ICBF - Concepto 0000134 de 2016

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Inicio Documento Concepto 134 de 2016 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 134 DE 2016 (octubre 25) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

10400/454050

MEMORANDO PARA: Coordinadora Grupo Jurídico - Regional ICBF - Huila ASUNTO: Su solicitud de concepto radicado bajo el No. 454050 de 15/07/2016.

De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en el artículo 26 del o o Código Civil, la Ley 1755 de 2015, así como en el artículo 6 , numeral 4 del Decreto 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto respecto del asunto en cuestión, en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURÍDICO Teniendo en cuenta la solicitud de concepto jurídico, se plantean los siguientes problemas jurídicos a resolver:

1. Si el ICBF otorga reconocimiento de una personería jurídica en una Regional con jurisdicción distinta a la del domicilio principal de la entidad solicitante, razón por la cual resulta necesario revocar el acto administrativo con el consentimiento del particular (solicitante), ¿qué pasa en el período comprendido entre la ejecutoria de la revocación y el otorgamiento del reconocimiento mediante la expedición de un nuevo acto administrativo, habida cuenta que el particular opera modalidades de servicio del Sistema Nacional de Bienestar Familiar? ii. ¿Es viable que dicho particular esté sin personería jurídica durante el tiempo en que se expide el nuevo acto administrativo? iii. Si se piensa en cambiar de domicilio principal al de la jurisdicción de la Regional ICBF que expidió originalmente el acto administrativo de reconocimiento de personería jurídica, ¿quedaría en firme la personería jurídica actualmente vigente?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Para resolver los problemas jurídicos planteados, en el presente documento se agotará la siguiente metodología: 2.1. Otorgamiento de personerías jurídicas por parte del ICBF; 2.2. Presunción de legalidad y principio de confianza legítima que cobijan a los actos administrativos; y 2.3. Revocación directa de los actos administrativos. 2.1 Otorgamiento de personerías jurídicas por parte del ICBF

[1] Tal como lo ha manifestado en otros conceptos esta Oficina Jurídica, el otorgamiento del reconocimiento de la [2] personería jurídica es un desarrollo del artículo 14 de la Constitución Política de Colombia. El desarrollo normativo de este mandato constitucional, para el caso del Sistema Nacional de Bienestar Familiar

[3] (SNBF), se encuentra enmarcado por el artículo 53 de la Ley 75 de 1968, que establece como fines esenciales del Instituto proveer a la protección del menor y, en general al mejoramiento de la estabilidad y del bienestar de o [4] las familias colombianas y fines del ICBF; el numeral 8 del artículo 21 de la Ley 7 de 1979, respecto del [5] otorgamiento de dichas personerías, entre otras funciones del ICBF; el artículo 16 de la Ley 1098 de 2006, [6] referente al deber de vigilancia del Estado que ejerce el ICBF; los artículos 8 y 27 del Decreto 2388 de 1979, que tratan sobre los entes que conforman el SNBF y los deberes a los que se ciñen; y los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Resolución 3899 de 2010. De acuerdo con todo lo anterior, el ICBF expide actos administrativos mediante los cuales otorga dicho reconocimiento, los cuales gozan de la presunción de legalidad y son oponibles a terceros a partir de la ejecutoria de los mismos. 2.2. Presunción de legalidad y principio de confianza legítima que cobijan a los actos administrativos La presunción de legalidad en las actuaciones administrativas funda sus raíces en la institución del debido proceso que, a su vez, se presenta como un mecanismo de limitación a las actuaciones de las autoridades, dentro del marco de acción que la Constitución y la ley le confieren al poder público. [7] La Constitución Política, prevé dicho fundamento en su artículo 29 no sólo en los términos de tipicidad de las normas, sino también, en relación con los procedimientos aplicables, la vigencia de la ley en el tiempo, la no

