ICBF - Concepto 0000135 de 2012

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Inicio Documento Concepto 135 de 2012 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 135 DE 2012 (agosto 31) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

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MEMORANDO

PARA: DIRECTORES REGIONALES Y COORDINADORES GRUPOS JURÍDICOS REGIONALES ASUNTO: Vigencia de los actos administrativos De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en los artículos 26 del o Código Civil, 13 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 6 , numeral 4, del Decreto 987 de 2012, se da línea por parte de la Oficina Asesora Jurídica sobre el caso en

cuestión, en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Cuál es el papel de la notificación del acto administrativo frente a su existencia y a partir de qué momento entra

en vigencia esta decisión de la administración?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Se abordará el tema analizando: (2.1) Concepto de acto administrativo; (2.2) De la expedición, vigencia y obligatoriedad de los actos administrativos, (2.3) Publicidad como principio que rige la actividad del Estado, (2.4) De la Ejecutoriedad de los actos administrativos. (2.1) Concepto de Acto Administrativo Aunque han devenido varias definiciones sobre el acto administrativo, quizá sea lo más afortunado referir que la administración en ejercicio de su voluntad puede modificar situaciones jurídicas por medio de estas

[1] manifestaciones que desde cualquier rama del poder público o los particulares cuando están facultados para ello, exteriorizan la voluntad de crea, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Así las cosas, se entiende por acto administrativo la declaración unilateral de voluntad de la administración, o de un órgano estatal en función administrativa que produce efectos jurídicos, amén de la voluntariedad y la intención, habiendo siempre un propósito determinado que se fija en el contenido, derrotero del alcance de su manifestación. El profesor Santofimio Gamboa califica al acto administrativo como "resultado de la evolución del Estado institucionalizado” y bajo esta premisa es el desarrollo franco de la institución que trasciende en su medio. Sin [2] indagar más sobre este punto, pero con el ánimo de zanjar un punto relevante para resolver el problema jurídico formulado, los actos administrativos podrían clasificarse en diversos modos, interesa para este estudio solo los [3] actos administrativos de carácter particular y los de carácter general. Los actos administrativos de carácter general son aquellos que se encuentran materializados en actos positivos en

celo de la legalidad, pues su contenido sujeta situaciones particulares que pretende modificar, extinguir o crear [4] y dicha manifestación le apareja la fuerza ejecutiva que de este emana. Con relación a los de carácter general, se dirá que estos no tienen un destinatario determinado y aunque pueden en ocasiones crear situaciones particulares, su alcance es indeterminado entendiendo esto como la característica de generalidad y abstracción sobre los sujetos. [5] (2.2) De la expedición, vigencia v obligatoriedad de los actos administrativos En desarrollo del punto anterior, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prescribe que la voluntad de la administración se manifiesta mediante actos que producen efectos jurídicos como consecuencia del ejercicio de las competencias constitucional y legalmente establecidas, previo el cumplimiento de los procedimientos las formalidades específicamente exigidos para su expedición, momento a partir del cual el acto nace a la vida jurídica, pero su aplicación queda suspendida hasta que sea dado a conocer a sus destinatarios. Frente al punto que se advierte como neurálgico para esclarecer esta situación subyace entonces, cual es el efecto que desarrolla la publicidad del acto administrativo frente a sus efectos, de aquí se zanja realmente una verdadera dicotomía doctrinal que ha apuntado en dos caminos distintos, procurando justificar que la publicidad es constitutiva o declarativa. La primera de estas teorías, cronológicamente también, es la del elemento esencial; consiste en declarar que la publicación del acto es un elemento esencial del acto administrativo, ubicando a este dentro de los elementos formales, en consecuencia, cualquier vicio en la exteriorización del mismo puede derivar en la ilegalidad del

acto. La segunda teoría arriba a de la eficacia o de la oponibilidad, esta advierte que la publicidad no es un elemento esencial del acto administrativo, pues el acto administrativo existe tan pronto se hayan reunido plenamente los elemento de su validez. Previamente habría que advertir que la última posición es la más afortunada por el Consejo de Estado y lo hace refiriéndose al punto que se procura desentrañar: "...no constituye parte integrante del acto administrativo, sino de un proceso administrativo o judicial y por lo mismo, a falta de ello, no le afecta en sí mismo en su existencia. La falta de notificación no genera la nulidad del acto administrativo, sino que lo hace inoponible a terceros”. [6] Desde el plano ya reposado de la actual normatividad vigente se diferencia la forma de poner en conocimiento los actos administrativos según sean éstos de carácter general o particular, en razón a los efectos que estos mismos producen. Por consiguiente, es preciso tener en cuenta lo siguiente: a) Con respecto a los primeros, el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que: "los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales según sea el caso (...)". En consecuencia, estos actos administrativos sin publicar no son obligatorios para los particulares, lo cual no significa que la publicación sea requisito de validez, sino condición de oponibilidad. b) En cuanto a los segundos, es decir a los actos administrativos de carácter particular, su obligatoriedad y los requisitos de su notificación están regulados en los artículos 66 a 72 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al respecto, el artículo 66 ibídem preceptúa que: "las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse”. En este caso, la notificación a través de los diversos medios señalados por el ordenamiento legal, constituye una formalidad que le brinda legitimidad y eficacia a la actividad administrativa, y así mismo, una garantía de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al derecho de defensa, en cuanto eventualmente le permitirá al afectado por el mismo ejercer los correspondientes recursos y acciones. De lo anterior se deduce que el acto administrativo, general o particular, existe desde el momento mismo en que se profiere o expide, pero no produce efectos jurídicos, es decir, carece de fuerza vinculante mientras no se realice su publicación, notificación o comunicación. En este sentido, dispone el artículo 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que: "sin el lleno de los anteriores requisitos, no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión". Frente a lo que se refiere a la notificación, puede aseverar que este constituye un acto procesal de la administración donde pone en conocimiento al destinatario de la decisión, cuando se trate de actos de carácter particular y al hacerlo este acto administrativo comienza a correr sus términos de ejecutoria según corresponda para lograr el efecto descrito en el artículo 82 de estatuto administrativo, la firmeza del acto, y cuando frente a

