ICBF - Concepto 0000130 de 2013

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Inicio Documento Concepto 130 de 2013 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 130 DE 2013 (octubre 7) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/ Bogotá, D. C.,

MEMORANDO: PARA: Director del Sistema Nacional de Bienestar Familiar ASUNTO: Competencia Legal del ICBF para la formulación de Política Pública, en el marco del artículo 187 de la ley 1448 de 2011.

De manera atenta, La Oficina Asesora Jurídica, en ejercicio de la función consignada en el Decreto 987 de 2012, artículo 6, numeral 6 "Asistir a las demás Dependencias del Instituto en el trámite y solución de los asuntos de carácter legal que se presenten en su gestión", se permite presentar el concepto correspondiente sobre el tema de la referencia y realizar las recomendaciones pertinentes en los términos que siguen.

1. CONSULTA Se solicita el apoyo de la Oficina Asesora Jurídica, para absolver a la pregunta de sí el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar puede disertar y aprobar la Política Pública de Reconciliación o si por el contrario se debe nombrar este instrumento como Lineamiento de Directriz, todo ello en el marco del artículo 187 de la ley de víctimas -1448 de 2011-.

2. ANÁLISIS JURÍDICO La ley 1448 de 2011 tiene como principal objeto alcanzar la dignificación y la reparación integral de las víctimas del conflicto armado a través de un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, tanto individuales como colectivas; en este marco, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF es una de

[1] las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación integral a las Víctimas, y le [2] corresponde, en el marco de sus competencias y responsabilidades institucionales, adoptar una serie de medidas de asistencia, atención y reparación de las víctimas. [3] Particularmente para el asunto que nos ocupa, es necesario ubicarnos en el título VI sobre Protección integral de niños, niñas y adolescentes víctimas, este título de la ley 1448 de 2011 consagra los derechos de que son titulares los niños, niñas y adolescentes que han sido víctimas del conflicto armado en el país; como parte de este título, se encuentra el artículo 187, el cual señala lo siguiente: “ARTÍCULO 187. RECONCILIACIÓN. Los niños, niñas y adolescentes, tienen derecho a que el Estado en su conjunto, garantice un proceso de construcción de convivencia y de restauración de las relaciones de confianza

entre los diferentes segmentos de la sociedad. Para el efecto, El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, tomando en consideración las recomendaciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, impartirá las directrices de una política de reconciliación para que sean adoptadas por el Sistema Nacional de Bienestar Familiar," Del artículo se advierte que: i) En primer término le corresponde al Estado en su conjunto garantizar un proceso de construcción de convivencia y de restauración de las relaciones de confianza entre los diferentes segmentos de la sociedad, lo cual a su vez se constituye como un derecho de los niños, niñas y adolescentes, ii) Para ello, el ICBF debe impartir directrices de una política de reconciliación iii) Para el desarrollo de estas directrices el ICBF debe tomar en consideración las recomendaciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación iv) las directrices desarrolladas por el ICBF deben ser adoptadas por el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, de acuerdo con las instancias pertinentes. Teniendo en cuenta lo anterior, y con el propósito de resolver de manera concisa el problema jurídico planteado, debe decirse que la responsabilidad a cargo del ICBF establecida por el artículo 187 se circunscribe a impartir directrices de una política de reconciliación, para lo cual es necesario el diseño de las mismas teniendo en cuenta las recomendaciones dadas por la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, esto, evidentemente hace necesario un dialogo interinstitucional previo a la aprobación de dicha directrices. Ahora bien, en relación con el alcance de esta obligación, se tiene que el verbo impartir según el diccionario de la real academia se define como la acción de repartir, comunicar o dar; por su parte el término directriz ha sido

definido por la Corte Constitucional de la siguiente forma: “el significado de la palabra "directriz”, (...) Se aplica a aquellas normas flexibles que están destinadas a orientar a los sujetos de derecho o a guiar al intérprete en su búsqueda de un fin determinado, sin condicionar su aplicación con prescripciones de detalle. (..,)”. [4] En consecuencia, debe decirse que no es competencia del ICBF la adopción de una Política de Reconciliación sino la elaboración de directrices destinadas a guiar u orientar sobre esta materia. Ahora bien, la parte final del inciso 2 del artículo 187, establece claramente que dichas directrices de una política de reconciliación elaboradas por el ICBF y concertadas previamente con la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, deben ser adoptadas por el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, Al respecto, valga decir que la norma objeto de análisis es coherente con la organización interna del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en cuanto le encarga al Instituto, como rector de dicho Sistema elaborar e impartir las directrices de la política de reconciliación y una vez elaboradas fe confía al Sistema Nacional la adopción de dichas directrices. En este sentido, es razonable inferir que en el marco del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, la instancia competente para adoptar las directrices es el Consejo Nacional de Política Social, por dos razones; primero, porque el artículo 206 señala claramente que El Consejo Nacional de Política Social es el ente responsable de diseñar la política pública, movilizar y apropiar los recursos presupuéstales y dictar las líneas de acción para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes y asegurar su protección y restablecimiento en

