ICBF - Concepto 0000157 de 2015

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Inicio Documento Concepto 157 de 2015 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 157 DE 2015 (diciembre 21) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF

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MEMORANDO

PARA: Directora General ASUNTO: Cumplimiento contractual XXX Concepto jurídico sobre posibilidad de declarar administrativamente el incumplimiento de contratos interadministrativos Apreciada Directora, De manera atenta, en relación con el asunto de la referencia, en el marco de la política de prevención del daño antijurídico, en cumplimiento de sus funciones previstas en el artículo 6 del Decreto 987 de 2012, de acuerdo a lo evidenciado por esta Oficina Asesora Jurídica en relación con el eventual incumplimiento e inejecución de recursos de algunos contratos por parte del XXX, a continuación emito concepto sobre el tema de la referencia.

1. Problema jurídico ¿Es posible declarar el incumplimiento de un contrato interadministrativo por parte de una entidad y afectar la garantía de cumplimiento del contrato?

2. Síntesis del planteamiento Del análisis del tema se concluyó que sí es posible declarar el incumplimiento de un contrato o convenio interadministrativo, siempre que se cumpla lo previsto en los artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011, por las siguientes razones: 2.1 En primer lugar, para efectos analizar el tema, es pertinente señalar que son cláusulas excepcionales al derecho común las de terminación, interpretación y modificación unilateral, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión-de bienes del Estado, así como en los contratos de obra, según lo establece el artículo 14 de la Ley 80 de 1993: “Artículo 14o. De los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: o 1 . Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer, el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto, de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación, podrán en los casos previstos en el numeral 2 de este artículo, interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos convenidas,

introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado. En los actos en que se ejerciten algunas de estas potestades excepcionales deberá procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se aplicarán los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial. Contra los actos administrativos que ordenen la interpretación, modificación y terminación unilaterales, procederá el recurso de reposición, sin perjuicio de la acción contractual que puede intentar el contratista, según lo previsto en el artículo 77 de esta Ley. 2o. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes de Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión. Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios. En los casos previstos en este numeral, las cláusulas excepcionales se entienden pactadas aun cuando no se consignen expresamente. PARÁGRAFO. En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que

tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2o de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”. Haciendo una lectura de la norma está claro que una entidad pública no puede dar aplicación a las cláusulas excepcionales al derecho común consagradas en este artículo cuando se está en el marco de un convenio interadministrativo. Lo anterior no es óbice, para que otras cláusulas como puede ser, la dé declaratoria de incumplimiento pueda ser ejercida en este tipo de convenios, porque no existe prohibición expresa al respecto y no se trata de una sanción en estricto sentido, sino de un procedimiento establecido con el fin de tasar los perjuicios causados a la administración con el incumplimiento. 2.2 Sobre este punto, la jurisprudencia ha precisado: La sentencia de 20 de mayo-de 2004 sobre un recurso de anulación contra un laudo arbitral entre el Municipio de Recetor y la Cooperativa para el Desarrollo del Gualiva (Cooaguliva) - en liquidación al decidir que unas resoluciones que liquidaron unilateralmente el contrato no eran 'obstáculo para la competencia del tribunal arbitral, dijo: “=> Además en el ordenamiento legal aparece una restricción en los CONTRATOS INTERADMINISTRATÍVOS para la utilización de poderes excepcionales y con estos el de liquidar unilateralmente el contrata porque tanto el contratante como el contratista son sujetos públicos, relación horizontal de la Administración Estado que impide, de naturaleza, la imposición de decisiones unilaterales en el

mundo de los negocios jurídicos a la contraparte que también es Estado. Y ello lo comprende así el Consejo de Estado por la integración armónica que se da entre los artículos 14, 60 y 61 de la ley 80 de 1993. El parágrafo del artículo 14, sobre los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual, señala que en los contratos interadministrativos, entre otros, "se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”. A su vez enlista como cláusulas excepcionales al derecho común las de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad. El artículo 60 ibídem, sobre la ocurrencia y contenido de la liquidación del contrato, expresa que en los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene su terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. Y el artículo siguiente, 61 ibídem, sobre la liquidación unilateral, refiere a que si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será aplicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición.

