ICBF - Concepto 0000172 de 2012

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Inicio Documento Concepto 172 de 2012 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 172 DE 2012 (noviembre 15) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/05750

MEMORANDO PARA: Directora (E) Regional Antioquia ASUNTO: Respuesta a solicitud de concepto – Presencia de seguridad policial en CAE la Pola II.

De manera atenta y en el marco de nuestras competencias, damos respuesta a su comunicación radicada con el No. E-2012-05750-NAC del 24 de septiembre de 2012, por medio de la cual solicita concepto jurídico sobre la posibilidad de permitir presencia policial en la parte interna en sectores intramurales, zonas verdes y externa de las instalaciones de la Pola II. Así, previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en la Constitución Política, las Leyes

1098 de 2006 y 1453 de 2011 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, esta Oficina da respuesta en los siguientes términos.

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable, los requisitos y las condiciones para que se permita presencia de seguridad policial tanto al exterior como al interior de una institución encargada de ejecutar sanciones en el

Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes?

2. ANALISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO Para el estudio del tema objeto de la consulta es preciso analizar (2.1) Qué se entiende en nuestro ordenamiento como la protección al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. (2.2) Qué es el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes y (2.3) Cómo opera la presencia y la seguridad policial respecto de las instituciones que hacen parte de este sistema. 2.1 MARCO NORMATIVO APLICABLE Constitución Política de Colombia, Ley 1098 de 2006, Ley 1453 de 2011, Resolución 40/33 de 1985 y Resolución 45/113 de 1990, proferidas por las Naciones Unidas como parte del Bloque de Constitucionalidad. 2.2 ANTECEDENTES Con el fin de dar respuesta a una petición elevada por el comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburra, la Directora (E) de la Regional Antioquia, solicita apoyo a esta Oficina con el fin que se pueda responder al requerimiento inicial, según el cual solicita que “Se estudie la posibilidad de permitir que parte de la seguridad policial sea en la parte interna en sectores intramurales, zonas verdes y externa de las instalaciones de la Pola II, por fuera de las casas, donde los policías no tendrán ningún tipo de contacto con los jóvenes, pero si nos sería de

gran ayuda, ya que con su presencia persuaden y evitan la ansiedad de fuga de los adolescentes”. 2.3 ANÁLISIS JURÍDICO 2.3.1 EL INTERÉS SUPERIOR DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES La Constitución Política de 1991, aparte de incluir una amplia carta de derechos fundamentales (Capítulo I, Titulo II) que deben ser respetados y garantizadas tanto por los particulares como por las autoridades públicas, por encima de cualquier otra disposición normativa, reconoció la existencia de unos derechos fundamentales que deben primar incluso sobre los antes mencionados. Estos son los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, que tal como lo consagra el artículo 44 de la Constitución son: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. El mismo artículo, en su inciso 4o, indica que los derechos de los niños prevalecen sobre los demás, con lo cual se evidencia cómo desde la misma norma de normas se ha definido en nuestro ordenamiento jurídico la importancia primordial que se les otorga a los intereses y derechos de los menores de dieciocho años, considerados como sujetos de especial protección constitucional, quienes por su edad se encuentran en una

situación de indefensión, en el sentido en que están aún adquiriendo las capacidades, cualidades y calidades que les va a permitir desarrollar su vida independiente como adultos. Así lo considera la Corte Constitucional, que en sentencia T-844 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt) planteó que: La calidad de sujetos de especial protección constitucional de los menores de dieciocho años tiene su fundamento en la situación de vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran, pues su desarrollo físico, mental y emocional está en proceso de alcanzar la madurez requerida para la toma de decisiones y participación autónoma dentro de la sociedad. El grado de vulnerabilidad e indefensión tiene diferentes grados y se da partir de todos los procesos de interacción que los menores de dieciocho años deben realizar con su entorno físico y social para el desarrollo de su personalidad. Por lo anterior, el Estado, la sociedad y la familia deben brindar una protección especial en todos los ámbitos de la vida de los niños, niñas y adolescentes, en aras de garantizar su desarrollo armónico e integral. (...) Adicional a lo expuesto, la protección constitucional reforzada de la cual son titulares los niños, las niñas y adolescentes tiene su sustento en (i) el respeto de su dignidad humana, y (ii) la importancia de construir un futuro promisorio para la comunidad mediante la efectividad de todos sus derechos fundamentales. Es en este orden de ideas, y en consonancia con el mandato constitucional antes visto, la Ley 1098 de 2006 dispuso en su artículo 8o lo que se entiende por interés superior de los niños, niñas o adolescentes, esto es:

El imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes. Es sobre este principio que se edifican las normas que regulan lo relacionado con aquello que afecte los derechos e intereses de los menores. Esto a su vez se evidencia en el artículo 9o de la referida ley, el cual señala: En todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona. En caso de conflicto entre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma más favorable al interés superior del niño, niña o adolescente. Así las cosas, se hace notorio que los derechos de los menores de dieciocho años tienen una protección constitucional y legal reforzada, lo que les otorga un claro mandato tanto a la familia, como a la sociedad y al Estado, de emplear los mecanismos que en mejor medida puedan cumplirlo. En este orden de ideas, las autoridades deben no sólo adoptar las medidas legislativas que desarrollen los postulados constitucionales referentes a interés superior de los niños, niñas y adolescentes, sino que además deben aplicar criterios de razonabilidad y proporcionalidad a la hora de aplicar medidas administrativas y judiciales relacionadas con los menores, de modo que se pueda adoptar la decisión que más beneficie sus intereses o que los perjudique en menor grado.

2.3.2 EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES.

Es en este marco donde se desarrolla el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, el cual busca

conciliar dos intereses jurídicos que podrían entrar en conflicto; por un lado la necesidad de prevenir, sancionar y reparar el daño generado por los delitos cometidos por menores de dieciocho años y por el otro la importancia de garantizar y proteger los derechos fundamentales de los adolescentes y darles efectiva prioridad a sus intereses. Así, a partir de esta concepción según la cual los niños, niñas y adolescentes no sólo tienen derechos sino deberes que cumplir, la Ley 1098 de 2006 configuró un sistema de derecho penal especial y diferenciado para el tratamiento de las conductas punibles llevadas a cabo por los adolescentes entre 14 y 18 años, en el cual éstos, si bien se consideran imputables, cuentan con un especial tratamiento en razón del cual las sanciones o medidas que se aplican deben ser de carácter pedagógico, protector y restaurativo, De suerte que cuando se aplique una sanción privativa de la libertad, lo cual debe ser excepcional, esta debe cumplirse en un establecimiento especializado para la correcta instrucción pedagógica de los adolescentes. El artículo 139 de esta Ley 1098 de 2006 define este Sistema de Responsabilidad Penal como: El conjunto de principios, normas, procedimientos, autoridades judiciales especializadas y entes administrativos que rigen o intervienen en la investigación y juzgamiento de delitos cometidos por personas que tengan entre catorce (14) y dieciocho (18) años al momento de cometer el hecho punible. Así mismo, el artículo 140, que señala las finalidades de este Sistema y las características con que debe contar el mismo dispone: (…) En caso de conflictos normativos entre las disposiciones de esta ley y otras leyes, así como para todo efecto

hermenéutico, las autoridades judiciales deberán siempre privilegiar el interés superior del niño y orientarse por los principios de la protección integral, así como los pedagógicos, específicos y diferenciados que rigen este sistema.

PARÁGRAFO: En ningún caso, la protección integral puede servir de excusa para violar los derechos y garantías de los niños, las niñas y los adolescentes.