reformado in pejus o el cumplimiento de las facultades expresamente otorgadas a los servidores públicos por el ordenamiento jurídico. Siendo límite para el Estado, dicha presunción es garantía para los asociados en un [8] Estado social, democrático y constitucional de Derecho como el colombiano. En tal sentido, al estar regladas las actuaciones administrativas, se entienden proferidas por la autoridad competente y con el lleno de los requisitos que les son exigidos por el ordenamiento jurídico. Por otra parte, el principio de la confianza legítima es una manifestación del principio de la buena fe, establecido [9] en el artículo 83 de la Constitución Política. Frente a este principio, la Corte Constitucional ha establecido que: [C]onsiste en que la administración por medio de su conducta uniforme hace entender al administrado que su actuación es tolerada. Es decir, que las acciones de la administración durante un tiempo prudencial hacen nacer [10] en el administrado la expectativa de que su comportamiento es ajustado a derecho. . En tal sentido, las actuaciones de la administración, revestidas de la presunción de legalidad, generan un ámbito de confianza en los particulares o destinatarios de las disposiciones o actuaciones de estas autoridades, que llevan a que dichos destinatarios crean legítimamente que comportándose en el marco de lo establecido por la administración, cumplen con sus deberes u obligaciones y dentro de los límites y las posibilidades que el ordenamiento jurídico reconoce. Es así como en virtud de la expectativa legítima de legalidad y de confianza en el curso de las actuaciones de la administración, los particulares actúan creyendo estar respetando el marco de las disposiciones que el Estado ha

creado y dentro de las expectativas derivadas de tal ámbito dispositivo. En suma, el particular actúa confiando legítimamente en la legalidad de la actuación del Estado. Dicha expectativa no puede ser sorprendida por la administración mediante modificaciones o cambios intempestivos, incluso cuando la misma administración, consciente de algún error o algún defecto en su actuación previa desea modificar los actos con los que ha manifestado su voluntad. Es así como ha reiterado la Corte: En tal sentido, el principio de confianza legítima previene a los operadores jurídicos de "contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las expectativas que se generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el [11] cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico. Es así como la propia Corte reconoce que aun existiendo un eventual desequilibrio entre la administración y los administrados, derivado de errores o insuficiencias en las actuaciones administrativas, es posible preservar el principio de la confianza legítima basándose en los siguientes presupuestos: El principio de confianza legítima tiene tres presupuestos: (i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados: y (iii) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener

una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que 'así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en [12] contra de aquellas exigencias éticas. Por tal motivo se entiende que la eventual desestabilización razonable, causada por la actuación administrativa, se mantiene transitoriamente, en aras de preservar el interés público y los compromisos establecidos por el Estado, mientras se logra dar curso jurídico a los mecanismos que permiten superar la circunstancia transitoria inicialmente creada, de la manera menos traumática posible para el afectado.[13] 2.3. Revocación directa de los actos administrativos El artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece: ARTÍCULO 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al

procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. En tal sentido, si un acto administrativo de carácter particular pretende ser revocado y es de aquellos que creó o modificó una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconoció un derecho de igual categoría, su revocación debe estar mediada por la autorización del particular titular de ese derecho reconocido en tal acto, previo trámite de audiencia y defensa de sus intereses. En el caso en que el particular no manifieste su aquiescencia para la revocación del acto administrativo, la administración estará obligado a demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tal como se citó previamente. Adicionalmente, ha dicho la Corte Constitucional que tal manifestación del titular del derecho afectado, debe ser previa, escrita y expresa: Tratándose de la revocación parcial o total de aquellos actos que reconocen situaciones de carácter particular y concreto que afecten el interés de su titular, la Administración deberá contar con el respectivo consentimiento previo, expreso y escrito del afectado. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al establecer que el fundamento para la validez de esta clase de decisiones esté en la participación activa del titular del derecho, participación que se evidencia con su consentimiento expreso y por escrito. Si ésta no se logra, será necesaria, entonces, su intervención en el proceso judicial o administrativo correspondiente que está obligado a iniciar el respectivo ente administrativo, para que en ese escenario se decida si procede la revocación, modificación o suspensión del acto demandado.

Por tanto, el consentimiento del particular es "un requisito esencial para que, en casos como el que dio origen a esta acción, el instituto acusado pueda modificar o revocar sus actos. La falta de anuencia por parte del titular del derecho no puede tomarse como un simple requisito de forma. Por el contrario, es un requisito sustancial que garantiza principios y derechos en cabeza de éste, tales como el de la buena fe, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la participación del particular en las decisiones que lo afectan, así como los derechos al debido proceso y defensa". Sin embargo, la sentencia T - 611 de 1997, se refirió a 2 excepciones al principio general de irrevocabilidad del acto propio sin que exista el consentimiento expreso y escrito del afectado. En efecto, el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo contempla las causales generales de revocatoria directa, entre las cuales está la expedición ilegal o inconstitucional del acto. A su vez, el inciso segundo del artículo 73 del citado Código, consagra que son revocables los actos producto del silencio administrativo positivo, siempre y cuando se presenten las causales del artículo 69 o si es claro que fue dictado en forma ilegal. Así las cosas, la Administración podrá revocar unilateralmente sus actos sin el consentimiento del administrado "a) cuando la situación subjetiva consolidada fue producto del silencio administrativo positivo, b) cuando fue producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando la Constitución y la Ley". Así mismo, la sentencia T - 295 de 1999 sostuvo que existe vulneración de derechos fundamentales de las personas, cuando la Administración de manera unilateral revoca sus propios actos, sin que exista el