Para la Sala la integración normativa hecha con respecto a esas tres disposiciones permite ver que la facultad del Estado para liquidar unilateralmente el contrato aparece frente al contratista particular marcada por los fines institucionales que debe cumplir “(...) y consiste en el poder de las entidades estatales de imponer coactivamente su voluntad sobre el contratista, durante la ejecución o liquidación del contrato, y en el deber de éste último de cumplir inmediatamente las obligaciones que le sean impuestas, sin perjuicio del derecho que le reconoce la ley de solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa la nulidad de los actos y la reparación de los daños antijurídicos (…)". [1] Tal facultad administrativa se atribuyó al ADMINISTRADOR DE LO PÚBLICO y únicamente frente a su COLABORADOR PRIVADO y por lo mismo no para el contrato interadministrativo, en el cual ambas partes son Agentes Públicos, pues ambos representan la Administración pública gestora del interés general y por lo tanto no imperan frente a éstas, en mundo negocial, los poderes coactivos, como así .lo informa indirectamente el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 que si bien alude a cláusulas excepcionales, ontológicamente se erige en canon ilustrativo de la prohibición del ejercicio de poderes Unilaterales del Estado contratante respecto del Estado contratista” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de mayo de 2004, radicación 11001-03-26-000-2003-00028-01 (25154), C. P. Dra. María Elena Giraldo Gómez). Esta sentencia, obviamente, no analiza las reformas introducidas por la Ley 1150 de 2007.

2.2.2. Mediante sentencia de 29 de abril de 2015 el Consejo de Estado anuló unas resoluciones del DAMA que liquidaron unilateralmente y declararon el incumplimiento de un convenio interadministrativo suscrito con XXX, pero (i) no analizó la naturaleza del convenio, porque XXX es una Corporación conformada por varias ONG's ambientales, y (ii) la decisión de anular los actos administrativos unilaterales no fue por falta de competencia sino porque fueron extemporáneos. Sin embargo, el Consejo de Estado analizó oficiosamente la competencia para proferir las resoluciones en cuestión y precisó: "4.1.4 Antes de abordar el estudio de los cargos formulados en la demanda, precisa determinar la competencia para expedir los actos administrativos en estudio, sin que constituya impedimento el hecho de que en la demanda nada se hubiera alegado al respecto, en los términos de la jurisprudencia de la Sección. [2] En ese orden, se ha reiterado que en cuanto la Ley 80 de 1993 no facultó a las entidades estatales para declarar [3] incumplimientos por fuera de la caducidad del contrato, éstas perdieron la competencia que les asignaba el [4] Decreto 222 de 1983, sin perjuicio del incumplimiento con fines declarar el siniestro y así mismo hacer efectiva la garantía, como ocurrió en este asunto. Esto es así porque una vez verificado el incumplimiento al [5] vencimiento del convenio, surgió la necesidad de hacer exigibles las obligaciones derivadas del contrato de seguro. En esos términos, dada la competencia de la demandada para proceder de conformidad con los actos

