ICBF - Concepto 2 de 2025
Descargar PDFDetalles
- Título
- ICBF - Concepto 2 de 2025
- Autor
- ICBF
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Familia
- Año
- 2025
CONCEPTO No. 2 DE 2025
(19 de mayo)
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR
Para: Ana María Andrade Segura
Directora Administrativa ICBF
Asunto: Concepto sobre interpretación de disposición normativa del pago de participación económica
De manera atenta, esta Oficina emite el concepto solicitado sobre la interpretación de la expresión “efectivamente percibido” para efectos de la liquidación de la participación económica, de conformidad con lo dispuesto en el literal b) del artículo 42 de la Resolución 682 de 2018.
Previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Política, 26 del C.C., 13 del CPACA, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, y el numeral 4º del artículo 6º del Decreto 987 de 2012, se procede a dar respuesta en los términos que siguen:
1. PROBLEMA JURÍDICO
En atención a lo dispuesto en el literal b) del artículo 42 de la Resolución 682 de 2018, y de conformidad con lo expresado por la Dirección Administrativa, se resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cómo se debe entender la expresión “efectivamente percibido” para efectos de la liquidación de la participación económica atribuible al denunciante que descubra la existencia de un bien vacante o mostrenco, o de una vocación hereditaria?
1. RUTA METODOLÓGICA PARA RESPONDER EL PROBLEMA JURÍDICO
Para dar respuesta al problema jurídico: [i] se revisarán los antecedentes de la solicitud, [ii] se establecerá el marco jurídico aplicable [iii] se realizará el respectivo análisis jurídico concerniente a la pregunta formulada y se presentará la respuesta respectiva.
2.1. MARCO NORMATIVO APLICABLE
Con el fin de resolver el asunto se tendrá en cuenta la Ley 489 de 1998, Ley 7 de 1979, el Decreto 987 de 2012, la Resolución 682 de 2018 y el Decreto 1084 de 2015.
2.2. ANTECEDENTES EXPUESTOS POR LA DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA
La Dirección Administrativa mediante memorando con radicado 202512200000000283 de 13 de mayo de 2025, elevó solicitud de concepto a esta oficina. En ese entendido, abordó las funciones que le fueron atribuidas en virtud del artículo 12 del Decreto 987 de 2012, y acto seguido, manifiestó que en atención a las referidas funciones, se celebró el contrato interadministrativo No. 01015292023 el 27 de julio de 2023 entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Central de Inversión S.A. (CISA), el cual tiene por objeto: “prestar los servicios de formulación y ejecución de estrategias y acciones para la administración, diagnóstico, análisis, gestión, adquisición, explotación y comercialización de los activos públicos propiedad del ICBF, así mismo realizar el análisis integral en los aspectos jurídicos, técnicos, administrativos y comerciales de dichos activos relacionados en cada una de las actas de incorporación que se deriven del presente contrato”.
A través del referido contrato, se estableció una intermediación comercial sobre los activos del ICBF, para lo cual, en lo sucesivo a la ejecución del precitado contrato y una vez agotado el procedimiento interno correspondiente, se han realizado diversas ventas de bienes inmuebles propiedad del ICBF. Sobre estas operaciones, se debe hacer el reconocimiento y pago de la participación económica a los denunciantes, de conformidad con el contrato suscrito y las disposiciones legales aplicables, en especial lo previsto en el literal b) del artículo 42 de la Resolución 682 de 2018.
A partir de la referida disposición, uno de los requisitos del trámite del pago de participación económica es contar con la certificación que emite la Dirección Financiera en donde se efectúa la liquidación de la participación económica y certifican el dinero ingresado a la entidad con ocasión a la venta. Sin embargo, según la Dirección Administrativa, se está presentando un inconveniente con este requisito, toda vez que la Dirección Financiera certifica el dinero ingresado al ICBF más no certifica el valor total con el cual se realizó la venta.