consentimiento expreso y escrito del afectado. Los entes públicos no pueden, so pena de menoscabar principios estructurales del Estado Social de Derecho, revocar decisiones que ya están en firme sin que el afectado pueda controvertir tal decisión. A su vez, la sentencia C - 835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, insistió que los actos administrativos que generen derechos de naturaleza subjetiva, salvo los dictados con clara violación del ordenamiento jurídico, no pueden ser revocados unilateralmente por parte de la Administración sin el consentimiento expreso de su titular, en atención a los principios de buena fe y seguridad jurídica. En concreto, la Administración no puede, salvo las dos excepciones expuestas en párrafos presentes, revocar unilateralmente un acto sin iniciar previamente una actuación administrativa que en todo momento respete los postulados del derecho al debido proceso administrativo. En el evento en que la Administración no obtenga el consentimiento expreso y escrito del ciudadano, deberá demandar su propia actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro del término que consagra el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. A modo de conclusión se tiene que la revocatoria directa del acto propio de la Administración está, "en principio, proscrita de nuestro ordenamiento jurídico, en atención a los mandatos superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica; (ii) la revocatoria directa dada ciertas circunstancias, atenta contra los derechos [14] fundamentales del administrado y es controvertible, de manera excepcional, por vía de acción de tutela” (...). De esta manera queda clara la excepcionalidad que comporta la figura de la revocación directa de cara a la

protección de derechos, expectativas o legítimas aspiraciones reconocidas por la administración mediante sus actuaciones vertidas en actos de carácter jurídico, que se presumen legales y que generan una confianza legítima en los particulares titulares de tales prerrogativas. De tal manera que, si la revocación no es el camino para eliminar del ordenamiento jurídico un acto administrativo erróneamente producido, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la llamada a conocer del asunto y determinar la legalidad o ilegalidad del mismo, siendo éste el mecanismo ordinario de controversia frente al mismo. Así las cosas, es claro que la revocación directa del acto administrativo errónea o ilegalmente expedido por la propia administración, inicialmente está revestido con la presunción de legalidad, generando la confianza legítima respecto de los hechos que reconoce y cobija con efectos jurídicos. No obstante, habiendo errores en su creación, tal como puede ser la expedición del mismo por parte de una dependencia que carece de competencia, tal defecto afecta la esencia del acto administrativo y por ende es viable pensar en su revocación directa, como ya se dijo, mediando la autorización del particular afectado, en el caso de los actos de carácter particular que reconocen derechos. Si ello no es viable, se reitera, el conflicto lo habrá de solucionar la jurisdicción competente, en los términos del citado artículo 97. Por otra parte, si del acto administrativo bajo controversia puede ser revocado, resulta necesario darle curso a dicha actuación, sin perder de vista que del mismo pueden depender otro tipo de actos o negocios jurídicos que se hubieran podido desprender de tal acto administrativo, por lo que lo recomendable es que en el mismo instante

en que se revoque el primer acto administrativo, se notifique inmediatamente, para que el acto de revocación quede en firme al día siguiente de la expedición del mismo y concomitantemente, la autoridad o dependencia legalmente facultada para reconocer la personería jurídica del particular que presta sus servicios expida un nuevo acto administrativo de reconocimiento, con lo que el particular no encontrará obstáculos en su tarea y dejará indemnes los derechos de los usuarios del Servicio Nacional de Bienestar Familiar.

3. CONCLUSIONES.

En primer lugar, ha de tenerse presente que el reconocimiento de personerías jurídicas que hace el ICBF a las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar está reglado y se rige por las formalidades y requisitos que deben ser atendidos por el mismo ICBF y los particulares. En segundo lugar, resulta necesario reconocer la presunción de legalidad y de confianza legítima con el que están revestidos los actos administrativos expedidos por el ICBF, en virtud de la buena fe con la que se originan en el ordenamiento jurídico colombiano. En tercer lugar, si existen actos administrativos de carácter particular que han sido expedidos de manera errónea o ilegal, éstos pueden ser revocados de manera directa, si media el consentimiento expreso, previo y escrito del particular afectado con dicha revocación. Si ello no es posible, la vía de la demanda de dichos actos administrativos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la opción legal que permite el artículo 97 del CPACA. En cuarto lugar, si se revoca directamente el acto administrativo particular, es necesario que las autoridades legalmente facultadas para revocar directamente y para expedir los nuevos actos administrativos, coordinen su

actuación de tal manera que tanto la revocación como la expedición de unos y otros sea inmediata e incluso, concomitante, impidiendo que con tal procedimiento se afecten o amenacen los derechos de los usuarios del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Por último, es preciso indicar que el presente concepto no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en la Ley 1755 de 2015. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012. Cordialmente,