De estos artículos se puede entender el especial interés del legislador en crear un sistema en el que sistema en el que pudieran coexistir el deber del Estado de aplicar las sanciones respectivas a los adolescentes infractores de la ley penal y la satisfacción y garantía de sus derechos fundamentales, sin que lo uno anulara lo otro. Para esto, como es natural, se necesitó crear un marco normativo de derecho penal especial y diferente del que se aplica a los adultos, bajo el entendido de que el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA) debe tener como guía y función teleológica el interés superior de los adolescentes y la garantía de sus derechos fundamentales, según lo visto en el primer aparte de este escrito. Esta importancia suprema que se le ha dado a la protección de los niños, niñas y adolescentes viene dada desde el derecho internacional, que a su vez ha dictado un número importante de normas que señalan cómo debe ser aplicado un Sistema de Responsabilidad Penal para menores de edad que respete y asegure sus derechos fundamentales. Cabe mencionar entre estas las denominadas Reglas de Beijng, aprobadas mediante la Resolución 40/33 de las Naciones Unidas del 28 de noviembre de 1985, y las Reglas de las Naciones Unidas para fe protección de los menores privados de la libertad, aprobadas mediante Resolución de las Naciones Unidas 45/113 del 14 de diciembre de 1990, sobre las cuales ha dicho la Corte Constitucional: “Son la

codificación de las principales obligaciones internacionales de Colombia en la materia, y como tales han sido considerados como parámetros de control de las disposiciones legales que regulan la materia”. (Sentencia C-684 de 2009). Entre las reglas de Beijing más relevantes para la materia analizada, podemos observar la Regla 2.3, la cual señala: En cada jurisdicción nacional se procurará promulgar un conjunto de leyes, normas y disposiciones aplicables específicamente a los menores delincuentes, así como a los órganos e instituciones encargados de las funciones de administración de la justicia de menores, conjunto que tendrá por objeto: a) Responder a las diversas necesidades de los menores delincuentes, y al mismo tiempo proteger sus derechos básicos; b) Satisfacer las necesidades de la sociedad; c) Aplicar cabalmente y con justicia las reglas que se enuncian a continuación. Así mismo, encontramos relevante hacer mención del contenido de la Regla 5.1: Objetivos de la justicia de menores: El sistema de justicia de menores hará hincapié en el bienestar de éstos y garantizaré que cualquier respuesta a los menores delincuentes será en todo momento proporcionada a las circunstancias del delincuente y del delito. Del fundamento jurídico anteriormente visto se debe concluir, que las medidas a adolescentes en este sistema penal especial deben tener como principio, guía y finalidad el interés superior de los niños, niñas y adolescentes y la protección de sus derechos fundamentales, por lo cual en el ejercicio punitivo implementado por el Estado y dirigido a estos menores deben preferirse las soluciones o alternativas que lesionen en menor medida; estos intereses y derechos, razón por la cual cada medida debe estar enfocada a permitir la enseñanza y efectiva

resocialización de los menores, pues como se vio anteriormente, la finalidad de la sanción no es el castigo per se, sino hacer efectivas medidas correctivas que tengan en cuenta como criterio principal los derechos prevalentes de los adolescentes, de suerte que cada medida adoptada debe guardar razonabilidad y proporcionalidad con esta finalidad, teniendo en cuenta siempre que este sistema penal es especial y diferenciado. A esta conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-203 de 2005. 2.3.3 FUNCIÓN DE LA POLICÍA EN RELACIÓN CON LOS CENTROS DE ATENCIÓN ESPECIALIZADA (CAE) La Ley 1098 de 2006 asignó a la Policía Nacional un importante papel dentro de la organización estatal para la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, asignándole tareas específicas en el cumplimiento de dichos fines. Lo anterior se comprueba con lo dicho por su artículo 88, el cual establece la misión de la Policía Nacional en relación con esta materia: La Policía Nacional es una entidad que integra el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Su misión como miembro del Sistema, es garantizar la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes en el marco de las competencias y funciones que le asigna la ley. Tendrá como cuerpo especializado a la Policía de Infancia y Adolescencia que reemplazará a la Policía de Menores De acuerdo con lo anterior, el artículo 89 de la misma Ley enumera las funciones específicas de la Policía Nacional en este campo entre las cuales se encuentra la dispuesta por el numeral 16, que fue objeto de modificación por la Ley 1453 de 2011: Adelantar labores de vigilancia y control de las instituciones encargadas de ejecutar las sanciones establecidas en

