan el ámbito de competencia de las demás autoridades que intervienen en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y aquellas que reglamentaron la Ley 1098 de 2006. El mismo artículo 96 señala en su primer inciso de manera muy clara que los Defensores y Comisarios de Familia tienen el deber de promover la realización y el restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, lo cual se materializa incluso en todas las gestiones procedimentales que se deban adelantar con posterioridad al momento en que ha resuelto o adoptado una medida de protección o restablecimiento concretas. Como ya se vio con la cita del 103 ibídem, las medidas no son fijas o inmóviles. Por el contrario, el objetivo superior de lograr la garantía efectiva de los derechos exige que se realice una

verificación permanente de su pertinencia e idoneidad y que eventualmente sean modificadas o revocadas, si ello resulta necesario, por el propio Defensor o Comisario de Familia como autoridad administrativa competente. Es claro entonces que la forma en que se entienden los problemas de competencia que eventualmente pueden surgir entre dos autoridades que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, no debe abordarse bajo la óptica de una definición de competencias mutuamente excluyente, sino bajo un principio de colaboración armónica, en donde se respete el principio de legalidad, pero además se optimice la gestión y por ende la prestación del servicio público, sobre la base de las competencias que cada funcionario tiene asignadas por ley. Partiendo de esta premisa se puede afirmar que en realidad no existe conflicto entre las funciones de seguimiento a las que alude el artículo referido, en cabeza del Coordinador del Centro Zonal y las propias del Defensor de Familia, ya que aunque es claro que los dos tienen responsabilidades en el desarrollo de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, también lo es que las facultades con las que uno y otro fueron investidos por el legislador, son muy distintas, por lo que solo queda aclarar la forma en que debe entenderse su mutua colaboración, respecto de los deberes que la Ley les asigna. En este sentido, el gobierno nacional ha expedido el Decreto Reglamentario 4840 de 2007, que en su artículo 11 dispone lo siguiente: Artículo 11. Seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento. En los términos del inciso 2o del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, para el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento de derechos adoptadas por los Defensores de Familia o Comisarios de Familia, estos deberán remitir de manera

inmediata al Coordinador del Centro Zonal o Seccional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus veces, información y copia de la decisión correspondiente debidamente ejecutoriada. La anterior se entiende sin perjuicio de la obligación que les asiste a los Defensores v Comisarios de Familia para hacer seguimiento y evaluación de las medidas definitivas de restablecimiento de derechos, en desarrollo de sus funciones. De acuerdo a la anterior normatividad, los Defensores de Familia tienen la obligación de enviar un informe al Coordinador del Centro Zonal sobre las decisiones adoptadas cuando estas se encuentren en firme, y luego de ello, les asiste al igual que al Coordinador del Centro Zonal la obligación de hacer seguimiento pero además de evaluar las medidas de restablecimiento de derechos que decreten en ejercicio de sus funciones. Esta norma por si sola dirime cualquier controversia que pueda plantearse sobre si el Defensor de Familia cumple o no funciones de seguimiento a las decisiones que toma. Es claro que sí las tiene, y puede agregarse que dicho deber no se deriva exclusivamente del Decreto 4840 de 2007. En este mismo sentido tenemos el primer inciso del artículo 96 ibídem, conforme al cual le corresponde promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, y de manera destacada el artículo 82 que prescribe que el Defensor de Familia tiene la función de “Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza”, y, “adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes”, que

son funciones de carácter permanente e irrenunciable. En conclusión, la competencia del Coordinador del Centro Zonal del ICBF para hacer seguimiento a las medidas de protección ordenadas por el Defensor de Familia, no puede interpretarse en perjuicio o como eximente de la responsabilidad que la ley le impone a los Defensores de Familia, especialmente en los artículos 96 y 81 de la Ley 1098 de 2006. Ahora bien, la función de seguimiento a las medidas de protección del Coordinador del Centro Zonal es una consecuencia directa del papel que cumplen estas entidades administrativas en el esquema general del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Los Centros Zonales han sido definidos en el artículo 19 de la Resolución No. 2859 de 2013, que corresponde a la reglamentación más reciente, de la siguiente manera: “El Centro Zonal es la dependencia encargada de desarrollar dentro de su área de influencia la coordinación del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, coordinar la prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar y la implementación de la política de protección integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia, el bienestar de las familias y comunidades y el desarrollo del sistema de responsabilidad penal para adolescentes; para ello adelantará las siguientes funciones generales:

1. Dirigir, coordinar y controlar el funcionamiento del Centro Zonal dentro del marco de las normas y de los lineamientos de los niveles nacional y regional.

