ICBF - Concepto 0017068 de 2015

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Inicio Documento Concepto 17068 de 2015 ICBF Ocultar anotaciones   Buscar  Índice CONCEPTO 2015-017068 DE 2015 (septiembre 3) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

MEMORANDO PARA: Jefe Oficina de Control Interno ASUNTO: Concepto jurídico sobre competencia para suscribir contratos y/o convenios interadministrativos.

Apreciada Dra. Martha Yolanda: Para contestar su inquietud sobre “la competencia de la Secretaría General para celebrar contratos y convenios interadministrativos así como todo tipo de contratos relacionados con la ejecución de temas misionales de la entidad, diferentes a los contratos de aporte y qué sustento legal lo soporta", puntualizamos lo siguiente:

1. De acuerdo con el Manual de Contratación, aprobado mediante la Resolución No. 3146 de 30 de mayo de

2014 se establece lo siguiente: [1] 1.5.1. COMPETENCIAS CONTRACTUALES DEL (LA) DIRECTOR(A) GENERAL DEL ICBF (...) Atendiendo las normas que rigen en materia de delegación y la necesidad de hacer más ágil y eficiente la actividad contractual del ICBF, se delega las facultades en materia de contratación que se describen a continuación en los siguientes servidores públicos: 1.5.1.1. DELEGACIÓN DE FUNCIONES CONTRACTUALES EN EL {LA) SUBDIRECTOR(A) GENERAL. Se delega en el (la) Subdirector (a) General las siguientes competencias en materia contractual: a. La ordenación del gasto y el ejercicio de la facultad para dirigir los procesos de selección y celebrar los contratos y/o convenios sin límite de cuantía en asuntos relacionados con la contratación de programas misionales del ICBF (Régimen Especial de Aporte), sin perjuicio de las delegaciones otorgadas a las Direcciones Regionales. b. La suscripción de los actos administrativos inherentes a la actividad contractual que se originen en virtud de los procesos de selección de su competencia, dentro de los cuales se encuentran: el acto de apertura del proceso, el acto de adjudicación o declaratoria de desierto del proceso, entre otros. c. La celebración y suscripción de los contratos y/o convenios producto de los procesos de selección en asuntos relacionados con programas misionales del ICBF (Régimen Especial de Aporte). d. La suscripción de los actos administrativos que se produzcan de la ejecución del contrato o convenio, tales como prórrogas, adiciones, suspensiones, modificaciones, entre otros, que sean de su competencia. e. La suscripción de los actos administrativos de terminación y/o liquidación bilateral y/o unilateral de los

contratos y convenios sin límite de cuantía en asuntos relacionados con la contratación de programas misionales del ICBF (Régimen Especial de Aporte), así como los actos administrativos que resuelvan situaciones que se deriven de las diversas actuaciones contractuales de su competencia. 1.5.1.2. DELEGACIÓN DE FUNCIONES CONTRACTUALES EN EL {LA) SECRETARIO(A) GENERAL. Se delega en el (la) Secretario(a) General las siguientes competencias en materia contractual: a. La ordenación del gasto y el ejercicio de la facultad para dirigir los procesos de selección y celebrar los contratos y/o convenios sin límite de cuantía en asuntos relacionados con apoyo a la gestión del ICBF de la Sede de la Dirección General, que se rija por la Ley 80 de 1993, sin perjuicio de las delegaciones otorgadas a las Direcciones Regionales. b. La ordenación del gasto y el ejercicio de la facultad para dirigir las actividades contractuales y suscribir los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, cuya ejecución se deba realizar en la Sede de la Dirección General. c. La suscripción de los actos administrativos inherentes a la actividad contractual que se originen en virtud de los procesos de selección de su competencia, es decir los regidos por la Ley 80 de 1993, dentro de los cuales se encuentran: el acto de apertura del proceso, el acto de adjudicación o declaratoria de desierto del proceso, entre otros. d. La celebración y suscripción de los contratos y/o convenios regidos por la Ley 80 de 1993, producto de los procesos de selección en asuntos relacionados con apoyo a la gestión del ICBF, sin perjuicio de las delegaciones

otorgadas a las Direcciones Regionales. e. Celebrar y suscribir contratos y/o convenios de comodato, donación, cesión, servidumbres, arriendos, venta de bienes muebles e inmuebles, apoyo, cooperación y demás. f. La ordenación del gasto y el ejercicio de la facultad para dirigir las actividades contractuales, dentro de las que se comprende la suscripción de los actos administrativos que se originen en los procesos de selección y la celebración de los contratos y/o convenios, regidos por la Ley 80 de 1993, que versen sobre trámites de adquisición, construcción, conservación, mejoras, restauración y administración de los inmuebles para el servicio o funcionamiento del ICBF, sin (imite de cuantía, sin perjuicio de las delegaciones otorgadas a las Direcciones Regionales. g. La suscripción de los actos administrativos que se produzcan de la ejecución del contrato y/o convenio, tales como prórrogas, adiciones, suspensiones, modificaciones, cesiones entre otros, que sean de su competencia. h. La suscripción de los actos administrativos de terminación y/o liquidación bilateral y/o unilateral de los contratos y convenios sin límite de cuantía en asuntos relacionados con apoyo a la gestión del ICBF, regidos por la Ley 80 de 1993, sin perjuicio de las delegaciones otorgadas a las Direcciones Regionales, así como los relacionados con los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, cuya ejecución se deba desarrollar en la Dirección General del ICBF.