administrativos cuestionados, se impone abordar el estudio de cada tino de los cargos" (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicación 25000-23-26-000-1998-11818-01 (27712), C. P. Dra. Stella Conto Díaz Del Castillo, subrayado fuera del original). El contenido de la nota de pie de página 3 y del texto citado de la sentencia permiten concluir que, luego de la expedición de la Ley 1150 de 2007, si están pactadas las cláusulas de multa y cláusula penal es posible declarar el incumplimiento de un contrato. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el caso radicado No. 2014-00450, en un proceso de controversias contractuales de ALMA MATER contra el ICBF, donde se discutía la nulidad de una resolución donde se declaró el incumplimiento de la demandante, indicó lo siguiente: "Competencia temporal: La sala sigue la línea jurisprudencial en el sentido siguiente: Esa declaratoria de siniestro o de incumplimiento no tiene naturaleza jurídica sancionatoria y por consiguiente en términos generales se permite su ejercicio aún después de culminado el plazo previsto o incluso después de su liquidación, por ello, para la sala no es de recibo el argumento planteado por la parte actora, relacionado en su demanda con la falta de competencia temporal, por el hecho de haberse declarado con posterioridad a la vigencia del contrato. Eso es lo que plantea la parte actora en términos de competencia en su demanda. Sin embargo la Sala no puede dejar de pasar por alto los argumentados planteados en sede de las alegaciones que aquí escuchamos donde de alguna

manera es un nuevo argumento, que no fue debatido, pero es un nuevo argumento que la sala va a pronunciarse rápidamente sobre el mismo, ya en estricto sentido no guarda relación con la competencia temporal sino con la competencia funcional, que no fue planteada pero solo se arribó acá en las alegaciones, y sobre ese punto de vista la posición de la sala es la siguiente: no desconoce esta corporación que efectivamente el artículo 14 de la ley 80 de 1993 consagra en su parágrafo correspondiente unas excepciones en tratándose de las prerrogativas excepcionales de terminación unilateral, modificación, interpretación, caducidad a efectos de restringir su consagración en tratándose de contratos o convenios interadministrativos, eso está claro, el punto es que en esta causa, ni en el convenio se presentó o se formuló o se consagró una cláusula de tal naturaleza porque de haberse consagrado una cláusula de tal naturaleza lo lógico era excluir o demandar la nulidad absoluta de esa cláusula, lo cual no es la razón de ser de esta controversia, la única cláusula que pudiera tener relación con el incumplimiento sería la de caducidad, pero no es la que se está aplicando en este caso en concreto, a título de cláusula excepcional y a efecto de limitar la competencia funcional de la entidad en este caso del ICBF para haber ejercido su derecho de qué?, sencillamente de reclamar el incumplimiento y efectivizar la cláusula penal a efecto de en sede administrativa, materializar unos determinados perjuicios que tampoco le impiden cobrar si excede en sede judicial, por esta razón tampoco son de recibo los nuevos argumentos”.

[6] 2.2.4. Como se puede observar, la declaratoria de incumplimiento es una facultad que tiene la administración para exigir los perjuicios derivados de una deficiente ejecución contractual, y no puede considerarse como una sanción o cláusula excepcional al derecho común. Ahora bien, sobre la posibilidad de declarar el incumplimiento para hacer efectivo el siniestro, ha dicho el Consejo de Estado lo siguiente en reciente providencia: “47. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala debe aclarar que la situación de la tercera decisión adoptada mediantes las resoluciones acusadas, relativa a hacer efectiva la póliza que sirvió como garantía del cumplimiento del demandante respecto de sus obligaciones contractuales no puede seguir la misma suerte de la declaratoria de incumplimiento e imposición de multa, ya que la administración sí tiene la facultad para el efecto aun siendo este un contrato reglado por la Ley 80 de 1993 sin las modificaciones introducidas por la Ley 1150 de 2007, como se pasa a explicar:

48. La cláusula de garantía de los contratos estatales ha sido prevista por las diferentes normas y estatutos, que han regido esa actividad de la administración, los cuales determinan que las personas naturales o jurídicas que celebren contratos con el Estado están en la obligación de prestar una garantía única que avale el cumplimiento de las obligaciones que surjan del contrato y sean puestas en cabeza suya.

49. Este requisito es obligatorio y de orden público, dado que constituye una herramienta para salvaguardar los fines de la contratación estatal tales como la satisfacción del interés general, al asegurar la ejecución del objeto

del contrato, y el correcto uso del patrimonio público, al proteger al patrimonio del Estado del perjuicio que se derivaría de un eventual incumplimiento del contratista.

