ICBF - Concepto 8 de 2025

CONCEPTO No. 8 DE 2025

(17 de septiembre)

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR

Para: ADRIANA VELASQUEZ LASPRILLA

Subdirectora General

Asunto: Concepto sobre la interpretación, aplicación y competencia sobre las siguientes normas jurídicas parágrafo 1 del artículo 19 de la Ley 2421 de 2024 (modifica el artículo 47 del Capítulo I del Título III de la Ley 1448 de 2011. parágrafo 1. del artículo 24 de la Ley 2421 de 2024 (modifica el artículo 66 del Capítulo III del Título III de la Ley 1448 de 2011)).

Respetada Subdirectora General,

En atención a la solicitud de concepto de la referencia elevado ante esta Oficina Jurídica mediante memorando No. 202511000000095413 del pasado 31 de julio de 2025 y recibido el 04 de agosto de 2025, esta Oficina previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Política, 26 del C.C., 13 del C.P.A.C.A, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, y el numeral 4º del artículo 6º del Decreto 987 de 2012, se procede a dar respuesta en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURÍDICO

De acuerdo con lo expresado por la Subdirección General, le corresponde a esta oficina determinar si ¿es competencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar prestar el alojamiento y alimentación transitoria de que trata el parágrafo 1 del artículo 19 de la Ley 2421 de 2024 que modifica el artículo 47 del Capítulo I del Título III de la Ley 1448 de 2011, además de alimentación en proceso de retornos, reubicación e integración local que ordena el parágrafo 1 del artículo 24 de la Ley 2421 de 2024 que modifica el artículo 66 del Capítulo III del Título III de la Ley 1448 de 2011; aun cuando no se encuentre previsto ni financiado en la oferta de servicios de Bienestar Familiar?

En caso de ser competentes ¿cuál dependencia del ICBF debería asumir este servicio?

2. RUTA METODOLÓGICA PARA RESPONDER AL PROBLEMA JURÍDICO

Para dar respuesta al problema jurídico: (i) se establecerá el marco jurídico aplicable; (ii) se revisarán los antecedentes de la solicitud; y (iii) se realizará el respectivo análisis jurídico concerniente a la pregunta formulada y se presentará la respuesta respectiva.

2.1 MARCO JURÍDICO APLICABLE

Con el fin de resolver el asunto se tendrá en cuenta la ley 1448 de 2011, ley 1753 de 2015, ley 2421 de 2024, la Constitución Política y jurisprudencia de la Corte Constitucional.

2.2 ANTECEDENTES EXPUESTOS POR LA SUBDIRECCIÓN GENERAL

La Ley 1448 de 2011 definió las entidades responsables de brindar ayuda humanitaria a las víctimas del desplazamiento forzado. En particular, asignó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) la responsabilidad de entregar alimentación durante la etapa de transición, con apoyo subsidiario de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).

Posteriormente, el Decreto 4800 de 2011, en su artículo 114, reforzó esta obligación para el ICBF, que en 2012 inscribió el programa “Asistencia Alimentaria en la Transición a la Población Desplazada” en el Departamento Nacional de Planeación. En 2013, mediante la Resolución 2927, el ICBF reglamentó este programa, asignando su ejecución a la Subdirección de Restablecimiento de Derechos.

Sin embargo, con la Ley 1753 de 2015, se retiró al ICBF la competencia en el componente alimentario, transfiriéndola completamente a la UARIV. Por esto, en 2016, el ICBF cerró definitivamente el programa mediante la Resolución 0180, derogando la norma anterior.

Con la Ley 2421 de 2024, se modificó nuevamente la Ley 1448, y se reasignaron funciones al ICBF. Ahora tiene responsabilidades subsidiarias en la provisión de alimentación y alojamiento transitorio durante la atención humanitaria inmediata y también en procesos de retorno o reubicación de víctimas desplazadas.