este se haya impuesto la obligación de su publicación se dirá que esta cumple la función de advertencia o comunicación a terceros dentro del trafico común. 2,3 Publicidad como principio que rige la actividad del Estado El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin. Es más, el referido principio constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades. La Constitución Política establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones. En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administración en general, puedan ser conocidas por cualquier persona, aún más cuando se

trata de actos de la administración que los afectan directamente. Se exceptúan de la regla general aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está sometido a la reserva legal. Los actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes órdenes territoriales existen y son válidos desde el momento mismo de su expedición, pero no producen efectos jurídicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino a partir de que se realiza su publicación, en tratándose de actos administrativos de carácter general, o su notificación cuando se trata de actos administrativos de carácter particular. Sólo a partir de este momento, serán obligatorios y oponibles a terceros. En relación con la vigencia de los actos administrativos, la Corte constitucional considera: '(...) En relación con la vigencia de tos actos administrativos, considera que la decisión administrativa contenida en el acto de carácter general o particular es válida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, aún sin haber sido publicado o notificado, según el caso); sin embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto; por lo tanto, la publicación no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad. En este evento, se esté ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extrínseco del acto y posterior al mismo. Adicionalmente, la jurisprudencia contencioso administrativa sostiene que, si el acto administrativo concede un derecho al particular, éste puede reclamarlo de

la administración aunque el acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el acto impone una obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea publicado, aunque haya una instrucción en el mismo en sentido contrario. [7] Es por lo tanto cierto que existe la regla de vigencia del acto, pero según este mismo determine desde que momento ha de cobrar vigencia, entonces, si el acto administrativo ordena su publicación y de allí sujeta su vigencia, en un acertado dicho es solo con la satisfacción de esta orden que deberá constatarse la firmeza de la decisión administrativa. 2.4) De la ejecutoriedad de los actos administrativos La ejecutoriedad de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende de dos aspectos fundamentales: i) la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada y ii) su firmeza, que, por ejemplo, en lo referido a actos administrativos de carácter particular, se obtiene cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la perención o se acepten los desistimientos. Por regla general, no sucede lo mismo con los actos de carácter general, pues, según lo dispuesto en el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra ellos no proceden recursos. Ahora bien la eficacia del acto administrativo puede depender del cumplimiento de una condición suspensiva, de un plazo impuesto en el mismo acto, de la producción de otro acto administrativo, de la aprobación que del acto haga otra entidad administrativa, etc.; solo si dichos actos han sido cumplidos, cuando haya lugar a ello, el acto

será firme y, por contera, empezará a surtir efectos.

1. CONCLUSIONES Teniendo en cuenta las consideraciones de orden legal expuestas, para el caso en concreto se puede concluir lo siguiente: Primera: El acto administrativo, general, existe desde el momento mismo en que se profiere o expide, pero no produce efectos jurídicos, es decir, carece de fuerza vinculante mientras no se realice su publicación, notificación o comunicación.

Segunda: La publicación de los actos administrativos no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata de una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de ejecutoriedad.

Tercero: Si un acto administrativo, dispone que su firmeza se dará después de su publicación, es lo mismo que decir que la vigencia del acto se da si y solo sí; se publicita el acto según este lo disponga.

Cuarto: Los actos administrativos entran en vigencia una vez queden ejecutoriados, es decir, tan pronto se realice alguna de las situaciones descritas en el artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo quedaran en firme y en virtud del artículo 89 del mismo estatuto administrativo pueden ejecutarse de inmediato, salvo exista disposición legal en contrario.

La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico; constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con lo establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cordialmente,

JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. En ese sentido, véase, RIVERO, Jean. Derecho Administrativo. Séptima edición. Dollaz, 1975. P. 94, también en Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de julio de 1993, CP.

Diego Younes Moreno, exp. AC-853.

2. SANTOFIMIO Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo, cuarta edición, Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1996 p. 19.

3. Para indagar más sobre las clasificaciones del acto administrativo, véase, BAQUERO, Olver, José María.

Estudios sobre el acto administrativo, tercera edición, Editorial Civitas.

4. SANTOFIMIO Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho.. Ob. Cit. 126.

5. El acto administrativo de carácter general es aquel que lo conoce la doctrina como el acto reglamento, véase, ibíd. 181.

6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Auto del 24 de octubre de 1990,

exp. 5298, C.P. Diego Younes Moreno.

7. Corte Constitucional. Sentencia C-957 de 1999. M.P. Tafur Galvis Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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