50. Su inclusión imperativa en el clausulado contractual ha sido prevista incluso desde el Decreto Ley 222 de 1983, en sus artículos 67 a 70 para luego ser incorporado a la Ley 80 de 1993 en su artículos 25.19 y 60, así como en el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007, y puede consistir, aunque no de manera exclusiva, en pólizas expedidas por sociedades autorizadas para su funcionamiento en el país. Su vigencia depende de su naturaleza y lo fijado en los diferentes reglamentos, pero en cualquier caso, no puede ser inferior al plazo de ejecución y liquidación del contrato.

52. Aunque en general se rige por lo previsto en el Código de Comercio, se trata de un contrato de seguro con elementos sustancialmente diferentes a los celebrados por particulares, especialmente en lo que tiene que ver con la reclamación ante la aseguradora, dado que la administración posee la potestad de proferir un acto administrativo debidamente motivado, mediante el cual declara la ocurrencia del siniestro amparado. Como todo acto administrativo, la declaratoria del siniestro goza de una presunción de legalidad que puede ser impugnada en sede administrativa tanto por quien expidió el seguro, como por el contratista. Obviamente, estas partes también tiene la potestad de demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso Administrativo.

53. Una de las prerrogativas con las que cuenta la administración en el ejercicio de la actividad contractual es, precisamente, la de declarar por medio de un acto administrativo debidamente motivado la ocurrencia del

siniestro o riesgo de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, el de estabilidad de la obra y el de calidad y correcto funcionamiento de tos bienes suministrados, los cuales, como se dijo, deben encontrarse asegurados por las garantías del contrato.

54. Esta conclusión se deriva de manera lógica de lo previsto en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, que en sus numerales 4 y 5 establece que las pólizas de seguro de las que la administración es beneficiaria prestan mérito ejecutivo junto con el acto administrativo que declara esa obligación -siempre que este se encuentre debidamente ejecutoriado, lo cual implica la potestad de la entidad de declarar el siniestro, con la posibilidad de la aseguradora de oponerse solo mediante el uso de los recursos propios de la vía gubernativa y/o demandar la nulidad del acto judicialmente.

55. Ahora, debe tornarse en consideración que esta prerrogativa de la administración no tiene una naturaleza sancionatoria, lo que permite su ejercicio después de terminado el plazo previsto para la ejecución del contrato, así como antes o después de su liquidación, en los casos en que esta fuere procedente. Esta posición, qué fue acogida por la Sección Tercera en sentencia del 10 de julio de 199722,<sic> sería reiterada en sentencias del 3 de mayo del 200123,<sic> 24 de agosto de 200224 <sic>y mucho más reciente mente 23 de febrero del 2012.”

“(…)”

57. Se concluye de esta manera, que la Sección Tercera ha indicado con meridiana claridad que en el marco de los contratos estatales, la administración tiene la facultad de declarar la ocurrencia del siniestro amparado por

una póliza mediante de la expedición de un acto administrativo ejecutable ante la jurisdicción, sin que esta sea una potestad de carácter sancionatorio”. [7] Por lo anterior, si existe discusión sobre la posibilidad de declarar o no el incumplimiento, no existe tal discusión sobre la posibilidad de declarar el siniestro por la relación contractual que existe bajo la órbita del derecho de seguros. 2.3. Análisis de los contratos Estudiados los contratos de que esta Oficina Asesora Jurídica tiene conocimiento, se encontró lo siguiente:

1. En el contrato No. 211048-525, suscrito el 29 de diciembre de 2011, no se pactó cláusula de multas, ni en a ninguna de sus prórrogas o adiciones; ni garantías (cláusula 16 ). La vigencia del contrato es hasta el 31 de diciembre de 2015. ii. En el contrato No. 212045-3322, suscrito el 13 de diciembre de 2012, no se pactó cláusula de multas, ni en a o ninguna de sus prórrogas o adiciones; pero si se pactó garantía de cumplimiento (cláusula 19 , numeral 1 ) que ha sido constituida y no ha sido modificada, y el alcance del objeto del contrato fue modificado sucesivamente.