el presente Código, a fin de garantizar la seguridad de los niños, niñas y adolescentes y evitar su evasión. De manera excepcional la Policía de Infancia y Adolescencia a solicitud del operador, de la autoridad judicial o administrativa podrá realizar control interno en casos de inminente riesgo en la integridad física y personal de los adolescentes. Como se ve, la misma Ley considera que el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes requiere del apoyo de la fuerza pública para el adecuado funcionamiento de las instituciones encargadas de ejecutar las sanciones propias del sistema. Sin embargo resulta adecuado adelantar un análisis detallado de esta norma, pues en su contenido señala varias funciones de la Policía Nacional, destinadas a cumplir diferentes finalidades. Del estudio de este numeral se entiende que su contenido plantea dos supuestos en referencia a la función que debe cumplir la Policía de Infancia y Adolescencia en los CAE. Por un lado ordena que la presencia de la fuerza pública esté enfocada a ejercer la vigilancia y el control necesario para garantizar la seguridad de los adolescentes y evitar su evasión, sin limitar esta presencia a una zona en particular del establecimiento, mientras que por otro lado señala la posibilidad excepcional de hacer uso de medidas drásticas, restrictivas y coercitivas al interior de los CAE, cuando se trate de casos en los que se verifique un riesgo inminente para la integridad personal o física de los adolescentes o de quienes cuidan de ellos. De este modo, a partir de una interpretación teleológica del primer supuesto antes mencionado, se entiende que éste da un mandato a la Policía de Infancia y Adolescencia para que en el desempeño de sus funciones brinde la

seguridad necesaria en los CAE, evité situaciones que atenten contra las garantías de los adolescentes e impida que se presenten fugas y evasiones. En este sentido ésta primera parte de la norma no especifica respecto de un espacio específico donde el cuerpo policial deba ejercer las funciones de vigilancia y control y por lo tanto le otorga competencia para que desarrolle estas funciones tanto al exterior como al interior de los CAE, para lo cual la Policía de Infancia y Adolescencia debe aplicar medidas que, de acuerdo a la naturaleza misma de éste órgano policial y del SRPA, sean preventivas, pedagógicas y busquen generar un control de riesgos al interior y al exterior de estas instituciones, pues según lo visto en el aparte anterior, el despliegue de la fuerza pública con el fin aplicar medidas drásticas por la presencia de un riesgo inminente para la integridad de los adolescentes o el personal al interior del CAE, debe ser excepcional. Así las cosas, la norma antes vista tiene en cuenta que así como el SRPA precisa como una de sus finalidades garantizar que se cumpla con el interés superior de los adolescentes, también tiene en cuenta que quienes hacen parte de éste son adolescentes que han cometido conductas penalizadas por la ley y por lo mismo son sujetos de sanciones, lo cual significa que en este proceso educativo y resocializador que se lleva a cabo en los CAE, los menores deben estar sujetos a una vigilancia y control que permita mantener un ambiente seguro y tranquilo para los adolescentes y para el personal que está encargado de su cuidado. Para esto es fundamental que la labor preventiva propia de la Policía de Infancia y Adolescencia se dé tanto en al exterior como al interior de los CAE, con el fin de que se puedan llevar a cabo las actividades pedagógicas propias de este Sistema Penal, teniendo en

cuenta siempre el respeto por los derechos prevalentes de los adolescentes y la proporcionalidad en las medidas que se adopten.

