ICBF - Concepto 4 de 2026

CONCEPTO No. 4 DE 2026

(14 de mayo)

Para: ADRIANA VELÁSQUEZ LASPRILLA

Subdirectora General

Asunto: Concepto sobre parágrafo 4 del artículo 17 de la Ley 2421 de 2024 (modifica el artículo 32 del Capítulo II del Título I de la Ley 1448 de 2011).

I. ANTECEDENTES Y MARCO DE REFERENCIA

El presente concepto jurídico se emite en atención a la solicitud relacionada con la necesidad de determinar si las autoridades administrativas deben exigir el Certificado de Obtención de Dejación de Armas expedido por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas (CODA), en los casos de restablecimiento de derechos de niñas, niños y adolescentes desvinculados de grupos armados organizados al margen de la ley, teniendo en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 17 de la Ley 2421 de 2024, que modificó el artículo 32 de la Ley 1448 de 2011.

La consulta surge en el marco de las actuaciones administrativas orientadas a la protección integral de niñas, niños y adolescentes víctimas de reclutamiento, uso, utilización y vinculación a grupos armados organizados al margen de la ley, particularmente frente a la articulación entre los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos y los mecanismos de acreditación de la condición de desvinculado.

Sobre el particular, es necesario precisar que el Comité Operativo para la Dejación de las Armas (CODA) es un órgano interinstitucional creado mediante el Decreto 1385 de 1994, modificado por el Decreto 128 de 2003 y compilado en el Decreto 1081 de 2015, cuyas funciones se encuentran orientadas principalmente a constatar la pertenencia de personas desmovilizadas o desvinculadas a grupos armados organizados al margen de la ley, verificar las circunstancias de abandono voluntario y evaluar la voluntad de reintegración a la vida civil.

Por su parte, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, tiene a su cargo la garantía de la protección integral y el restablecimiento de derechos de niñas, niños y adolescentes víctimas del conflicto armado, incluyendo aquellos afectados por el reclutamiento ilícito, uso y utilización por parte de grupos armados.

En ese marco, el ICBF implementa el “Programa de Atención Especializado para el restablecimiento de derechos de niñas, niños y adolescentes víctimas de reclutamiento ilícito que se desvinculan de grupos armados organizados al margen de la ley”, cuyo objetivo es garantizar la protección integral de esta población mediante medidas de restablecimiento de derechos.

En desarrollo de las actuaciones administrativas y de los procesos de valoración y reconocimiento de víctimas, se ha planteado la discusión sobre la exigibilidad o no del certificado CODA a niñas, niños y adolescentes desvinculados de grupos armados organizados al margen de la ley, particularmente a partir de la expedición de la Ley 2421 de 2024.

II. NATURALEZA JURÍDICA DEL PROBLEMA

El certificado CODA no puede constituirse como una exigencia desproporcionada a las niñas, niños y adolescentes víctimas del conflicto armado, así debe propenderse por una interpretación armónica de los requisitos administrativos con el marco constitucional, legal e internacional de protección reforzada esta población, particularmente frente al alcance del artículo 17 de la Ley 2421 de 2024 en relación con os estándares constitucionales y convencionales sobre protección integral de niñas, niños y adolescentes víctimas de reclutamiento uso y utilización para actividades relacionadas con el conflicto armado.

En este sentido, el análisis jurídico debe establecer si la exigencia del certificado CODA constituye un requisito obligatorio y condicionante para el restablecimiento de derechos de niñas, niños y adolescentes desvinculados de grupos armados organizados al margen de la ley, o si, por el contrario, dicha exigencia resulta incompatible con el marco constitucional y convencional de protección reforzada.