(…)

3. Desarrollar, bajo la coordinación de la Dirección Regional, la operación, asistencia técnica y supervisión de los programas de protección integral de la primera infancia, niñez, adolescencia, familias y comunidades colombianas en los municipios del área de influencia.

(…)

6. Coordinar el desarrollo del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos y las demás actuaciones administrativas definidas en la ley.

7. Hacer seguimiento a las medidas de protección de los niños, niñas y adolescentes con proceso administrativo de restablecimiento del derechos." Los Defensores de Familia son funcionarios autónomos en el cumplimiento de sus funciones, sin embargo, no puede perderse de vista que su autoridad ha sido instituida en el marco del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya coordinación le compete al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que a nivel local la ejerce a través de los Centro Zonales.

De esta manera, el seguimiento al que se refiere el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, se deduce del deber general del Coordinador del Centro Zonal de coordinar la prestación del servicio público de bienestar familiar y del deber especial de coordinar el seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas por la Autoridad Administrativa dentro del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cuyo ejercicio debe verificar además que los Defensores de familia cumplan las funciones de ley y además los lineamientos técnicos que define el Instituto conforme a la facultad que le otorga el parágrafo del artículo 11 ibídem. Así las cosas, y con el fin de señalar de manera concreta como se debe cumplir el seguimiento a las medidas de protección y restablecimiento se reseñará lo contenido en el Lineamiento Técnico Administrativo para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, adoptado mediante Resolución No. 5929 de 2010. 2.3 Lineamiento Técnico Administrativo para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas v Adolescentes El Lineamiento Técnico Administrativo para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes,

desarrolla la forma en que deben cumplirse las distintas etapas del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos; la cuarta etapa corresponde al seguimiento y es definida de la siguiente manera: "Son las acciones que realiza el Coordinador del Centro Zonal y las Autoridades Administrativas con el apoyo de los equipos técnicos interdisciplinarios. (...)” En este punto resulta pertinente citar, a manera de ejemplo, las adiciones que define el lineamiento técnico para el seguimiento cuando se han dictado medidas de protección provisionales de ubicación en Hogar Gestor, Hogar

Sustituto y en Institución: En Hogar Gestor: Actores Actuaciones Defensor de Familia 1. Verificar el estado de cumplimiento de sus derechos. con el apoyo del Equipo

Técnico Interdisciplinario

2. Realizar visita domiciliaria mensual.

3. Verificar que la atención corresponda a la situación de inobservancia, amenaza o vulneración.

4. Realizar entrevista a beneficiarios y a la familia.

5. Establece si el niño y la familia necesita intervención especializada.

6. Establecer si el niño necesita valoraciones médicas o tratamientos especializados.

7. Verifica si la familia es garante de sus derechos.

8. Verificar si la familia realiza acciones para mejorar o fortalecer sus condiciones emocionales y socioeconómicas.

9. Elaborar un informe de la visita realizada con los hallazgos y recomendaciones técnicas.

En Hogar Sustituto, Hogar Tutor a Institución Actores Actuaciones

1. Realizar visita mensual y establece las condiciones del niño.

Defensor de Familia 2. Verificar que la atención corresponda a la situación de amenaza o vulneración de sus con el apoyo del Equipo derechos.

Técnico Interdisciplinario

3. Verifica que el servicio se lleve a cabo conforme a los Lineamientos.

4. Verifica que se cumpla el Plan de Atención Integral, PLATIN.

5. Elaborar el informe de visita con hallazgos y recomendaciones técnicas.

Igualmente, el Lineamiento Técnico en su página 41 desarrolla la forma en qué deben proceder los equipos técnicos interdisciplinarios a cargo de las Defensorías de familia, para el seguimiento de las medidas, dado su carácter transitorio, así: Carácter transitorio de las medidas Restablecimiento. Las medidas que decrete la autoridad administrativa podrán ser modificadas cuando esté demostrada la alteración de las circunstanciéis que dieron lugar a ellas, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 103 de la Ley 1098 de 2006. Los equipos técnicos interdisciplinarios deben realizar seguimiento a las medidas de restablecimiento que el Defensor de Familia, Comisario de Familia o Inspector de Policía decreten a favor de un niño, niña o adolescente, quienes a su vez entregarán sus conceptos de seguimiento a la respectiva autoridad, sin perjuicio del seguimiento ordenado para el Coordinador del Centro Zonal en el artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Luego de confirmarse la medida por la autoridad administrativa, el equipo técnico interdisciplinario deberá realizar seguimiento al caso, mínimo por seis (6) meses, informando periódicamente al Defensor de Familia o a la autoridad competente, etapa dentro de la cual se verificará el estado de cumplimiento de los derechos. Realizado el seguimiento y si las condiciones son favorables, la autoridad administrativa procederá al cierre del

