ICBF - Concepto 0000152 de 2015

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Inicio Documento Concepto 152 de 2015 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 152 DE 2015 (diciembre 14) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/487467

MEMORANDO

PARA: Defensora de Familia

Centro Zonal Sur Regional Valle del Cauca ASUNTO: Respuesta a solicitud de concepto jurídico radicado 1-2015-467467-0101 de fecha 3 de noviembre de 2015 De manera atenta, la Oficina Asesora Jurídica, en ejercicio de la función consignada en el Decreto 987 de 2012, artículo 6, numeral 6 “Asistir a las demás dependencias del instituto en el trámite y solución de los asuntos de carácter legal que se presenten en su gestión", conforme con la solicitud relacionada en el asunto, se permite presentar concepto correspondiente, en los términos que siguen.

I. SOBRE LA SOLICITUD Mediante correo electrónico la peticionaria consulta a esta Oficina Asesora Jurídica quien debe firmar la respuesta a las acciones de tutela en las que el accionado es el ICBF, si estas se dirigen a controvertir procesos administrativos de restablecimiento de derechos, y teniendo claro que el Defensor de Familia no es el representante legal de la entidad.

II. RESPUESTA A LA SOLICITUD DE CONCEPTO El presente concepto jurídico se desarrollará de la siguiente forma. En primer término se hará referencia a la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, luego se analizará de manera breve la naturaleza de las Defensorías de Familia y las funciones de los defensores de familia, para finalmente abordar el caso concreto y presentar las conclusiones de esta Oficina Asesora Jurídica sobre el asunto.

1. La acción de tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales La acción de tutela es un mecanismo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, que tiene por objeto la protección de los derechos fundamentales, aún aquellos que no se encuentren consagrados en la Constitución Política, cuando estos se estimen vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

El Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela", en su artículo 1o establece que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la

acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto. Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela (Subrayas fuera del texto). Como se puede observar, el legislador estableció que la acción de tutela se realizará mediante un procedimiento preferente, esto es, el juez debe darle prevalencia por encima de los demás asuntos que tenga a su cargo, salvo respecto del mecanismo de protección de derechos denominado habeas corpus; el trámite de la acción de tutela también se caracteriza por ser sumario, lo cual significa que el procedimiento debe ser corto y ágil teniendo en cuenta la naturaleza de derechos que se pretenden proteger. Estas características se sustentan en el fin mismo que cumple la acción de tutela dirigido a proteger derechos fundamentales, por lo que es justificable el adelantar el proceso de forma célere, ágil y urgente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional al señalar que “Conforme al Artículo 86 de la Constitución Política que dispone que la acción de tutela está prevista para la "protección inmediata" de los derechos fundamentales, el funcionario judicial debe verificar que el amparo sea utilizado para atender vulneraciones que requieren de manera urgente la intervención del juez de tutela”. [1] Otra de las características de la acción de tutela, es que se encuentra desprovista de formalidades; es decir que [2] para la interposición de la acción de tutela no se requiere actuar por conducto de abogado inscrito; y en [3] relación a los sujetos pasivos de la acción el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, determina que ésta "se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el

derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior”. (Negrillas fuera del texto). Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencias T-155 de 2000 y T-471 de 2001, así como en los Autos [4] [5] N° 265 de 2002 y 156 de 2006, ha establecido: [6] [7] "Conforme a la jurisprudencia reiterada de esta corporación en el trámite de la acción de tutela la representación judicial de las entidades públicas no siempre debe ejercerse por su representante legal, pues se trata de garantizar el principio de informalidad que rige la procedencia del amparo constitucional. Así por ejemplo, es frecuente que dicha función la cumpla el jefe de la oficina jurídica del órgano estatal..." (Negrillas fuera del texto) Acorde con los precedentes citados, es preciso que se considere que como parte de las funciones que establece el artículo 6 del Decreto 987 de 2012, se establece la de: "Atender las diligencias de carácter extrajudicial, judicial y administrativo en las cuales deba ser parte el Instituto, y mantener actualizada la información sobre el estado de las demandas instauradas contra o por la Entidad”; y en el mismo sentido dispone el numeral 8 de la Resolución 60 de 2013, que es competencia de la Oficina Asesora Jurídica “Representar extrajudicial y judicialmente al Instituto para la defensa de los intereses de la Entidad". (Negrillas fuera del texto).