En el marco de contrato interadministrativo suscrito con CISA, el inmueble se vende según el precio establecido por el ICBF, no obstante, como intermediario, recibe el valor total del precio de la venta, pero aplica descuentos por conceptos de comisión, IVA y GMF. En ese entendido, el valor real ingresado al ICBF corresponde a un valor inferior del percibido por la venta total.
A continuación, se citará la posición de la Dirección Administrativa, respecto de lo dispuesto en el literal b) del artículo 42 de la Resolución 682 de 2018:
“[…] Siendo la Resolución 682 de 2018 "Por medio de la cual se adopta el procedimiento que debe seguirse en el trámite de las denuncias de bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarias", ésta sobreviene a partir de la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y su reglamentación a través del Decreto 2388 de 1979, artículo 107, modificado por el Decreto 3421 de 1986, artículo 4, Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015, artículo 2.4.3.1.3.9, que señala "(…) Los denunciantes de bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarias, una vez los respectivos bienes ingresen real y materialmente al patrimonio del Instituto, tienen derecho al pago de una participación económica, sobre el valor efectivamente percibido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo a la siguiente escala (...)" (negrilla y subrayado fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, los contratos de participación económica suscritos con los denunciantes de los bienes estipulan dentro de sus cláusulas, especialmente para el caso de las ventas, que la liquidación se hará "sobre el valor de venta de los bienes que ingresen real y materialmente a su patrimonio, a medida que estos se vendan y su producto sea percibido por el ICBF".
La forma de pago de los mencionados contratos establece, "el pago de la participación económica de que trata el numeral 2° de la cláusula cuarta del presente contrato se efectuará a medida que se vendan los bienes recibidos en desarrollo de su objeto y hayan ingresado los valores de dichas enajenaciones".
En este sentido considera la Dirección Administrativa, y de acuerdo con las orientaciones que previamente ha dado la Oficina Asesora Jurídica en correo electrónico del 28 de abril del presente año a la Dirección Administrativa, que se debe entender para todos los efectos de la liquidación de la participación que se hará sobre el valor que efectivamente ha ingresado a la entidad pues corresponde a lo que está percibiendo, más no en el entendido de liquidarse sobre el precio de la compraventa […]”.
2.3. ANÁLISIS JURÍDICO
Con el fin de abordar el tema solicitado, se hará referencia a las competencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), en adelante ICBF, así como el alcance del literal b) del artículo 42 de la Resolución 682 de 2018 y, en particular, al concepto de bienes fiscales o patrimoniales que pertenecen a sujetos de derecho público, la función social del Estado y los fines de utilidad común.
El artículo 66 de la Ley 75 de 1968, modificado por el artículo 49 de la Ley 7 de 1979, establece que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “Cecilia de la Fuente de Lleras” (ICBF) tiene en las sucesiones intestadas los derechos en relación con los bienes vacantes y mostrencos. Estas Leyes fueron reglamentadas por el Decreto 2388 de 1979, cuyos artículos 99, 103, 105, 107 y 108 correspondientes al capítulo “De los Bienes Vacantes, Mostrencos y Vocación Hereditaria”, modificados por el Decreto reglamentario 3421 de 1986.
Así, por disposición del numeral 22 del artículo 17 del Decreto 1137 de 1999, modificado parcialmente por el artículo 17 del Decreto 1137 de 1999, le corresponde al ICBF “promover las acciones en que tenga interés por razón de su vocación hereditaria o de bienes vacantes o mostrencos, de acuerdo con las leyes”.
Por su parte, el artículo 707 en concordancia con los artículos 1040 y 1051 del Código Civil, establecen entre otros asuntos, que el ICBF es beneficiario en el quinto orden sucesoral.
Es así que, el trámite administrativo concerniente a bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarios se configura como el mecanismo mediante el cual se declara la inexistencia de titularidad o la presencia de vocaciones hereditarias ante el ICBF, en virtud de las denuncias presentadas por particulares.
Este procedimiento se encuentra regulado en la Sección 3 del Decreto 1084 de 2015 y en la Resolución 682 de 2018 expedida por el ICBF. Esta última resolución, estipula de manera precisa las etapas y actuaciones que la entidad debe observar con el objeto de integrar los bienes denunciados al patrimonio institucional, reforzando así los recursos destinados al cumplimiento de su misión institucional.
