ICBF - Concepto 0000157 de 2016

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Inicio Documento Concepto 157 de 2016 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 157 DE 2016 (diciembre 6) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

10400 Bogotá D.C.,

MEMORANDO PARA: Subdirectora de Restablecimiento de Derechos ASUNTO: Inclusión de niños, niñas y adolescentes al Registro Único de Víctimas (RUV).

Estimada Subdirectora, La Oficina Asesora Jurídica en ejercicio de la función establecida en el numeral 4 del artículo 6 del Decreto 987 de 2012 y en atención a la solicitud de apoyo realizada por su dependencia para dar lineamiento a los defensores de familia respecto a las acciones jurídicas procedentes frente a los casos de niños, niñas y adolescentes que no se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas -RUVo que no tienen como motivo de inclusión la

vinculación a un grupo armado, se permite dar respuesta a su requerimiento en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Qué actuaciones puede ejercer la autoridad administrativa ante situaciones específicas de niños; niñas y adolescentes atendidos que han sido víctimas del conflicto armado y que no están incluidos en el Registro Único de Víctimas (RUV) o no tienen como motivo de inclusión la vinculación a un grupo armado?

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO La estructura del presente concepto se organiza en el siguiente orden: 2.1. La competencia de las autoridades administrativas en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado 2.2. Naturaleza del Registro Único de Víctimas como forma de acceso a las medidas de reparación integral de la población víctima del conflicto armado; 2.3. Actuaciones de los defensores de familia en caso de niños no incluidos en el RUV o incluidos en razón a hecho victimizante diferente 2.4 Necesidad de coordinación y articulación entre el ICBF y la UARIV en el marco del SNARIV. 2.1. La competencia de las autoridades administrativas en materia de restablecimiento de derechos y reparación integral de los niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado.

Atendiendo al principio general de enfoque diferencial contemplado en la Ley de Víctimas, se consagran de manera específica en el Título VII de la citada ley, las disposiciones relacionadas con la Protección Integral a los Niños, Niñas y Adolescentes Victimas, determinándose claramente cuáles son los derechos que de manera

preferente se les debe garantizar. En este sentido, el artículo 181 de la ley 1448 de 2011 dispone: “ARTÍCULO 181. DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES VÍCTIMAS. Para efectos de la presente ley se entenderá por niño, niña y adolescente toda persona menor de 18 años. Los niños, niñas y o adolescentes víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente Ley, gozarán de todos los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, con el carácter de preferente y adicionalmente tendrán derecho, entre otros:

1. A la verdad, la justicia y la reparación integral.

2. Al restablecimiento de sus derechos prevalentes.

3. A la protección contra toda forma de violencia, perjuicio o abuso físico o mental, malos tratos o explotación, incluidos el reclutamiento ilícito, el desplazamiento forzado, las minas antipersonal y las municiones sin explotar y todo tipo de violencia sexual.

PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Título serán considerados también víctimas, los niños, niñas y adolescentes concebidos como consecuencia de una violación sexual con ocasión del conflicto armado interno.” Conforme con lo anterior, es claro que para garantizar la protección integral a los niños, niñas y adolescentes víctimas, entre los derechos que de manera preferente deberán garantizárseles están los de Reparación Integral y el Restablecimiento de Derechos. Específicamente respecto al Restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes víctimas, la ley [1] 1448 de 2012 en su artículo 183 dispone que se hará efectivo a través de la realización del Proceso

Administrativo de Restablecimiento - PARD -, el cual se rige por los procedimientos y particularidades establecidos en el Código de la Infancia y la adolescencia; lo que permite concluir, que es el ICBF a través de las autoridades administrativas competentes, el responsable de adelantar los procesos administrativos de restablecimiento a que haya lugar. En virtud de los expuesto, el derecho al restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que o se enuncia en los artículos 181 numeral 2 y 183 de la ley de víctimas, debe entenderse a la luz del procedimiento reglado en el artículo 50 y siguientes de la Ley de Infancia y Adolescencia; de tal forma que, a la autoridad administrativa competente, con el apoyo de su equipo interdisciplinario, una vez tenga conocimiento del caso de un niño, niña o adolescente víctima del conflicto armado, le corresponde seguir el procedimiento previsto en el Código de la Infancia y Adolescencia, esto es:

1. Verificar del estado de cumplimiento de los derechos del niño que ha sido víctima del conflicto armado.

2. Hacer valoraciones y emitir concepto sobre el estado de cumplimiento de los derechos del menor de 18 años que ha sido víctima, determinando si hay o no inobservancia, amenaza o vulneración de derechos.