Debe considerarse de igual manera, que, la Resolución 2859 de 2013, artículo décimo segundo, numeral 13, determina: “Las funciones del Grupo Jurídico en relación con la Gestión Jurídica de conformidad con las instrucciones y lineamientos impartidos por la Oficina Asesora Jurídica son:" "13. Representar al ICBF en las diligencias y trámites de carácter extrajudicial, judicial y administrativo, en las cuales deba ser parte la Regional del ICBF y mantener actualizada la información sobre el estado de las demandas instauradas a favor o en contra de la Entidad". (Negrillas fuera del texto) En conclusión, los funcionarios que según la estructura orgánica del ICBF están facultados para intervenir en las acciones de tutela, son el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y el Coordinador del Grupo Jurídico; adicional a lo anterior y como se observa en el citado artículo 13 del Decreto 2591 de 2011, la acción de tutela puede estar dirigida contra la autoridad pública que presuntamente vulneró o amenazó el derecho fundamental. Frente al concepto de autoridad pública, la Corte Constitucional en Sentencia T-501 de 1992, indicó lo siguiente: [8] "La autoridad es pública cuando el poder del que dispone proviene del Estado, de conformidad con las instituciones que lo rigen. Subjetivamente hablando, la expresión autoridad sirve para designar a quien encarna y ejerce esa potestad Para el acceso a mecanismos judiciales concebidos para la defensa de los derechos fundamentales, como es el caso del derecho de amparo o recurso extraordinario en otros sistemas, o de la acción de tutela entre nosotros, por "autoridades públicas“ deben entenderse todas aquellas personas que están

facultadas por la normatividad para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y cuyas actuaciones obliguen y afecten a los particulares" (Negrillas fuera del texto) Es decir, que en tratándose de procesos administrativos de restablecimiento de derechos, la autoridad pública es el defensor de familia.

2. Naturaleza de las Defensorías de Familia y funciones del Defensor de Familia Las Defensorías de Familia son creadas por el artículo 79 de la Ley 1098 de 2006, como dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, su naturaleza es interdisciplinaria, al estar integradas por profesionales de diferentes áreas, como mínimo por un Psicólogo, un Trabajador Social, un Nutricionista y el Defensor de Familia que debe ser abogado.

[9] Por su parte, el defensor de familia es la autoridad administrativa encargada de garantizar, proteger y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes y sus funciones están consagradas en el artículo 82 de la Ley 1098 de 2006 las cuales son desarrolladas por la Resolución No. 0652 de 2011 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Estatuto del Defensor de Familia-. Los Defensores de Familia tienen como funciones aquellas encaminadas a la prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos, las cuales se concretan en actuaciones administrativas y de policía que les corresponden como integrantes del I.C.B.F, y en acciones judiciales, administrativas, civiles, penales y de jurisdicción de familia, relativas a la adopción, alimentos, conciliaciones, denuncias penales, asistencia en los procesos del sistema de responsabilidad penal para adolescentes, y en general, toda la gama de intervenciones

previstas en el artículo 82 y demás normas concordantes del Código de la Infancia y la Adolescencia. Entre tales funciones, merece destacarse aquella en la que el Defensor de Familia actúa como máxima Autoridad Administrativa para verificar, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y los adolescentes, a través de las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia". [10] Respecto del restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes, el artículo 50 de la Ley 1098 de 2006 lo define como la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados, así mismo determina que "Es responsabilidad del Estado, a través de sus autoridades, informar, oficiar o conducir ante la policía, las defensorías de familia, las comisarías de familia o en su defecto, ante los inspectores de policía o las personerías municipales o distritales, a todos los niños, las niñas y adolescentes que se encuentren en condiciones de riesgo o vulnerabilidad. [11] En ejercicio del restablecimiento de derechos, las autoridades deben surtir una serie de acciones, competencias y procedimientos tendientes a garantizar el cumplimiento de cada uno de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, procediendo a tomar las medidas que considere pertinentes, (arts. 52, 53 del Código de la Infancia y la Adolescencia).

3. Caso concreto Para el caso que nos ocupa, el defensor de familia como cabeza de las Defensorías de Familia y del equipo interdisciplinario, y director de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es la autoridad

pública que interviene directamente, en nombre del Estado en la defensa, protección y restablecimiento de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. Precisamente, en el marco de actuación de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, una de las competencias que corresponde al defensor de familia, es conocer y contestar las acciones de tutela que se interpongan frente a sus acciones u omisiones. Esta competencia se encuentra dentro de las funciones asignadas por la Ley 1098 de 2006, en el artículo 82, numeral 11, el cual consagra que corresponde al Defensor do Familia: (...) intervenir en los procesos en que se discutan derechos de estos, sin perjuicio de la actuación del Ministerio Público y de la representación judicial a que haya lugar. (Subrayado fuera del texto original). Lo anterior también se justifica si se tiene en cuenta la autonomía con la que cuenta el defensor de familia frente al proceso administrativo de restablecimiento de derechos y a las medidas en él adoptadas, así como la necesidad de responder de manera oportuna al despacho judicial correspondiente, teniendo en cuenta la brevedad del término legal para emitir respuesta y el carácter prevalente de la acción de tutela como mecanismo de [12] protección de derechos fundamentales. Conforme con lo anterior, se puede concluir que, todas las acciones judiciales que busquen controvertir las actuaciones surtidas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos deben ser asumidas por el defensor de familia, como autoridad pública encargada legalmente de adelantar, dirigir y tomar las medidas de restablecimiento de derechos en dichos procesos. Ahora, respecto a la figura de la representación legal, la cual sirve como fundamento del presente problema jurídico, debe decirse que los artículos 639 y 640 del Código Civil, determinan que la representación de las