III. PROBLEMA JURÍDICO

¿Deben las autoridades administrativas solicitar el Certificado de Obtención de Dejación de Armas (CODA) en los casos de restablecimiento de derechos de niñas, niños y adolescentes desvinculados de Grupos Armados al Margen de la Ley, teniendo en cuenta que el parágrafo 4 del artículo 17 de la Ley 2421 de 2024 que modifica el artículo 32 del Capítulo II del Título I de la Ley 1448 de 2011, indica que no se les exigirá

En caso afirmativo, ¿la Dirección de Protección Especial y la Subdirección de Coordinación de Autoridades Administrativas, deberá iniciar el trámite de modificación o actualización del Lineamiento Técnico Programa Atención Especializada a Niños Niñas y Adolescentes Víctimas de Reclutamiento Ilícito Desvinculados y documentos anexos que ahí lo determinen?

IV. RUTA METODOLÓGICA PARA RESPONDER LOS PROBLEMAS JURÍDICOS E INSTRUMENTOS JURIDICOS APLICABLES

Para dar respuesta al problema jurídico se abordarán las siguientes consideraciones: (1) Protección constitucional reforzada de niñas, niños y adolescentes víctimas del conflicto armado (2) Alcance del parágrafo 4 del artículo 17 de la Ley 2421 de 2024 (3) Naturaleza jurídica del certificado CODA y límites de su exigencia; (4) análisis jurídico concerniente a las preguntas formuladas y (5) se presentará la respuesta respectiva teniendo en cuenta los siguientes instrumentos jurídicos:

1. Articulo 44 de la Constitución Política.

2. Ley 1448 de 2011 modificada por la Ley 2421 de 2024.

3. Convención sobre los Derechos del Niño (1989).

4. Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados.

5. Sentencia C-240 de 2009 sobre la protección de menores frente a cualquier forma de participación en grupos armados.

6. Sentencia C-069 de 2016 al analiza el cargo en contra del enunciado final del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011.

7. Sentencia T-506 de 2020 que reconoce a los NNA vinculados a grupo armados como víctimas independientemente de la forma de participación.

8. Decreto 1385 de 1994. Sobre la creación del Comité Operativo para la Dejación de las Armas (CODA).

9. Decreto 128 de 2003 que modificó disposiciones relacionadas con el CODA.

V. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

5.1. Protección constitucional reforzada de niñas, niños y adolescentes víctimas del conflicto armado.

V. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

5.1. Protección constitucional reforzada de niñas, niños y adolescentes víctimas del conflicto armado.

El artículo 44 de la Constitución Política de Colombia contiene un mandato superior que establece que los derechos de los niños prevalecen sobre los demás y, dispone obligaciones de protección y asistencia en cabeza de la familia, la sociedad y el Estado como garantía para su desarrollo armónico e integral5. La Convención sobre los Derechos del Niño6 ratifica el descrito mandato constitucional, la obligación de las autoridades judiciales y administrativas, entre otras, (para que actúen de conformidad y, como garantes de los derechos y especial protección de los niños, niñas y adolescentes); por último, la Ley 1098 de 20067, desarrolla el concepto de interés superior y la prevalencia de derechos de los niños, niñas y adolescentes (artículos 8 y 9). “El principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes tiene un amplio reconocimiento no solo en el ordenamiento jurídico interno, sino en instrumentos internacionales, que lo han catalogado de manera general como una protección especial de la que goza el menor dirigida a su adecuado desarrollo físico, sicológico y social”8.

En este sentido, “[l]a protección especial de los niños y la prevalencia de sus derechos, representan verdaderos valores y principios que no solo están llamados a irradiar la expedición, interpretación y aplicación de todas las normas de justicia imputable a los menores [de edad], sino también a orientar la promoción de políticas y la realización de acciones concretas dirigidas al logro de su bienestar físico, moral, intelectual y espiritual; entendiendo dicho bienestar como una de las causas finales de la sociedad y del Estado, y como un objetivo del sistema jurídico”9. Esta obligación de protección y deber de especial cuidado, dirigida a los sujetos que el propio texto constitucional establece, tiene especial énfasis en aquellas edades y condiciones de mayor vulnerabilidad.