3. Si el concepto determina que hay evidencia de inobservancia, amenaza o vulneración de algún derecho del niño, niña o adolescente víctima, se deberá iniciar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos correspondiente.

4. Adoptar las medidas de restablecimiento que considere necesarias y pertinentes en atención al hecho victimizante que haya padecido el niño, niña o adolescente. Dichas medidas NO están limitadas a las enunciadas

en el artículo 53 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sino que podrá acoger cualquier otra que garantice el efectivo restablecimiento de los derechos. Ahora, específicamente sobre la fase de verificación de estado de cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, como etapa previa a la decisión de dar apertura a un proceso de restablecimiento de derechos, debe tenerse claro que, si bien se adelanta atendiendo a lo dispuesto en el artículo 52 de la ley 1098 de 2006, según el cual, la verificación de la garantía de los derechos de los niños debe comprender un examen de [2] distintos aspectos; cuando se trata de casos de menores de 18 años víctimas del conflicto armado, la verificación puede integrar otros criterios, como el examen de las circunstancias propias de los hechos victimizantes a los que haya podido estar expuesto el niño a causa del conflicto armado, como desplazamiento, tortura, reclutamiento ilícito, violencia sexual, entre otros; así como de las inobservancias, amenazas o vulneraciones a derechos que se hayan podido derivar del propio hecho victimizante, por ejemplo, si existe [3] ausencia de entrega de asistencia y atención humanitaria, ausencia de registro en el RUV; inexistencia de un proceso de reunificación familiar, de retorno o reubicación, de reparación integral, de reconciliación; obstrucción en los mecanismos de acceso a la justicia, de participación, entre otros. De esta manera, cuando la autoridad administrativa encuentre luego de la verificación de derechos, que existe evidencia de inobservancia, peligro o vulneración de algún derecho a causa d como consecuencia de un hecho victimizante del conflicto armado, debe proceder a dar apertura al proceso de restablecimiento de derechos que

atenderá los parámetros generales definidos en el Código de la Infancia y la Adolescencia y en el respectivo Lineamiento Técnico Administrativo establecido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, así como a definir las medidas especiales tendientes a restablecer los derechos del niño, niña o adolescente que ha sido [4] víctima del conflicto armado y a acompañar su proceso de atención y reparación integral. 2.2. Naturaleza del Registro Único de Víctimas (RUV) como forma de acceso a las medidas de reparación integral de la población víctima del conflicto armado La Ley 1448 de 2011 "por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 3 considera como víctimas del conflicto armado, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. Según el parágrafo 2 de este mismo artículo también se consideran como víctimas del conflicto armado interno, entre otros, los niños, niñas o adolescentes que hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad.[5] [6] En concordancia con lo anterior, el RUV según el artículo 154 de la Ley 1448 de 2011, es una herramienta [7] mediante la cual, la Unidad Administrativa para las Víctimas -UARIV-, después del trámite administrativo