3. ANÁLISIS JURÍDICO

3.1 De las normas objeto de consulta

En primer lugar, es preciso trascribir las normas sobre las cuales se suscita la duda jurídica y sus respectivas modificaciones:

A. Artículo 47 de la ley 1448 de 2011:

| | | | | --- | --- | --- | | Texto original del parágrafo 1 del artículo 47 de la ley 1448 de 2011 | Texto del parágrafo 1 del artículo 47 de la ley 1448 de 2011 modificado por artículo de la Ley 1753 de 2015 | Texto del parágrafo 1 del artículo 47 de la ley 1448 de 2011 modificado por el artículo 19 de la Ley 2421 de 2024 | | PARÁGRAFO 1. Las entidades territoriales en primera instancia, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar subsidiariamente, deberán prestar el alojamiento y alimentación transitoria en condiciones dignas y de manera inmediata a la violación de los derechos o en el momento en que las autoridades tengan conocimiento de la misma. (Negrilla fuera de texto) | PARÁGRAFO 1o. Las entidades territoriales en primera instancia y la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas subsidiariamente deberán prestar el alojamiento y alimentación transitoria en condiciones dignas y de manera inmediata a la violación de los derechos o en el momento en que las autoridades tengan conocimiento de la misma. (Negrilla fuera de texto) | PARÁGRAFO 1o. Las entidades territoriales en primera instancia, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar subsidiariamente deberán prestar el alojamiento y alimentación transitoria en condiciones dignas y de manera inmediata a la violación de los derechos o en el momento en que las autoridades tengan conocimiento de esta. (Negrilla fuera de texto) |

De lo expuesto es posible concluir que, el legislador inicialmente le otorgó al ICBF de forma subsidiaria la obligación de prestar alojamiento y alimentación, posteriormente estableció esta competencia subsidiaria en cabeza de la UARIV, eliminando al ICBF de la norma.

Sin embargo, con la modificación del 2024 se retomó el texto original de la ley 1448 de 2011 estableciendo que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar subsidiariamente deberían prestar el alojamiento y alimentación transitoria.

B. Artículo 66 de la ley 1448 de 2011:

| | | | | --- | --- | --- | | Texto original del parágrafo 1 del artículo 66 de la ley 1448 de 2011 | Texto del parágrafo 1 del artículo 47 de la ley 1448 de 2011 modificado por artículo 122 de la Ley 1753 de 2015 | Texto del parágrafo 1 del artículo 66 de la ley 1448 de 2011 modificado por el artículo 24 de la Ley 2421 de 2024 |

| PARÁGRAFO 1. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la población retornada o reubicada, especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, salud a cargo del Ministerio de la Protección Social, educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional, alimentación y reunificación familiar a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de vivienda rural y orientación ocupacional a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje. (Negrilla fuera de texto) | PARÁGRAFO 1o. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la población retornada o reubicada, especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, salud a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional, reunificación familiar a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de vivienda urbana,

y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de vivienda rural, orientación ocupacional a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje. El componente de alimentación en la atención humanitaria para los procesos de retornos y reubicaciones de la población desplazada quedará a cargo de la UARIV. (Negrilla fuera de texto) | PARÁGRAFO 1o. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la población retornada o reubicada, especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, salud a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional, alimentación y reunificación familiar a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda Ciudad y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces, cuando se trate de vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de vivienda rural y orientación ocupacional a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje, generación de ingresos a cargo del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. El componente de alimentación en la atención humanitaria para los procesos de retornos y reubicaciones de la población desplazada quedará a cargo de la UARIV. En cuanto a la generación de ingresos, el acceso a alimentos para autoconsumo y el mejoramiento de habitabilidad, estarán a cargo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. (Negrilla fuera de texto) |

En este artículo, el Congreso inicialmente estableció en cabeza del ICBF la alimentación y la reunificación familiar a la población retornada o reubicada, posteriormente con la ley 1753 de 2015 eliminó del ICBF la obligación relacionada con la alimentación dejando únicamente la reunificación familiar, sin embargo, con la modificación de la ley 2421 de 2024 el Congreso retomó el texto original de la ley 1448 de 2011 y restableció en el Instituto el deber de garantizar la alimentación.