3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 3.1 CONCLUSIONES Teniendo en cuenta lo señalado en los apartes anteriores, concluimos que: PRIMERO: El numeral 16 del artículo 89 de la Ley 1098 de 2006 citado arriba prevé que de acuerdo a lo ya visto respecto de las finalidades del Sistema de Responsabilidad para Adolescentes, la Policía de Infancia y Adolescencia deba adelantar las labores de vigilancia y control de los CAE con el fin de garantizar la seguridad de los adolescentes y evitar fugas o evasiones y que para ello no distingue entre los espacios en los que se deben desarrollar dichas funciones. De lo anterior se entiende que esta presencia policial con fines de vigilancia y control puede darse tanto al exterior como al interior de los CAE, siempre y cuando sean ejercidas teniendo como guía y finalidad la protección y garantía del interés superior de los niños, niñas y adolescentes. En este sentido, las medidas que se adoptan en desarrollo de estas funciones deben cumplir con un enfoque pedagógico, preventivo y de control de riesgos que permitan otorgar condiciones de seguridad en estas instituciones, para el cumplimiento pacífico de las sanciones propias del SRPA y evitar así que se presenten situaciones que amenacen la tranquilidad e integridad de los adolescentes y del personal que trabaja al interior de estos centros, atendiendo el enfoque diferencial y específico de este Sistema de Responsabilidad Penal, como por ejemplo la ubicación estratégica del cuerpo policial dentro de estas instituciones, así como revisiones y recorridos periódicos con fines preventivos, lo cual permita controlar los riesgos de seguridad que se puedan presentar.

SEGUNDO: La segunda parte de la norma estudiada, señala que la presencia policial excepcional al interior de estas instituciones es aquella que se dirige a atender riesgos o alteraciones inminentes para la integridad de los adolescentes o de quienes están encargados de ellos, pues estos riesgos, que se presentan por ejemplo en caso de motines o de riñas internas, requieren de medidas restrictivas y drásticas por parte de la Policía con el fin de restablecer el orden al interior de los CAE y devolver así la seguridad, la tranquilidad y las garantías mínimas para quienes se encuentran en estos establecimientos, es decir tanto los adolescentes como el personal a cargo y en este sentido se diferencia de la función de vigilancia y control que establece la primera parte de la norma, en el sentido en que dichas funciones son de carácter preventivo y pedagógico. 3.1 RECOMENDACIONES Bajo lo entendido en el presente concepto, nos permitimos recomendar: PRIMERO: Que la Regional Antioquia, en coordinación con la Subdirección de Sistema de Responsabilidad Penal de la Dirección de Protección, estudie alternativas adecuadas y estratégicas que permitan a la Policía de Infancia y Adolescencia cumplir las funciones de vigilancia y control que le asigna la Ley, tanto al interior como al exterior del Centro de Atención al Joven “Carlos Lleras Restrepo”, con el fin de garantizar la seguridad de los adolescentes dentro del mismo y evitar que se presenten fugas. De acuerdo a lo anterior, se recomienda la adopción de medidas policiales pedagógicas y preventivas para que sean aplicadas interior y exteriormente y que permitan dar cumplimiento a los fines del SRPA, como podría ser la ubicación estratégica de la Policía en el CAE, la revisión periódica de los espacios de la institución y otras que se consideren pertinentes para brindar

seguridad y evitar posibles evasiones y que a su turno tengan en cuenta el interés superior de los menores.

SEGUNDO: Que la Subdirección de Sistema de Responsabilidad Penal de la Dirección de Protección, en coordinación con la Policía de Infancia y Adolescencia, diseñe un Protocolo en el que se indiquen las condiciones y el modo en que se debe adelantar la vigilancia y control de los CAE y la implementación de medidas preventivas y de control de riesgos, de modo que se generen estrategias que permitan a este cuerpo policial, desarrollar las funciones que le ordena la Ley para brindar condiciones de seguridad al interior y al exterior de estos establecimientos y evitar el riesgo de fugas o evasiones, teniendo en cuenta que las medidas deben estar enfocadas tanto a permitir que las sanciones impuestas a los menores se cumplan de forma pacífica y en condiciones de seguridad, como a permitir la protección de los derechos y el interés superior de los adolescentes y del personal encargado de ellos al interior de los CAE.

La presente respuesta se emite en los términos previstos por el Artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). Cordialmente, JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN Jefe Oficina Asesora Jurídica Ir al inicio Derecho del Bienestar Familiar La publicación "Derecho del Bienestar Familiar" ”, es responsabilidad de Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S, de acuerdo con el contrato No. 01017062023.

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