pertinente, declara la condición de víctima del conflicto armado, con el fin de disponer el acceso de la persona a todas las medidas de asistencia y reparación integral previstas en la ley. No sobra advertir que todas las actuaciones administrativas que se adelanten para el trámite del registro deben ser acordes con los principios y procedimientos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y garantistas del principio constitucional del debido proceso, buena fe y favorabilidad. Al respecto la Honorable Corte Constitucional en sentencia T-290 de 2016, señaló lo siguiente: “(...) el Registro Único de Víctimas (RUV) es una herramienta de carácter técnico, que no define u otorga la condición de víctima, sino que la reconoce para efectos de identificar a los destinatarios de determinadas medidas encaminadas a la protección, respeto y garantía de sus derechos. Por ello se ha sostenido que la condición de víctima del conflicto armado interno genera el derecho a ser registrada como tal de forma individual o con su núcleo familiar Dada la importancia de esta herramienta y la necesidad de garantizar la inclusión en ella conforme al principio de igualdad y mediante un procedimiento visible que permita controlar el ámbito restringido de aplicación de las medidas contempladas en la Ley 1448 de 2011, la jurisprudencia constitucional ha establecido algunos lineamientos a considerar por los funcionarios encargados de llevar a cabo el Registro Único de Víctimas (RUV), a saber: 1o. Los servidores públicos deben informar de manera pronta, completa y oportuna a las víctimas, sobre la

totalidad de sus derechos y el trámite que deben surtir para exigirlos. a 2 los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin. o 3 En virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante. Si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así. Los indicios derivados de la declaración se tendrán como prueba válida y las contradicciones que se presenten en la misma no podrán ser tenidas como prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad. o 4 La declaración sobre los hechos victimizantes debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los solicitantes, así como el principio de favorabilidad”. Ahora bien, el procedimiento establecido para la inscripción en el RUV está determinado en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011, el cual dispone que la persona víctima del conflicto armado deberá presentar ante el Ministerio Público declaración para solicitar su inscripción. Dicha solicitud de registro debe permitir su identificación, así como la obtención de información básica sobre los hechos ocurridos, entre otros requisitos contenidos en el artículo 33 del Decreto 4800 de 2011; la declaración deberá ser enviada al siguiente día hábil a la UARIV, entidad que cuenta con el término de 60 días hábiles para determinar la inscripción o no de las [8] víctimas en el RUV. Este artículo establece que las víctimas deberán presentar una declaración ante el Ministerio Público en un

término de cuatro (4) años contados a partir de la promulgación de la presente ley para quienes hayan sido victimizadas con anterioridad a ese momento, y de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho respecto de quienes lo sean con posterioridad a la vigencia de la ley. Sin embargo, el mismo artículo prevé que ante un evento de fuerza mayor que haya impedido a la víctima presentar la solicitud de registro en el término establecido, se empezará a contar el mismo desde el momento en que cesen las circunstancias que motivaron tal impedimento, para lo cual deberá informar de ello al Ministerio Público quien remitirá tal información a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. La misma ley ha definido las causales para denegar la inscripción en el registro y la jurisprudencia constitucional se ha encargado de reiterar que las declaraciones sobre los hechos constitutivos de los daños sufridos se basan en el principio de la buena fe de quien declara, siendo tarea de la UARIV desvirtuar las afirmaciones allí contenidas [9] en virtud de la inversión de la carga de la prueba que opera en estos casos y, el Alto Tribunal Constitucional, en pro de garantizar la inclusión ha establecido algunos lineamientos a tener en cuenta por los funcionarios encargados de realizar el registro, entre ellas, se encuentra que “la declaración sobre los hechos victimizantes debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los solicitantes, así como el principio de favorabilidad”. Ahora bien, en caso de existir duda sobre las declaraciones, se entiende que la UARIV debe motivar con suficiente material probatorio la negativa a la inscripción en el RUV pues, dado que se trata del instrumento

