ICBF - Concepto 0000134 de 2014

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Inicio Documento Concepto 134 de 2014 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 134 DE 2014 (octubre 1) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/157377

MEMORANDO

PARA: Coordinador Jurídico Regional ICBF – Antioquia ASUNTO: Consulta sobre la imposición de la multa prevista en el artículo 55 de La Ley 1098 de 2006.

De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en los artículos 26 del Código Civil, 13 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6o, numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se responde la petición de concepto definitivo solicitado por la Defensora

de Familia Dra. XXX sobre el caso en cuestión, en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Cuál es la exigibilidad del título por medio del cual se fija la multa del artículo 55 de la Ley 1098 de 2006?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Metodológicamente, se abordará el tema analizando: 2.1 La naturaleza de la multa 2.2 El procedimiento para la imposición de la multa; 2.3 Autoridades facultadas para ordenar la multa en arresto; 2.4 El caso en concreto. 2.1 La naturaleza de la multa

Según la Corte Constitucional la multa es: [1] "Una manifestación de la potestad punitiva del Estado que refleja el monopolio del poder coercitivo y el reproche social de la conducta de quien quebranta el orden público. [2] Igualmente ha dicho que la multa: “Constituye, por regla general una sanción pecuniaria impuesta al particular como consecuencia de una conducta punible o por el incumplimiento de un deber y, como toda sanción, sus elementos esenciales deben estar determinados en una ley previa a la comisión del hecho de que se trate incluyendo la cuantía y el respectivo reajuste". [3] La competencia para definir sus elementos estructurales, las condiciones para su imposición y la cuantía es del Estado, el sentido de su aplicación se da con el fin de forzar, ante la intimidación de su aplicación, al infractor a fin de que no vuelva a desobedecer las determinaciones legales”. Y, como su carácter es pecuniario, se [4] convierte en un verdadero crédito a favor del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia ha aclarado insistentemente

que “el origen de la multa es el comportamiento delictual del individuo, no su capacidad transaccional, y su finalidad no es el enriquecimiento del erario, sino la represión de la conducta socialmente reprochable”. [5] Tampoco tiene el alcance de una carga pecuniaria de naturaleza resarcitoria que persiga reparar el daño provocado por el delito. La multa no es una carga pecuniaria de naturaleza resarcitoria que persiga reparar el daño provocado por el delito. Como consecuencia de su índole sancionatoria, la multa no es apta para modificarse o extinguirse por muchas de las formas en que lo hacen los créditos civiles. En este contexto, la multa no es susceptible de conciliación, no puede compensarse, ejecutarse y, mucho menos, puede extinguirse mediante el fenómeno de la confusión. No está en poder del sujeto pasivo la transacción del monto de la misma o la posibilidad de negociar su imposición, así como no podría este pese a una eventual aquiescencia del Estado ceder su crédito a un particular distinto, pues la finalidad de la multa es la de castigar al infractor de la ley. Es preciso advertir que cuando la Constitución prohíbe en el artículo 28 la detención, prisión o arresto por deudas, se refiere concreta y particularmente a aquellas originadas en relaciones de origen civil, sin que en estas medien situaciones o hechos punibles. La multa se impone y se convierte en arresto no por el incumplimiento de obligaciones contractuales que es lo que prohíbe la norma superior, sino en razón del resarcimiento por la lesión que se haya inferido al orden social al no cumplirse con la pena principal impuesta la multa.

En conclusión la multa convertida en arresto por el incumplimiento de una medida de protección no cambia el carácter del proceso administrativo, toda vez que la misma se impone por atribución expresa de la ley, con el fin de brindarle protección a la niñez orientando a su reconocimiento como sujetos de especial protección, a la garantía y al cumplimiento de sus derechos, a la prevención de su amenaza o vulneración y a la seguridad de su restablecimiento inmediato, en desarrollo del interés superior, es decir que en los casos en que la ley sustituye la multa por el arresto, el funcionario que materializa la conversión no es quien impone la pena, sino simplemente ejecuta lo ordenado por el legislador y por eso la función que cumple el Comisario de familia sigue siendo administrativa. 2.2 El procedimiento para imponer la multa El Código de la Infancia y la Adolescencia no establece procedimiento alguno para la imposición de la multa prevista en su artículo 55, por incumplimiento de las obligaciones derivadas de la medida de amonestación del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos contemplada en el artículo 54. Sin embargo, el Decreto 860 de 2010 reglamenta, la responsabilidad de los padres o personas encargadas del [6] cuidado de los menores de edad que han cometido tales infracciones, para los efectos de los procesos administrativos o penales que se adelanten por las autoridades competentes. Establece el mismo decreto que, en todos los casos en que se investiguen conductas delictivas cometidas por niños, niñas o adolescentes menores de 14 años, en el Proceso de Restablecimiento de Derechos el Defensor o Comisario de Familia, en virtud de la competencia subsidiaria, citará a su despacho a ambos padres o a las

personas responsables del cuidado de aquellos. Una vez que los padres o las personas responsables del cuidado se presenten ante la autoridad administrativa competente, se les informará sobre las responsabilidades y obligaciones que tienen para con sus hijos para prevenir la comisión de infracciones a la ley penal y su reincidencia y se les hará firmar un acta de compromiso, con la obligación de asistir a un curso pedagógico sobre derechos de la niñez a cargo de la Defensoría del Pueblo. El incumplimiento de la citación o el de los compromisos adquiridos en el acta dará lugar a que el Defensor de Familia imponga la medida consagrada en el artículo 55 la Ley 1098 de 2006. Sobre la materia se anota:

1. La multa, equivalente al valor de un (1) a cien (100) salarios mínimos diarios legales vigentes, se impone mediante resolución motivada y debe notificarse personalmente o por edicto al infractor indicando que su incumplimiento se hará convertible en arresto a razón de un (1) día por cada salario diario mínimo legal vigente de multa y que contra ella procede el recurso de reposición.

2. En el acto de notificación, el funcionario que impone la multa indicará al infractor dónde debe consignar su valor, esto es, las cuentas bancarias que los Directores Regionales del ICBF destinen para el efecto.

3. El infractor deberá pagar la multa en la cuantía señalada y dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la resolución que la impuso.

4. Vencido el plazo para el pago, el funcionario que la impuso solicitará el grupo financiero de la Regional la

certificación del pago. Si no se efectúa el pago, se llevará a cabo el arresto contemplado en el artículo 55 del Código de la Infancia y la Adolescencia, para lo cual mediante oficio se dará traslado al funcionario judicial competencia, toda vez que los funcionarios administrativos no tienen la faculta de imponer la sanción de arresto. La Constitución Política, en su artículo 28, establece que nadie puede ser reducido a prisión o arresto sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido por la ley, en concordancia con el artículo 17 de la Ley 294 del 1996 modificada por el artículo <sic, es 11 de la ley> 575 de 2000, artículo 41 de la Ley 228 de 2005 <sic, es de 1995>, y sentencia C-226 de 1998. [7] [8] 2.3 Autoridades facultadas para ordenar la conversión de la multa en arresto. El artículo 28 de la Constitución Política establece: "Nadie puede ser reducido a prisión o arresto (...) sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley”. Quiere decir lo anterior que sólo las autoridades judiciales competentes tienen la facultad constitucional de ordenar la privación de la libertad de las personas, siendo indispensable el mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley, para que una persona pueda ser reducido a prisión, arresto o detención. En consecuencia, a la autoridad administrativa le está vedado imponer a motu propio las penas correctivas que entrañen, directa o indirectamente, la privación de la

libertad, salvo mandamiento escrito de la autoridad judicial competente. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho: [9] “El artículo 116 de la Constitución establece que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”. La Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en la actual redacción derivada de las modificaciones introducidas por los artículos 3o y 6o de la Ley 1285 de 2009, establece en su artículo 8o que “excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine la ley”, y en su artículo 13, que "ejercen función jurisdiccional, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política...2. las autoridades administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o juzgamiento de carácter penal”, normas declaradas exequibles mediante sentencia de control previo

de constitucionalidad de leyes estatutarias 0713 de 2008. Sobre esta posibilidad constitucional, la Corte se ha pronunciado en varias ocasiones. En sentencia C-1641 de 2000 se sintetizó la posición jurisprudencial sobre este tema en los siguientes términos: (...) En primer término, es claro que este ejercicio jurisdiccional por autoridades no judiciales representa una excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder, por lo cual “su alcance es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible”. Sin embargo, en [10] segundo término, esta Corte ha precisado que ese carácter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es “aquello que no reviste el carácter de permanente” sino aquello que constituye una excepción de la regla común. Por ende, si “la regla común es el ejercicio de funciones administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual, la ejecución de funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente quiso fue esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera querido autorizar sólo el ejercicio transitorio, así lo habría dicho”. En tercer término, la Carta señala campos en donde no es posible conferir atribuciones [11] jurisdiccionales a las autoridades administrativas pues establece que éstas no podrán instruir sumarios ni juzgar delitos… (...) Una lectura aislada y literal del artículo 116 parecería indicar que la ley puede atribuir funciones judiciales a

cualquier autoridad administrativa, puesto que esa disposición constitucional no establece que el funcionario a quien se le confieran esas competencias jurisdiccionales deba reunir determinados requisitos. Sin embargo, una interpretación constitucional sistemática lleva a la inevitable conclusión de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos de independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en señalar que las decisiones de la justicia son independientes (CP art. 228), mientras que las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (CP art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser oída por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (art. 8.1 Convención Interamericana y art. 14-1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos). En tales condiciones es necesario armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116 de la Carta de conferir funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeterminación e independencia que deben tener las personas que ejercen funciones jurisdiccionales. Una conclusión se impone: La ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no solo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial.” [12] [13] No obstante, antes de determinar si en un determinado caso el legislador ha atribuido válidamente funciones