La vigencia del contrato es, al parecer, hasta el 31 de diciembre de 2015 (la prórroga No. 3 y modificación No. 3 está incompleta, pero la vigencia se deduce de la póliza). iii. En el contrato No. 3374, suscrito el 28 de diciembre de 2012, no se pactó cláusula de multas, ni en ninguna

a de sus prórrogas o adiciones, pero si se pactó garantía de cumplimiento (cláusula 20 ) que al parecer fue constituida, fue modificada mediante otrosí No. 1 para incluir a la Federación Nacional de Departamentos como beneficiaria del amparo, pero persistió la garantía de cumplimiento. La vigencia del contrato es hasta el 31 de diciembre de 2015. iv. En el contrato interadministrativo No. 2133834, derivado del convenio de gestión No. 213057, suscrito el 7 de noviembre de 2013, no se pactó cláusula de multas, ni en ninguna de sus prórrogas o adiciones, y tampoco se a a estipuló garantía de cumplimiento (cláusula 22 ). En la cláusula 10 (medidas de reacción y control), numeral (iii) se previó la posibilidad de que XXX declare el incumplimiento del contrato y designe nuevo ejecutor, de ser el caso. El contrato está vigente hasta el 31 de diciembre de 2015. Así las cosas, aunque los contratos no contengan expresamente la estipulación sobre declaración de incumplimiento, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 es posible concluir que dichas cláusulas están contenidas en él, pues prevé: “Artículo 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.

Exceptúanse de esta disposición:

1. Las leyes concernientes al modo de redamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y

2. Las que señalan penas para el caso de Infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”.

3. Conclusiones y recomendaciones 3.1 Con base en las razones que preceden, esta Oficina Asesora Jurídica concluye que sí es posible declarar el incumplimiento de un contrato o convenio interadministrativo, siempre que se cumpla lo previsto en los artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011. 3.2. En consecuencia, en el marco de la prevención del daño antijurídico, se recomienda a la Directora General que, a través de la Secretaría General, como ordenadora del gasto, y la Dirección Administrativa, oficina responsable de los contratos aludidos, se evalúen las posibilidades de acción sobre este tema.

Para ello, será necesario contar con la siguiente información: i. ¿Qué acciones concretas han desarrollado los supervisores de los contratos interadministrativos No. 211048525, No. 212045-3322, No. 3374 y No. 2133834 (derivado del convenio de gestión No, 213057) para conjurar las consecuencias de la conducta contractual de XXX en cuanto al cumplimiento y a la ejecución de los recursos? ii. ¿Cuál es el estado de la ejecución del objeto y de los recursos afectados a los contratos interadministrativos No. 211048-525, No. 212045-3322, No, 3374 y No. 2133834 (derivado del convenio de gestión No. 213057)? iii. ¿Cuáles son las recomendaciones de acción de los supervisores de los contratos interadministrativos No. 211048-525, No. 212045-3322, No. 3374 y No. 2133834 (derivado del convenio de gestión No. 213057) frente a hipótesis de incumplimiento e inejecución de recursos?

Espero que este concepto sea de utilidad, quedo atenta a lo que llegare a ser menester. Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Teoría General de los Contratos de la Administración Pública. Rodrigo Escobar Gil. Capítulo X. Las prerrogativas de la Administración pública, págs. 263 y ssg.

2. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de marzo de 2012, exp. 20.397, M.P.