Durante el desarrollo del proceso, se surten las siguientes fases:
1. Recepción de la denuncia.
2. Registro de la denuncia.
3. Aporte de pruebas.
4. Visita e inspección de inmueble o mueble.
5. Evaluación de la denuncia.
6. Definición de la calidad de denunciante.
7. Suscripción del contrato de participación.
8. Ingreso de los bienes al patrimonio del ICBF.
9. Liquidación de la participación económica.
6. Definición de la calidad de denunciante.
7. Suscripción del contrato de participación.
8. Ingreso de los bienes al patrimonio del ICBF.
9. Liquidación de la participación económica.
Para el caso específico, se procederá a desarrollar lo concerniente a la liquidación de la participación económica. Además, con la intención de resolver el problema jurídico planteado, es pertinente hacer referencia al concepto emitido por esta Oficina Asesora Jurídica mediante radicado 202110420000129433 de 27 de septiembre de 2021 respecto del procedimiento para realizar las enajenaciones directas de los bienes inmuebles fiscales[[1]](#footnote-1). En lo pertinente se dispuso:
“Por mandato del parágrafo 2 del artículo 2.1.2.2.2.13 del Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 523 de 2021, las enajenaciones directas de los inmuebles fiscales que refieren el parágrafo 1 del artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y el artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, deben realizarse a través de CISA en los términos previstos en el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015.
Cuando las enajenaciones directas de las inmuebles fiscales ocupados ilegalmente se relacionen con bienes adquiridos por el ICBF en virtud de su vocación hereditaria, declaratoria de bienes vacantes o como dación en pago por concepto de parafiscales, se deben realizar igualmente a través de CISA en los términos previstos en dicho marco jurídico, puesto que el legislador no establece un marco normativo especial en cabeza del Instituto para la destinación y enajenación de este tipo de bienes.
Además, cuando los inmuebles destinados a ser enajenados de manera directa a los ocupantes ilegales sean propiedad del Instituto por su vocación hereditaria o declaratoria de bienes vacantes, los pagos de las participaciones económicas a las que tienen derecho los denunciantes, se realizarán con cargo a los recursos efectivamente percibidos por el Instituto producto de la enajenación directa del bien que se efectúa a través de CISA”.
De conformidad con las anteriores disposiciones, y en virtud del numeral 19 del artículo 21 y 49 de la Ley 7 de 1979, y en cumplimiento de la política de gestión de activos públicos, el ICBF suscribió un contrato interadministrativo con la Central de Inversiones S.A. CISA, con la intención de tener un aliado estratégico para gestionar de manera eficiente sus activos públicos.
Así las cosas, se procederá a desarrollar lo concerniente a la liquidación de la participación económica, frente a la cual, el artículo 2.4.3.1.3.9 del Decreto 1084 de 2015, dispone:
“Los denunciantes de bienes vacantes urbanos, mostrencos y vocaciones hereditarias, una vez los respectivosbienes ingresen real y materialmente al patrimonio del Instituto, tienen derecho al pago de una participación económica, sobre el valor efectivamente percibido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la siguiente escala: sobre los primeros veinte millones de pesos($ 20.000.000.00) el treinta por ciento (30%); sobre el excedente de veinte millones de pesos ($ 20.000.000.00) hasta cincuenta millones de pesos ($ 50.000.000.00) el veinte por ciento (20%); y sobre el excedente de cincuenta millones de pesos ($ 50.000.00) el diez por ciento (10%)”.
Derivado de lo anterior, la participación se liquida únicamente cuando el bien ha sido incorporado al patrimonio del ICBF, con base en el valor efectivamente percibido. Disposición que deviene de lo reglado por el artículo 107 del Decreto 2388 de 1979, artículo modificado por el artículo 4 del Decreto 3421 de 1986, y que también está contenida en la Resolución 682 de 2018.