jurisdiccionales a una autoridad administrativa, es necesario determinar si la función en cuestión es o no jurisdiccional por su naturaleza. Esto no es asunto fácil ni del todo claro ni en la doctrina ni en la jurisprudencia. Al respecto se dijo en la Sentencia C-1038 de 2002 lo siguiente: “….es cierto que no existe consenso doctrinario ni jurisprudencial sobre cuáles son los criterios que permiten distinguir una función judicial de una función administrativa. Esta Corte ya había reseñado esos problemas en los siguientes términos: “La doctrina jurídica ha tenido muchas dificultades para precisar qué se entiende por función administrativa por dos razones básicas. De un lado, por cuanto no es fácil diferenciarla de las otras tareas clásicas del Listado, a saber de la legislación y, en especial, de la función judicial con la cual comparte muchos rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla de Kelsen -y en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes-, ha sostenido que no existe materialmente ninguna diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial pues ambas son la producción de una norma singular (sentencia o decisión administrativa) dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley). Para Kelsen, la diferencia entre la administración y la jurisdicción tiene razones históricas y no conceptuales, y se relaciona más con la naturaleza de los órganos que ejecutan el derecho: la aplicación es administrativa si es desarrollada por funcionarios jerárquicamente organizados, mientras que es judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional. Así las cosas, según estas corrientes, la única diferencia material que se puede establecer es entre la legislación, que consiste en crear normas generales y

abstractas, y la ejecución, que produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general. Por ello Kelsen concluye que la función administrativa sólo puede definirse residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que no es ni legislación ni jurisdicción. 2.4 El caso en concreto En la consulta remitida a ésta Oficina, la Defensora de Familia manifiesta su preocupación respecto a que la resolución por medio de la cual se impone la multa prevista en el artículo 55 de la Ley 1098 de 2006 no cuenta con los requisitos exigidos por el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, esto es, los requisitos para la exigibilidad de un título ejecutivo, es decir, que sea claro, expreso y exigible. Al respecto, es importante señalar que dicho acto administrativo no requiere de los requisitos a que se hace referencia en la consulta, pues tal y como se estudió en líneas anteriores, el fin de la multa está encaminado a la represión de la conducta socialmente reprochable de aquellas personas que no han dado cumplimiento a una orden impartida por el Defensor de Familia o Comisario de Familia, motivo por el cual, no tiene el alcance de una carga pecuniaria de naturaleza resarcitoria que pueda ejecutarse por la vía civil, pues en caso de que no se cumpla con el pago de la misma, deberá remitirse al Juez de Familia que corresponda para la conversión de la multa en arresto. Así las cosas, una vez el Defensor o Comisario de Familia que impone la multa prevista en el artículo 55 de la Ley 1098 de 2006, deberá contabilizar los términos de ley para el pago de la misma, con el fin de establecer si

hay lugar o no a la solicitud ante el Juez de Familia de conversión de la misma en arresto. Téngase en cuenta que si la persona sancionada no cancela el valor de la multa impuesta por la Autoridad Administrativa, el procedimiento no es bajo ningún punto de vista ejecutar dicho pago a través de un procedimiento civil, sino por el contrario, solicitar la conversión en arresto ante la Autoridad Judicial que corresponda.

3. CONCLUSIONES Primero: La multa prevista en el artículo 55 de la Ley 1098 de 2006, está encaminada a la represión de la conducta socialmente reprochable de aquellas personas que no han dado cumplimiento a una orden impartida por el Defensor de Familia o Comisario de Familia, motivo por el cual, no tiene el alcance de una carga pecuniaria de naturaleza resarcitoria que pueda ejecutare por la vía civil.

Segundo: Si la persona sancionada por la Autoridad Administrativa no cancela la multa dentro del término previsto en la ley, deberá remitirse la solicitud de conversión en arresto al Juez de Familia que corresponda, no siendo dable la ejecución de la misma por la vía civil.

Por último es preciso indicar que el presente concepto no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para [14] particulares o agentes externos, e conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1447 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función

asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaría e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012. Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Sentencia C-185 de 2011 M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

2. C-194 de 2005

3. C-390 de 2002. 4. (Cita de la sentencia C-194 de 2005) Bandeira de Mello, Oswaldo A. Principios Gerais de Directo

Administrativo. Vol. II, Río 1974, P.502

5. C-194 de 2005.

6. Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1098 de 2006

7. Por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones.

8. Sentencia C-226 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz.

9. Sentencia C-102 de 2011

10. Sentencia C-212 de 1994

11. Sentencia C-384 de 2000

12. En el mismo sentido se pueden consultar entre otras: sentencia C-592/92, C-212/94, C-037/96, C-384/00 y

C-200/02

13. Sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas, puede revisarse, entre otras, las sentencias C-592/92, C-212/99, C-037/96, C-672/99, C-384/00, C-1691/00, C-41502 y C1195/01, 14. "Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través

de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción, a través de las llamadas circulares del servicio o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art. 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad.(...) cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio”. Corte Constitucional. Sentencia C - 877 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonel. Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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