MARIA TERESA SALAMANCA ACOSTA

Jefe Oficina Asesora Jurídica (E) 1 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Oficina Asesora Jurídica. Conceptos No. 100 de 2013; y 52, 85 y 88 de 2015, entre otros. 2 Constitución Política. ARTÍCULO 14. Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica. 3 Ley 75 de 1968. ARTÍCULO 55. Para el cumplimiento de sus fines esenciales, que son los de proveer a la protección del menor y, en general al mejoramiento de la estabilidad y del bienestar de las familias colombianas, el instituto tendrá, además de las funciones que le corresponde conforme a los artículos anteriores, las siguientes:

(...). 4 Ley 7 de 1979. ARTÍCULO 21. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá las siguientes funciones: (...) 8. Otorgar, suspender y cancelar licencias funcionamiento para establecimientos públicos o privados de protección al menor y a la familia y a instituciones que desarrollen programas de adopción. 5 Ley 1098 de 2006. ARTÍCULO 16. DEBER DE VIGILANCIA DEL ESTADO. Todas las personas naturales o jurídicas, con personería jurídica expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o sin ella, que aún. con autorización de los padres o representantes legales, alberguen o cuiden a los niños, las niñas o los adolescentes son sujetos de la vigilancia del Estado. De acuerdo con las normas que regulan la prestación del servicio público de Bienestar Familiar compele al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como ente rector, coordinador y articulador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, reconocer, otorgar, suspender y cancelar personerías jurídicas y licencias de funcionamiento a las Instituciones del Sistema que prestan servicios de protección a los menores de edad o la familia y a las que desarrollen el programa de adopción. 6 Decreto 2388 de 1979. ARTÍCULO 8o. Hacen parte también del Sistema Nacional de Bienestar Familiar las entidades públicas o privadas, de carácter nacional, distrital, departamental, comisarial, intendencial o municipal, que habitualmente realicen actividades relacionadas con la protección preventiva y especial del menor, la garantía de sus derechos y la realización e integración armónica de la familia.

ARTÍCULO 27. <Artículo compilado en el artículo 2.4.1.6 del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1084 de 2015> A partir de la vigencia del presente decreto, todos los organismos instituciones, agencias o entidades de carácter público o privado, que cumplan actividades de las mencionadas en el artículo 8o., deberán ceñirse a las normas del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. 7 Constitución Política de Colombia. ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. 8 Al respecto la jurisprudencia nutrida de la Corte Constitucional reitera dichos criterios, por ejemplo en las sentencias: C-713 de 12 de Septiembre de 2012, M.P.: Mauricio González Cuervo; T-717 de 13 de septiembre de 2012, M.P.: Jorge I. Pretelt Chaljub; C - 34 de 29 de enero de 2014, M.P.: María Victoria Calle Correa; C - 341 de 4 de junio de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo; o la T715 de 16 de septiembre de 2014, M.P.: Jorge I.

Pretelt Chaljub, entre otras. 9 Constitución Política de Colombia. ARTÍCULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. 10 Corte Constitucional. Sentencia T - 527 de 5 de julio de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 11 Ibíd. Sentencia T - 245 de 6 de marzo de 2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil. 12 Ibíd. Sentencia T 295 de 4 de mayo de 1999. M.P.: Alejandro Martínez Caballero, citada en la sentencia T 660 de 15 de agosto de 2002, M.P.: Clara Inés Vargas. 13 Ibíd. Sentencias T - 1228 de 22 de noviembre de 2001, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra; T - 340 de 6 de abril de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería; T-689 de 30 de junio de 2005, M.P.: Rodrigo Escobar Gil; T - 1179 de 2 de diciembre de 2008, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto; T - 248 de 6 de marzo de 2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil; T-566 de 6 de agosto de 2009, M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y T - 268 de 13 de abril de 2009, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, citadas en la reconstrucción de su línea jurisprudencial en sentencia T - 715 de 16 de septiembre de 2014, M.P.: Jorge I. Pretelt Chaljub.

14 Ibíd. Sentencias T - 57 de 31 de enero de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería. Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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