implementado para que los destinatarios puedan acceder a las herramientas de asistencia y reparación, sus pronunciamientos sobre la negativa deben ser responsables y acertados para cada caso en particular. 2.3. Actuaciones de los defensores de familia que resultan procedentes en caso de que un niño bajo su protección no esté incluido en el registro Único de Víctimas -RUVo se encuentre incluido por un hecho victimizante diferente. [10] En primer término debe indicarse que el artículo 82 de la Ley 1098 de 2006 dispone que corresponde al Defensor de Familia la representación judicial o administrativa de los niños, niñas y adolescentes cuando carecen de representante legal, y será este el encargado de representarlos en todas las actuaciones judiciales o [11] administrativas. En concordancia con ello el Estatuto Integral del Defensor de Familia establece como competencia funcional del Defensor de Familia, la de representar a los menores de 18 años en actuaciones administrativas, cuando no posean representantes legales. En línea de lo anterior y atendiendo al marco constitucional y normativo de la protección reforzada a los niños, niñas y adolescentes, es primordial que una vez el defensor de familia conozca la situación de un menor de edad víctima del conflicto armado que no cuente con sus representantes legales y no se encuentre incluido en el RUV, inicie de manera inmediata el trámite necesario para lograr su inclusión según el trámite administrativo dispuesto para ello previamente descrito. Ahora bien, para los casos en que la UARIV mediante resolución motivada, niegue el ingreso de un niño, niña o adolescente al RUV, el artículo 157 de la Ley de Víctimas dispone claramente que contra este acto administrativo

proceden los recursos de reposición y apelación. El recurso de reposición debe interponerse directamente ante el funcionario que tomó la decisión dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la misma y el recurso de apelación ante el Director de la UARIV en los cinco días siguientes a la notificación de la misma contra la [12] decisión que resuelve el recurso de reposición. Además de lo anterior, debe tenerse presente que los artículos 43 y 44 del Decreto 4800 de 2011 reglamentario de la Ley de Víctimas, facultan a la UARIV para que en cualquier tiempo pueda retirar del ordenamiento jurídico un acto administrativo mediante el cual resolvió de fondo una solicitud de registro en el RUV. Es decir, también resulta posible que el defensor de familia, respetando los requisitos y procedimientos determinados en la Ley [13] 1437 de 2011, solicite a la UARIV la revocatoria directa del acto administrativo por el cual se negó la inclusión del menor de edad en el RUV. De obtener respuesta negativa a los recursos administrativos invocados, la decisión administrativa, como cualquier otra de carácter particular, es susceptible de ser atacada mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo previsto por la Ley 1437 de 2011. Respecto a los casos de niños, niñas o adolescentes ya registrados en el RUV pero con motivo de inclusión distinto al hecho victimizante efectivamente sufrido, en igual forma, el defensor de familia debe agotar los mecanismos administrativos y judiciales dispuestos por el ordenamiento jurídico para lograr que el menor de edad acceda a las medidas de atención y reparación integral, esto es, recurso de reposición y apelación contra el

acto administrativo que otorgó la inclusión con motivo diferente y vencidos los términos o agotada esta instancia, resulta jurídicamente viable presentar escrito de reconsideración o de revocatoria directa con el fin de [14] que la UARIV revoque total o parcialmente la decisión de registro. Frente a la circunstancia particular en que la negativa de ingreso al RUV obedezca al vencimiento del término contemplado por la ley para presentar la declaración; es necesario que el defensor de familia, desde el inicio de la [15] actuación administrativa y conforme con el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011, explique las circunstancias de hecho que obstaculizaron o impidieron realizar la solicitud en el término previsto por la ley, fundamentando en debida forma la importancia que adquiere el registro para la población víctima del conflicto armado interno, cuando quiera que se trata de niños, niñas y adolescentes como sujetos de especial protección, que se encuentran en circunstancia de vulneración de derechos y que además han sido víctimas del conflicto armado; en este sentido, la negativa de la inclusión en el RUV conlleva claramente la violación de sus derechos fundamentales. [16] Finalmente y teniendo en cuenta que el RUV es la puerta de acceso para el otorgamiento de las medidas de asistencia y reparación integral de los niños, niñas y adolescentes que han sido víctimas del conflicto armado, al considerar su calidad de sujetos de especial protección constitucional, para aquellos casos en que se requiera una intervención urgente en aras de evitar un perjuicio irremediable y atendiendo al particular estado de