entidades debe ser ejercida por personas autorizadas para el efecto por las leyes respectivas, en donde los actos del representante legal, - siempre y cuando no excedan el límite de las atribuciones conferidas se consideran actos de la entidad; se tiene que el representante legal es entonces la persona que actúa en nombre de la persona jurídica de derecho público y que ha sido reconocida por la ley para el efecto, cumpliendo con todas aquellas funciones que se relacionen con la organización, funcionamiento y con el ejercicio de su autonomía administrativa, cumpliendo con sus funciones según las condiciones acordadas en el momento de crearse la representación. Para el caso del ICBF, el Decreto 334 de 1980 establece en su artículo 27 que el Director General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es "el representante legal del Instituto y como tal, el único que puede otorgar los mandatos que impliquen el ejercicio de la misma". Conforme con la anterior normatividad, es dable afirmar que la calidad de representante legal de una entidad, en este caso del ICBF, no necesariamente significa que sea ésta, la autoridad obligada a contestar y suscribir las acciones de tutela interpuestas contra el ICBF o alguna de sus dependencias, entre ellas - las defensorías de familiacon mayor razón, si conforme con lo ya descrito, se tiene en cuenta que i) los defensores de familia [13] son autoridades autónomas en el cumplimiento de sus funciones y particularmente en la dirección del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos ii) las acciones de tutela requieren de una intervención ágil por parte de la administración pública y iii) Según el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela va dirigida contra la autoridad, pública que presuntamente violó el derecho fundamental; en el Proceso

Administrativo de Restablecimiento de Derechos, el defensor de familia es la autoridad pública que directamente ejerce la competencia designada por la ley en el caso concreto. Sin embargo, lo anteriormente dicho no debe desconocer que las defensorías de familia son dependencias del ICBF y en consecuencia, las Direcciones regionales, deben coordinar y prestar el apoyo requerido por los defensores de familia en la contestación de las acciones de tutela en lo que les compete. Respecto a ello, el Decreto 987 de 2012, en su artículo 42, determina las funciones de las Direcciones Regionales, especialmente las de (i) Adelantar las actividades estratégicas, misionales, técnicas, administrativas y jurídicas de la Regional de conformidad con las instrucciones impartidas por la Dirección General y cada una de sus Dependencias y (ii) Aplicar los lineamientos jurídicos y de representación judicial formulados por la Oficina Asesora Jurídica del ICBF. Sobre este punto, valga resaltar que corresponde a la Oficina Asesora Jurídica del ICBF, “Asistir a las demás Dependencias del Instituto en el trámite y solución de los asuntos de carácter legal que se presenten en su gestión”. Por lo cual, tanto el grupo jurídico regional, como la Oficina Asesora Jurídica de la Sede Nacional [14] prestan, en el marco de sus competencias, la asesoría y soporte jurídico necesario cuando este sea requerido.

III. Conclusión En este orden de ideas, y teniendo en cuenta las consideraciones de orden legal expuestas, podemos concluir lo siguiente: Bajo las anteriores consideraciones y en el caso materia de estudio, a los Defensores de Familia les corresponde en el marco de sus funciones y como autoridad pública encargada del restablecimiento de derechos de los niños,

niñas y adolescentes, dar respuesta y firmar las respuestas a las acciones de tutela respecto de procesos administrativos de restablecimiento de derechos cuando han sido de su conocimiento, sin desconocer la labor de seguimiento y apoyo que sean necesarias por parte de la Dirección Regional y de la Oficina Asesora Jurídica. El presente concepto no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de la Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones de la entidad, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012. Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Sentencia T-788/13. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

2. Sentencia T-809-12. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

3. ARTICULO 63. Derecho de postulación. Las personas que hayan de comparecer al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permite su intervención directa.

4. M.P. José Gregorio Hernández Galindo

5. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

6. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

7. Ídem

8. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

9. La Unicef al comentar la Ley 1098 de 2006, con respecto a la naturaleza y funciones de la Defensoría de Familia expresó que estas son: “(….) Las autoridades competentes y expertas por excelencia para ordenar a las autoridades públicas responsables, tanto la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, como su restablecimiento, creadas especialmente para proteger a los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en situaciones de violación a sus derechos o seria amenaza contra los mismos (….)” En ese orden, la figura de las Defensorías de Familia responde a la concepción de los niños, niñas y adolescentes como sujetos integrales, de allí la obligación de entender que los niños y las niñas no solamente son sujetos jurídicos, sino que son sujetos inter, multi y transdisciplinarios sobre quienes las autoridades competentes deben decidir no solo desde la norma jurídica, sino desde todo lo que incluye su contexto personal y familiar, de allí la necesidad de que intervengan otras disciplinas (….)”.

10. Resolución No. 0652 del ICBF. Estatuto del Defensor de Familia.

11. Ley 1098 de 2006. Artículo 51.

12. Decreto 2591 de 1991, articulo 19.

13. Código de la Infancia y la Adolescencia. "Articulo 79. DEFENSORÍAS DE FAMILIA. Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (...)".

14. Decreto 387 de 2012.

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