Así, el artículo 41 de la Resolución 682 de 2018, establece:
“[El pago de la participación económica de que trata este artículo se podrá realizar de manera parcial cada vez queun bien que haya ingresado al patrimonio del ICBF sea enajenado o destinado al uso de la Entidad]”.[Negrita fuera del texto]
Además, el artículo 42 de la citada resolución determinó los momentos y condiciones en que debe iniciarse el trámite del reconocimiento y pago de la participación, discriminando los siguientes escenarios:
a) Venta: el pago se hará sobre el valor efectivamente percibido por el ICBF producto de la venta;
b) Cesión a título gratuito a una entidad pública del bien; el pago de la participación se hará al momento en que por acto administrativo se tome esa decisión y con referencia al valor determinado por medio de avalúo comercial.
c) Cuando sobre un bien adjudicado recaiga un contrato irrevocable de larga duración celebrado por el causante, como usufructo, comodato, arrendamiento por escritura pública, anticresis, etc; se pagará una vez perfeccionada la inscripción de la adjudicación y su valor se determinará por medio del avalúo comercial.
Ahora bien, en razón del contrato interadministrativo con la Central de Inversiones S.A. CISA, se fija un precio de venta con base en el avalúo comercial y las recomendaciones del Comité de Gestión de Bienes de la Dirección General o de la Dirección Regional de acuerdo con sus competencias[[2]](#footnote-2), y CISA recibe el valor total pactado, sin embargo, este valor no se transfiere en su totalidad al ICBF. Esto se debe a que se aplican descuentos por comisión de venta, IVA sobre dicha comisión y el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). En consecuencia, el valor efectivamente percibido por el ICBF corresponde al valor neto transferido a sus cuentas, posterior a estos descuentos.
Por lo expuesto, conforme a la literalidad de la norma, el valor neto es el que debe tenerse en cuenta para liquidar la participación económica del denunciante, en atención a la literalidad del artículo 42 de la Resolución 682 de 2018.
En este punto, resulta válido recordar que el artículo 12 de la Ley 7 de 1979, dispone que el “Bienestar Familiar es un servicio público a cargo del Estado y se prestará a través del "Sistema Nacional de Bienestar Familiar" que se establece en esta norma y por los organismos oficiales y particulares legalmente autorizados”. Como integrante de dicho sistema, de acuerdo con la normatividad vigente, el ICBF es un establecimiento público descentralizado del orden nacional, que tiene como objeto fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger a los niños, niñas y adolescentes, y garantizar sus derechos[[3]](#footnote-3).
Por lo anterior, uno de sus principales objetivos es brindar atención integral de alta calidad a la primera infancia, prevenir vulnerabilidades o amenazas y proteger a los niños, niñas y adolescentes, por lo tanto, debe actuar con criterios de eficiencia, sostenibilidad y protección del interés general, situación por la que la interpretación jurídica debe ser concordante con el concepto de bienes fiscales o patrimoniales[[4]](#footnote-4) que pertenecen a sujetos de derecho público, la función social del Estado y los fines de utilidad común.
En este contexto, reconocer valores que no han sido «efectivamente[[5]](#footnote-5)» «percibidos[[6]](#footnote-6)» como base para el pago de participación sería contrario a la eficiencia del gasto público y, en última instancia, al cumplimiento de la misión del ICBF, debido a que solo lo recibido realmente puede destinarse al cumplimiento de sus fines misionales. El legislador al otorgar el quinto lugar en el orden sucesoral al ICBF, buscó garantizar que los bienes vacantes o herencias sin herederos legítimos se destinaran a una causa social prioritaria: la niñez, siendo una forma de redistribuir recursos hacia quienes lo necesitan.
Por lo expuesto, el ICBF solo puede disponer de los recursos que realmente entran a su patrimonio, por lo que no puede operar sobre montos teóricos o nominales, debido a que afectaría la legitimidad de su función como destinatario final de recursos públicos o sociales.