vulnerabilidad de las víctimas, debe considerarse que la acción de tutela es el mecanismo judicial por excelencia para garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales. 2.4. Necesidad de articulación entre el ICBF y la UARIV en el marco del SNARIV. La Ley de Víctimas en su artículo 150 creó el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual está conformado por entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y territoriales y las demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de formular o ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF es una de las entidades que conforman el Sistema [17] Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas -SNARIV-; por lo tanto, en el marco de sus competencias y responsabilidades institucionales, participa en la formulación y ejecución de programas dirigidos a la población víctima del conflicto armado interno. Así las cosas y atendiendo el trato diferencial que merecen los niños, las niñas y adolescentes y más aún aquellos que se encuentran bajo protección del Instituto que no cuentan con sus representantes legales, se considera necesario que en coordinación con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se establezca una ruta especial para el trámite de solicitudes de inclusión en el Registro Único de Víctimas cuando se trate de niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado interno que estén bajo la protección del ICBF, en la cual se determine un procedimiento directo y eficaz que responda satisfactoriamente a las necesidades de estos

sujetos de especial protección. Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Ley 1448 de 2011, "ARTÍCULO 183. RESTABLECIMIENTO DE LOS DERECHOS. Los derechos de niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados, deberán ser restablecidos mediante los procesos v mecanismos que la Constitución y las leves, y en particular el Código de Infancia y Adolescencia, disponen para tal fin”.

2. Examen de su estado de salud física y sicológica, su estado de vacunación y nutrición, su inscripción en el registro civil de nacimiento, h ubicación de la familia de origen, el entorno familiar, los elementos protectores y de riesgo para la vigencia de sus derechos, la vinculación al sistema de salud y seguridad social, así como al sistema educativo, entre otros aspectos.

3. Registro Único de Víctimas.

4. Ver Concepto 113 de 2014 de la Oficina Asesora Jurídica.

5. Ley 1448 de 2011, artículo 3 Parágrafo 2.

6. La Corte Constitucional en Sentencia T-290/16 señaló que el "Registro Único de Víctimas (RUV) es una herramienta de carácter técnico, que no define u otorga la condición de víctima, sino que la reconoce para efectos de identificar a los destinatarios de determinadas medidas encaminadas a la protección, respeto y garantía de sus derechos. Por ello se ha sostenido que la condición de víctima del conflicto armado interno genera el derecho a ser registrada como tal de forma individual o con su núcleo familiar''

7. artículo 17 del Decreto 4800 de 2011 “Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones", determina que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), es la entidad del Estado encargada de la administración, operación y funcionamiento del

RUV.

8. Ley 1448 de 2011, artículo 156.

9. Ley 1448 de 2011, artículo 5.

10. Código de Infancia y Adolescencia, Artículo 82. "Funciones del Defensor de Familia. Corresponde al Defensor de Familia: (...) 12. Representar a los niños, las niñas o los adolescentes en las actuaciones judiciales o administrativas, cuando carezcan de representante, o este se halle ausente o incapacitado, o sea el agente de la amenaza o vulneración de derechos. (...)”

11. Ver http://www.icbf.gov.co/portal/page/portal/Descargas1/Estatuto_Integral_Defensor_de_Familia.pdf.

12. Adicional a ello, es importante indicar que contra la decisión que concede el registro, procederá el recurso de reposición y en subsidio apelación, y estarán legitimadas para interponerlo las entidades que conforman el Ministerio Público, dentro de los cinco días siguientes a la comunicación del acto administrativo que decidió el fondo del asunto.

13. Ley 1437 de 2011, artículo 93 y ss.

14. Ley 1448 de 2011, inciso segundo del artículo 157. Decreto 4800 de 2011, artículos 43 y 44. 15. "En el evento de fuerza mayor que haya impedido a la víctima presentar la solicitud de registro en el término

establecido en este artículo, se empezará a contar el mismo desde el momento en que cesen las circunstancias que motivaron tal impedimento, para lo cual deberá informar de ello al Ministerio Público quien remitirá tal información a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. (...) La valoración que realice el funcionario encargado de realizar el proceso de valoración debe respetar los principios constitucionales de dignidad, buena fe, confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial.

16. Corte Constitucional, Auto 119 de 2013.

17. Artículo 160 numeral 23.

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