1. Suscribir los demás actos administrativos que resuelvan situaciones que se deriven de las diversas actuaciones

contractuales de su competencia.

PARÁGRAFO: La delegación prevista en el Literal f), comprende cualquier acto jurídico que deba Suscribirse o expedirse de los procesos de selección, contrato, convenios y otros actos que hubieren sido suscritos o expedidos con anterioridad a la presente resolución y que se relacionen con trámites de adquisición, construcción, conservación, mejoras, restauración y administración de los inmuebles al o para el servicio o funcionamiento del ICBF, sin perjuicio de anteriores delegaciones o las otorgadas a las Direcciones Regionales” (énfasis añadido).

Si bien la redacción de la norma puede prestarse a equívocos, porque parte del supuesto errado de que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011, no es aplicable a los contratos de aporte, cuando para esta administración es claro que las normas generales, por ejemplo, sobre inhabilidades e incompatibilidades son aplicables aun a los contratos celebrados con fundamento en el régimen especial, lo cierto es que aplicado el método de interpretación se concluye que la Secretaría General tiene competencia para suscribir los contratos y convenios distintos al régimen especial por las siguientes razones:

2. En efecto, el aparte 1.5.1.1, del Manual establece en cabeza de la Subdirección General la celebración de los contratos y/o convenios "en asuntos relacionados con la contratación de programas misionales del ICBF

(Régimen Especial de Aporte)”, como lo precisan sus literales a), c) y e); por tanto, sólo por exclusión en la interpretación, lo que no sea régimen especial de aporte no lo puede celebrar la Subdirección General.

Por contera, el aparte 1.5.1.2 siguiente, particularmente en sus literales a), c), d) y h) prevé como competencia de la Secretaría General del Instituto la celebración de contratos y/o convenios "en asuntos relacionados con apoyo a la gestión del ICBF de la Sede de la Dirección General, que se rija por la Ley 80 de 1993,..". Luego entonces, la respuesta al problema jurídico sobre ¿quién tiene competencia para celebrar contratos y convenios interadministrativos así como todo tipo de contratos relacionados con la ejecución de temas misionales de la entidad, diferentes a los contratos de aporte y qué sustento legal lo soporta?, debe responderse en el sentido de que la competencia es de la Secretaría General, en virtud de lo previsto en los apartes 1.5.1.1 y 1.5.1.2 del Manual de Contratación.

3. Un Manual de Contratación no es una norma restrictiva ni puede interpretarse de ese modo, porque el art. 31 del Código Civil prevé que “lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido”, y el sentido de las disposiciones del aparte citado fue distribuir la competencia para suscribir los contratos y/o convenios entre la Subdirección General (régimen de aporte) y la Secretaría General (todo lo demás).

El Consejo de Estado ha precisado que “los denominados manuales de contratación pueden enmarcarse dentro de la potestad de auto-organización reconocida a cada entidad estatal, toda vez que los mismos tienen un campo de aplicación que se restringe a cada organismo administrativo. En otras palabras, es una norma de carácter interno

ya que regula relaciones de carácter inter-orgánico. Adicionalmente, su objeto no es otro distinto a reglamentar temas administrativos del manejo de la contratación estatal - funcionarios que intervienen en las distintas etapas de la contratación, en la vigilancia y ejecución del negocio jurídico, entre otros - es decir aspectos administrativos del trámite y desarrollo contractual" [2]

4. Obsérvese como las normas del Manual de Contratación se acompasan a las normas establecidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, y la administración al realizar contratos estatales busca

[3] precisamente el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, y que de interpretarse el Manual en sentido restringido se estaría dejando prácticamente a la Secretaría General del ICBF sin poder cumplir ninguna función en este sentido; por el otro lado los convenios interadministrativos son definidos por la doctrina como el negocio jurídico bilateral de la administración en virtud del cual ésta se vincula con otra persona jurídica pública o con una persona jurídica o natural privada para alcanzar fines de interés mutuo en el marco de la ejecución de funciones administrativas, fines que, como es obvio, siempre deberán coincidir con el interés general (art. 209 de la Constitución Política). [4] Entonces de las diferentes concepciones legales y doctrinales los contratos y convenios interadministrativos establecidos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, están dados para realizar cualquier acto de la administración con el fin de cumplir con los cometidos estatales, como es precisamente la

facultad dada a la Secretaría General del Instituto.

5. Finalmente, si bien es respetable una interpretación divergente, lo cierto es que se considera que debe prevalecer la planteada en este concepto, en aplicación del principio del efecto útil de las normas, según el cual “debe seleccionarse aquel significado que produzca efectos jurídicos, y descartarse aquellos otros que no produzcan consecuencias o que carezcan de trascendencia jurídica".

[5] Esta respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con lo establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8o y 15o del artículo 6 del Decreto 987 de 2012. Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

1. Por medio de la cual se adopta el Manual de Contratación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

Cecilia De La Fuente De Lleras”.

2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3a, sentencia de 14 de abril de 2010,

radicación 11001-03-26-000-2008-00101-00 (36054) B, Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero.

3. Ley 80 de 1993, artículo 3. DE LOS FINES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.

Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.

4. Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos. Jorge Enrique Santos Rodríguez.

Revista de Derecho Administrativo del Externado.

5. Corte Constitucional, sentencia C-224 de 18 de abril de 2013, M. P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre otras.

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