Danilo Rojas Betancourth. En esa oportunidad se precisó: “(…) inclusive, dada la gravedad que representa la ausencia de este requisito en la expedición de los actos administrativos, la Sala, al igual que la doctrina, ha considerado que “...por tratarse del cargo de incompetencia (….) que constituye el vicio más grave de todas las formas de ilegalidad en que puede incurrir el acto administrativo y por el carácter de orden público que revisten tas reglas sobre competencia (arts. 121 y 122 Constitución Política), es posible su examen en forma oficiosa por el juzgador. Reiteración, entre otras, de las sentencias del 11 de mayo de 1999, exp. 10.196, M.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencias del 15 de abril de 2010, exp. 18.292, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Recientemente en sentencia del 12 de julio de 2012, exp. 15.024, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

3. Con la expedición de la Ley 1150 de 2007, esta situación quedó revaluada en tanto a partir de su vigencia se admite que, previo pacto de las cláusulas multas y penal pecuniaria, la administración tenga la competencia para

declararlas unilateralmente y, por tanto, pronunciarse sobre el cumplimiento contractual.

4. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2005, exp. 25.765, M. P. María Elena Giraldo Gómez. EN CUANTO A LA DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO toda vez que la ley 80 de 1993 no otorga competencia a la Administración para declarar el incumplimiento del contratista; sólo erige este hecho como supuesto de la declaratoria de caducidad del contrato condicionado a que “afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización" (art. 18). Por ello se encuentran infringidos abiertamente los artículos 6 y 121 constitucionales relativos, respectivamente, a que “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” y a que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley”.

5. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, exp. 16.494. M. P. Enrique Gil Botero. “(...) En primer lugar, lo dicho supone tener claro que el numeral 4 del art. 68, que se encuentra parcialmente vigente, como se deduce de la sentencia de agosto 24 de 2000 – Exp. 11318, C. P. Jesús María Carrillo-, en la que señaló: 'La Sala precisa que si bien es cierto la Ley 80 no derogó en su totalidad el artículo 68 del C.C.A., el

cual prevé el trámite de la jurisdicción coactiva en favor de la administración pública, si derogó el numeral 4o de la norma, puesto que esta disposición facultaba a las entidades estatales para aplicar el procedimiento coactivo en contra de los contratistas, siempre que los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorgaran a favor de las entidades públicas, integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. El artículo 75 derogó dicha prerrogativa de la administración y fijó la competencia únicamente en el juez contencioso para el trámite de los procesos de ejecución, cuya fuente de la obligación la configure un contrato estatal.' (...) “En segundo lugar, y partiendo de la vigencia del numeral 4 citado, éste regula y se reitere expresamente a las relaciones de naturaleza contractual, cuando los contratistas constituyen pólizas a favor del Estado, las cuales, junto con el acto administrativo de liquidación, la declaratoria de caducidad o la terminación, prestan mérito ejecutivo. Ahora bien, el numeral 5 establece que cualquier otra garantía presta mérito ejecutivo a favor del Estado, junto con el acto administrativo que declara la correspondiente obligación. // “Para la Sala estas dos normas se deben integrar, para comprender su alcance y significado plenos, integración de la cual resulta que cualquier póliza contractual, constituida a favor del Estado, presta mérito ejecutivo -aunque no por jurisdicción coactiva pues no es lógico -ni es el sentido de la normafraccionar el mérito ejecutivo de las garantías

contractuales a favor del Estado, cuando es claro que el numeral 4 citado incluye todos los amparos que puede contener una póliza; y el numeral 5 incluye cualquier otro tipo de garantía a favor del Estado, de donde se deduce que el propósito mismo de la norma es el de otorgar una prerrogativa a las entidades estatales para que puedan declarar ellas mismas el siniestro, y hacerlo exigible en forma efectiva. // “Incluso una interpretación exegética de las normas citadas permite llegar a esta conclusión, pues bien dice el numeral 5 que todas las garantías constituidas a favor del Estado -sin exclusiónprestan mérito ejecutivo; y el numeral 4 se refiere específicamente a las contractuales, normas estas que no se excluyen entre sí, sino que se complementan en su interpretación. // “Con mayor razón un análisis finalístico de los numerales 4 y 5 citados ratifica esta posición, pues del haz de amparos que contienen las garantías a favor del Estado, resultaría que sólo en algunos casoscaducidad, te