2.4. RESPUESTA AL INTERROGANTE
El interrogante planteado en virtud de la solicitud elevada por la Dirección Administrativa se responde en los siguientes términos:
2.4. RESPUESTA AL INTERROGANTE
El interrogante planteado en virtud de la solicitud elevada por la Dirección Administrativa se responde en los siguientes términos:
El ICBF, en ejercicio de su competencia respecto al trámite de las denuncias de bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarias únicamente puede reconocer y pagar la participación económica a los denunciantes con base en el valor efectivamente percibido por la entidad, es decir, no es válido realizar la liquidación sobre montos teóricos.
Esta interpretación se sustenta de conformidad con la literalidad del artículo 42 de la Resolución 682 de 2018, en concordancia con el artículo 2.4.3.1.3.9. del Decreto 1084 de 2015, que establecen como presupuesto para el pago de la participación económica que el bien haya ingresado al patrimonio del ICBF y que el pago se calcule sobre el valor realmente recibido por la entidad, esto incluye la deducción de gastos asociados a la gestión de venta por parte de CISA, como comisiones, impuestos y gravámenes financieros, lo cual, es coherente con el principio constitucional de eficiencia del gasto público, la función social de los bienes fiscales, y con la finalidad misional del ICBF de proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Permitir el pago de participaciones sobre montos no percibidos comprometería la sostenibilidad financiera del ICBF y desvirtuaría el objetivo de canalizar recursos reales hacia los fines de utilidad común que le han sido encomendados.
En ese entendido, la certificación expedida por la Dirección Financiera, en la que consta el valor efectivamente ingresado al ICBF producto de la venta, es adecuada y se ajusta a la norma, en tanto este documento certifica el único ingreso cierto y ejecutable por el ICBF. Por lo expuesto, no resulta jurídicamente relevante para el pago de la participación, que en dicha certificación conste el valor total de la venta pactada contractualmente, si parte de ese valor no ingresa al patrimonio del ICBF.
Por tanto, la liquidación de la participación económica a favor del denunciante debe realizarse exclusivamente sobre el valor neto recibido por el ICBF tras la enajenación del bien a través de CISA, y no sobre el avalúo comercial ni sobre el valor de venta pactado inicialmente.
Finalmente, para esta Oficina Asesora Jurídica, el valor efectivamente percibido debe entenderse como el valor neto ingresado a las cuentas del ICBF, descontando los conceptos aplicables según el contrato interadministrativo con CISA. Este es el monto sobre el cual debe calcularse la participación económica a reconocer y pagar al denunciante, conforme lo establecido en el artículo 42, literal b), de la Resolución 682 de 2018.
La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del ICBF y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6 del Decreto 987 de 2012.
Cordialmente,
JAIME RICARDO SAAVEDRA PATARROYO
Jefe (E) Oficina Asesora Jurídica
1. Parágrafo 2 del artículo 2.1.2.2.2.13. del Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 523 de 2021: ↑
2. Resolución 682 de 2018. “ARTÍCULO 38. DE LA ENAJENACIÓN O CONSERVACIÓN DE LOS BIENES ADJUDICADOS.El Comité de Gestión de Bienes de la Dirección General o de la Dirección Regional de acuerdo con sus competencias, dentro de los dos (2) meses siguientes al ingreso al patrimonio del Instituto con motivo de la declaración de vacantes o mostrencos o por vocación hereditaria, previo análisis y recomendación de utilidad del Grupo de Gestión de Bienes en la Sede Nacional o de los Grupos Administrativos en las Direcciones Regionales, procederá a efectuar las respectivas recomendaciones de enajenación o conservación, de lo cual se dejará constancia en el acta correspondiente. Lo anterior, de conformidad con el procedimiento interno existente.
PARÁGRAFO 1.Una vez efectuada la recomendación del Comité, el funcionario competente tomará, dentro del mes siguiente, la decisión de enajenar el bien adjudicado o conservarlo para el uso del ICBF.
PARÁGRAFO 2.Dentro de los cuarenta (40) días siguientes al momento en que se decida la conservación y uso del bien o se materialice su enajenación, deberá expedirse la Resolución que reconozca y ordene el pago de la participación”. ↑