todo el territorio nacional; y segundo, porque con base en dicha ley, el Decreto 936 de 2013 define al Consejo como la máxima instancia de decisión y orientación del Sistema. En complemento de lo anteriormente dicho, es importante que para la elaboración de las directrices, el artículo 187 se interprete y desarrolle teniendo en cuenta la estructura y los fines que persiguen tanto el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, creado por la propia Ley 1448 de 2011, como el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, desarrollado en la Ley 1098 de 2006, y cuyo funcionamiento fue reglamentado por medio del Decreto 936 de 2013. Comenzando por el primero, la Ley 1448 de 2011 ha creado una serie de instituciones como parte de un marco de justicia transicional para superar las consecuencias derivadas de la violación sistemática de los derechos fundamentales producida con ocasión del conflicto armado colombiano y de manera especial, ha consagrado en este estatuto, y en la demás normatividad que la reglamenta, la obligación a cargo del Estado de desarrollar planes, programas y proyectos de política pública con enfoque diferencial que permitan garantizar la atención, asistencia y reparación integral de las víctimas, en los que se diseñen medidas idóneas de cara a las necesidades específicas de los distintos tipos de población afectada, en este caso, de los niños, las niñas y los adolescentes víctimas del conflicto. Ahora bien, la acción de los distintos organismos del Estado que participan en la formulación de la política pública, bajo el esquema de la Ley 1448 de 2011, se desarrolla en los distintos niveles de organización territorial. En el nivel nacional, el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víctimas es la máxima instancia de

decisión y, como tal, le corresponde diseñar, adoptar y aprobar el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual constituye el principal marco de referencia en el nivel departamental y municipal, para que las entidades territoriales formulen los Planes de Acción Territorial que se discuten en los Comités de Justicia Transicional, según lo ordena el Decreto 4800 de 2011. Por consiguiente, consideramos conveniente recomendar que se tenga en cuenta el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, durante la elaboración de los lineamientos de la política de participación, de tal manera que estos dos instrumentos se integren de manera armónica y racional como componentes de política pública, articulando de forma eficiente la oferta institucional. En cuanto al segundo, como se sabe, el Sistema Nacional de Bienestar Familiar -SNBF - también contempla instancias de decisión, de operación, desarrollo técnico, y participación, que operan en el nivel nacional, departamental, municipal y distrital, tal y como lo prevé el Decreto 936 de 2013, en las cuales se debe diseñar, implementar y evaluar cualquier política de infancia y adolescencia. Una vez dicho lo anterior, podemos colegir que el artículo 187 de la Ley 1448 de 2011, que se refiere a la construcción de directrices para la política de reconciliación, constituye uno de los elementos de la política pública, más amplia, de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto, que en este caso tiene como población objeto a los niños, niñas y adolescentes, y en tal virtud, debe ser adoptada como ya se dijo en el seno del Sistema Nacional de Bienestar Familiar de acuerdo con los mecanismos de coordinación y decisión existentes. De esta forma se complementa la acción de los dos sistemas, sin que pueda entenderse que esto desnaturaliza el

objeto misional del instituto como entidad responsable de definir lineamientos técnicos a las entidades del SNBF, en la forma que ya se explicó. En conclusión, y en relación con la pregunta planteada, acerca de, sí el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar puede diseñar y aprobar la Política Pública de Reconciliación o si por el contrario se debe nombrar este instrumento como Lineamiento de Directriz, se responde:

1. Es competencia del instituto diseñar e impartir las directrices de una política de reconciliación, mas no es competente para adoptarla, dicha competencia corresponde al Sistema Nacional de Bienestar Familiar de acuerdo con los mecanismos de coordinación y decisión existentes, de acuerdo con lo expuesto en el presente documento.

2. En la elaboración de las directrices, es necesario que el ICBF tome en consideración las recomendaciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, para lo cual, resulta necesario revisar los documentos y estudios de esta otrora institución.

3. La adopción de las directrices la política de reconciliación en el marco del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, le corresponde al Consejo Nacional de Política Social, como instancia máxima de decisión y orientación, agregando que no existe impedimento legal alguno para que las demás instancias del Sistema participen en el marco del cronograma que el ICBF disponga para la elaboración de las directrices.

4. El objeto de la política pública es garantizar el derecho de los niños, niñas y adolescentes a tener un proceso de construcción de convivencia y de restauración de las relaciones de confianza entre los diferentes segmentos de la sociedad que han sido afectadas por razón del conflicto, la cual hace parte de la política pública general de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, y por tanto, como ya se señaló debe tener en cuenta las

recomendaciones formuladas por la Comisión Nacional de Reparación. En este punto es importante también señalar que de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 de la Ley 1448 de 2011 las funciones y responsabilidades de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación -CNRR, establecidas en la Ley 975 de 2005, pasan a ser asumidas por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

5. Teniendo en cuenta el objeto de la política y los destinatarios de la misma, el ejercicio de formulación de las directrices por parte el instituto debe tener en cuenta, por una parte, los fines propios de la política de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas que se cumple en el marco de justicia transicional, especialmente lo que resulte pertinente del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y por otra, los principios de protección integral, interés superior del niño y corresponsabilidad, consagrados en el artículo 44 de

la Constitución Política. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. ARTÍCULO 1o. OBJETO, La presente ley tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3o de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales.

2. Como estructura para la formulación o ejecución de los todos los programas y acciones tendientes a la

asistencia, atención y reparación de las víctimas. Ley 1448 de 2011, artículo 159.

3. Ayuda Humanitaria de Alimentación de carácter subsidiario a las Víctimas (Parágrafo 1 Art.47), en cuanto a las Víctimas del Desplazamiento Forzado: Atención Humanitaria de Transición (art.65). Alimentación y Reunificación de Familias Desplazadas (Parágrafo 1 Art.66) y Reparación Integral de los niños, niñas y adolescentes víctimas (Art. 162 y ss.)

4. Corte Constitucional. C-1280 de 2005.

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