De acuerdo con la Corte Constitucional, “[s]on criterios jurídicos para determinar el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes: (i) la garantía del desarrollo integral del menor de edad; (ii) la garantía de las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales; (iii) la protección frente a riesgos prohibidos; (iv) el equilibrio de sus derechos con los de sus familiares de tal forma que si se altera dicho equilibrio debe adoptarse la decisión que mejor satisfaga los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes; (v) la provisión de un ambiente familiar apto para su desarrollo; (vi) la necesidad de justificar con razones de peso la intervención del Estado en las relaciones familiares; y (vii) la evasión de cambios desfavorables en las condiciones de los niños involucrados”10.

Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el interés superior del niño no constituye un concepto abstracto sino una garantía concreta que obliga a las autoridades a adoptar decisiones orientadas a maximizar la protección efectiva de los derechos de niñas, niños y adolescentes en todos los ámbitos del ejercicio de sus competencias funcionales.

5.2. Alcance del artículo 17 de la Ley 2421 de 2024.

Por su parte, la Ley 2421 de 2024 modificó diversas disposiciones de la Ley 1448 de 2011, incluyendo el artículo 32, con el fin de ampliar las garantías de los menores víctimas del conflicto armado, estableciendo expresamente que a las niñas, niños y adolescentes desvinculados de grupos armados organizados al margen de la ley no se les exigirá el Certificado de Obtención de Dejación de Armas para la implementación de los programas de protección integral.

La inclusión de esta disposición debe interpretarse de manera sistemática y conforme al principio pro homine y al interés superior del niño, entendiendo que el legislador buscó eliminar barreras administrativas y probatorias que pudieran obstaculizar el acceso efectivo de esta población a medidas de protección, atención, asistencia y reparación y por lo tanto, la modificación normativa debe ser aplicada de manera directa a los procedimientos del ICBF relacionados precisamente con estas medidas.

En consecuencia, dado que la norma excluye claramente la exigibilidad del certificado CODA como requisito para el reconocimiento de derechos de niñas, niños y adolescentes víctimas de reclutamiento ilícito, uso y utilización por grupos armados y para el acceso a protección integral, compete al instituto modificar sus procedimientos internos para garantizar la aplicación de la norma y la flexibilidad probatoria en materia de derechos de víctimas del conflicto armado.

5.3. Naturaleza jurídica del certificado CODA y límites de su exigencia.

Además, el certificado expedido por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas constituye únicamente un instrumento administrativo orientado a acreditar determinadas circunstancias relacionadas con procesos de desmovilización o desvinculación que no puede interpretarse como un requisito constitutivo de la condición de víctima ni como presupuesto indispensable para el acceso a medidas de protección integral de niñas, niños y adolescentes.

Así lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia C-069 de 2016 al analiza el cargo en contra del enunciado final del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que las niñas, niños y adolescentes víctimas del reclutamiento ilícito que cumplan la mayoría de edad pueden acceder al proceso de reintegración social y económica “Siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité Operativo de la Dejación de las Armas”.

La Corte subraya que la certificación expedida por el CODA tiene como único propósito específico verificar la pertenencia de las personas desmovilizadas de una organización armada al margen de la ley, incluyendo a las niñas, niños y adolescentes, con el fin de viabilizar su acceso a los beneficios y programas sociales, económicos y jurídicos diseñados para lograr su reintegración social y económica a la vida civil.

Es decir, que incluso desde antes de la expedición de la Ley 2421 de 2024, la Corte ya había señalado que la exigencia de la certificación de desvinculación solo es exigible para ingresar a programas de reinserción y reintegración social que lidera la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (antes Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas).

Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las autoridades deben aplicar criterios probatorios flexibles en materia de reconocimiento de víctimas del conflicto armado, especialmente respecto de niñas, niños y adolescentes, atendiendo los principios de buena fe e in dubio pro víctima, en Sentencia T117-22 señaló que esto debe tenerse en cuenta “a partir de la situación fáctica que rodea a las víctimas del conflicto armado como sujetos de especial protección constitucional en el marco de graves violaciones de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario”.

De igual forma, ha reconocido que las dinámicas del conflicto armado generan escenarios de subregistro, ausencia de documentación y dificultades de acceso institucional. Razón por la cual imponer cargas probatorias rígidas a las víctimas resulta contrario al marco constitucional de protección reforzada; máxime si se exigen para fines de acceso a programas de restablecimiento de derechos, lo cual, a partir de la expedición de la norma que lo prohíbe, resulta incompatible además con los principios de interés superior del niño, prevalencia de derechos, buena fe, favorabilidad e in dubio pro víctima.

Por su parte, el artículo 191 de la Ley 1448 de 2011 dispone que, en caso de duda respecto de la aplicación o interpretación de disposiciones relacionadas con niñas, niños y adolescentes víctimas del conflicto armado, deberá aplicarse aquella que resulte más favorable a sus derechos e intereses.

En consecuencia, exigir el certificado CODA como requisito obligatorio y excluyente para el restablecimiento de derechos de niñas, niños y adolescentes desvinculados implicaría trasladar a las víctimas cargas administrativas incompatibles con el deber reforzado de protección estatal.

Finalmente, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario imponen al Estado colombiano obligaciones reforzadas de prevención, protección, atención y reparación respecto de niñas, niños y adolescentes afectados por conflictos armados. Adicionalmente, el principio de igualdad y no discriminación, reconocido como norma de ius cogens, obliga al Estado a evitar distinciones o restricciones desproporcionadas que limiten el acceso de las víctimas a medidas de protección y reparación.

En este contexto, cualquier interpretación administrativa orientada a condicionar el acceso a medidas de restablecimiento de derechos a la expedición de un certificado administrativo específico resultaría incompatible con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado colombiano y con la jurisprudencia en materia de protección a niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado.

VI. CONCLUSIÓN.

Atendiendo a lo señalado en párrafos anteriores y de conformidad con el bloque de constitucionalidad, la Constitución Política, la Ley 1098 de 2006, la Ley 1448 de 2011 modificada por la Ley 2421 de 2024, así como la jurisprudencia constitucional y los estándares internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario, se concluye que las autoridades administrativas no deben exigir el Certificado del Comité Operativo de Dejación de Armas (CODA) como requisito obligatorio para el restablecimiento de derechos de niñas, niños y adolescentes desvinculados de grupos armados organizados al margen de la ley.

Lo anterior, por cuanto dicha exigencia resulta incompatible con el principio del interés superior del niño, la prevalencia de sus derechos, el principio de buena fe, el enfoque de protección integral y la prohibición de imponer cargas probatorias desproporcionadas a las víctimas del conflicto armado.

Así y para responder al interrogante de si debería la Dirección de Protección Especial y la Subdirección de Coordinación de Autoridades Administrativas, deberá iniciar el trámite de modificación o actualización del Lineamiento Técnico Programa Atención Especializada a Niños Niñas y Adolescentes Víctimas de Reclutamiento Ilícito Desvinculados y documentos anexos que ahí lo determinen; se sugiere adelantar los ajustes necesarios a los procedimientos internos del ICBF relacionados con la materia, para garantizar la aplicación de la norma y la eficaz protección de los niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento uso y utilización a fin de garantizar sus derechos y la desestructuración de barreras administrativas para el acceso a los mismos.

Finalmente conviene reiterar que el presente documento corresponde a un concepto jurídico interno emitido por la Oficina Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), en ejercicio de la función prevista en el Decreto 1430 de 2025.

Atentamente,

JOSÉ MIGUEL RUEDA VÁSQUEZ

Jefe Oficina Jurídica