caso mediante Auto que así lo disponga. Así las cosas, el Lineamiento Técnico Administrativo constituye una herramienta a través de la cual el ICBF reglamenta desde un punto de vista técnico la forma en que deben proceder las autoridades competentes para garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en cumplimiento a los mandados constitucionales, legales y reglamentarios vigentes. De esta manera, desarrolla en concreto el recurso humano, el objetivo y el periodo de tiempo durante el cual el Defensor de Familia hace seguimiento a las medidas de protección y restablecimiento de derechos, con lo cual complementa la reglamentación que ya existía en el artículo 11 del Decreto 4840 de 2007 sobre la responsabilidad del Coordinador del Centro Zonal.

II. Conclusiones Primera: De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, el artículo 11 del Decreto 4840 de 2007, la Resolución No 2859 de 2013 y el Lineamiento Técnico Administrativo para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, adoptado mediante Resolución No. 5929 de 2010, la tarea del seguimiento a las medidas de protección y de restablecimiento de derechos, debe adelantarse por el Coordinador del Centro Zonal, quien podrá dentro del ámbito de sus competencias buscar el apoyo que requiera para realizar ésta tarea, especialmente de un equipo interdisciplinario, y finalmente del Defensor de Familia quien deberá evaluar en cada caso si modifica o mantiene la medida de restablecimiento de derechos inicialmente adoptada.

Segunda: Frente a las preguntas planteadas por el peticionario, se responde: a. ¿Cuál es la autoridad competente para realizar el seguimiento a las medidas de protección o restablecimiento

de derechos ordenado en el inciso 2o del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006? El Coordinador del Centro Zonal para efecto de verificar que el proceso de restablecimiento de derechos se cumpla de conformidad con la normatividad, los lineamientos técnicos, los procesos y los procedimientos vigentes, y, el Defensor de Familia, quien debe remitir informe y copia de la decisión al Coordinador y adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza, en la forma en que se señaló en el punto anterior, de conformidad con la normativa vigente y el Lineamiento Técnico Administrativo. b. ¿Dicha competencia es responsabilidad exclusiva del Coordinador del Centro Zonal o existe alguna norma vigente que lo asigne al Defensor o Comisario de Familia? En consonancia con lo anterior, la responsabilidad no es exclusiva del Coordinador del Centro Zonal, en virtud de lo establecido en la Ley 1098 de 2006, en el Decreto 4840 de 2007, en la Resolución 2859 de 2013 y en el Lineamiento Técnico Administrativo para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, adoptado mediante Resolución No. 5929 de 2010. c. En caso que el seguimiento deba adelantarlo el Comisario o Defensor de Familia, ¿Debe hacerlo en forma personal?, y ¿cuál es el procedimiento que debe aplicar? El seguimiento debe realizarlo con el apoyo del Equipo Técnico Interdisciplinario en la forma en que lo indica el

Lineamiento Técnico Administrativo. d. ¿Cesa provisionalmente la responsabilidad del Defensor o Comisario de Familia mientras el Coordinador adelanta dicho seguimiento? Como se dijo anteriormente, la competencia del Coordinador del Centro Zonal del ICBF para hacer seguimiento a las medidas de protección, no puede interpretarse en perjuicio o como eximente de la responsabilidad que la ley le impone a los Defensores de Familia. La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico; constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con lo establecido en los artículos: 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Resolución No. 005929 del 27 de diciembre de 2010.

2. Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2003 M.P, Manuel José Cepeda Espinosa

3. En este sentido el artículo 11 de la ley 1098 de 2006 señala que: “El Estado en cabeza de todos y cada uno, de sus agentes tiene la responsabilidad inexcusable de actuar oportunamente para garantizar la realización, protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes."

4. Art. 79 y ss del Código de la Infancia y la Adolescencia

5. Art. 5 de la Ley 1098 de 2006.

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