De lo expuesto, es posible concluir que el Congreso de la República con la modificación introducida en la ley 2421 de 2024 restableció, por un lado, mediante el artículo 19 la competencia subsidiaria del ICBF relacionada con la alimentación y el alojamiento que habían sido atribuidas en la norma original, y, por otro lado, con el artículo 24 el deber de garantizar la alimentación de la población retornada o reubicada.

Esta situación genera la inquietud de si el ICBF es competente para asumir las obligaciones contempladas en la norma aun cuando estas no se encuentran previstas ni financiadas en la oferta de servicios del Bienestar Familiar.

3.2 Del cumplimiento de la ley por parte del ICBF

En primer lugar, debe advertirse que el artículo 78 de la ley 2421 de 2024, dispone la derogatoria de aquellas disposiciones que le sean contrarias, por lo que no cabe duda sobre el retiro del ordenamiento jurídico de lo pertinente de la Ley 1753 de 2015.

Aunado a lo anterior, resulta pertinente señalar que el artículo 2 de la Ley 153 de 1887 dispone que "la ley posterior prevalece sobre la ley anterior", esto quiere decir que la versión vigente de la ley 1448 es la que contempla las modificaciones de la ley 2421 de 2024.

Así las cosas, el ICBF debe acatar lo dispuesto en los artículos 19 y 24 de la ley 2421 de 2024 por encontrarse vigentes a pesar de que, estas competencias no estén financiadas en la oferta de servicios, la falta de presupuesto no exime a las entidades del cumplimiento de la ley, en efecto, la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos, ha establecido que “a las autoridades no les está dado simplemente aducir déficit presupuestal para abstenerse de proteger los derechos fundamentales de la población desplazada”[[1]](#footnote-1).

Así mismo, al momento de expedirse la ley 2421 el Congreso de la República previó que su implementación conllevaría costos, por lo cual, en su artículo 59 dispuso que el Gobierno Nacional haría las apropiaciones presupuestales a que hubiere lugar, de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo.

En tal sentido, lo primero que se debe tener en cuenta es que, la modificación introducida en la ley 2421 de 2024 restableció, por un lado, en el artículo 19 la competencia del ICBF relacionada con la alimentación y el alojamiento que habían sido atribuidas en la norma original, y, por otro lado, con el artículo 24 el deber de garantizar la alimentación de la población retornada o reubicada.

Lo anterior, implica que el Instituto deberá establecer en coordinación con la UARIV los criterios que le permitan determinar la población a atender, dado que la competencia del artículo 47 de la ley 1448 de 2011 es subsidiaria, para esto, se sugiere tener en cuenta los antecedentes normativos relevantes como la Resolución 2927 de 2013 en la cual se establecía la población objeto y la focalización de la atención.

3.4. Cuál dependencia del ICBF debería asumir este servicio

Teniendo en cuenta que, el último interrogante se refiere a cuál sería la dependencia que asumiría este servicio, es preciso indicar que, una vez revisada la estructura del Instituto contenida en el Decreto 987 de 2012 modificado por los Decretos 1927 de 2013 y 879 de 2020, se advierte lo siguiente:

Artículo 9. Son funciones de la Subdirección General las siguientes:

(...)

9. Coordinar las acciones para el cumplimiento en la implementación de la ley de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, en lo que le compete a la Entidad.

Artículo 39. Son funciones de la Subdirección de Restablecimiento de Derechos las siguientes:

1. Participar en el diseño de las políticas públicas de atención a niños, niñas y adolescentes víctimas de la violencia generada por los grupos armados al margen de la ley, así como de atención a la población infantil, jóvenes y familias en situación de desplazamiento forzado o víctima de desastres.

(...)

11. Definir metodologías, procesos, procedimientos e instrumentos para el restablecimiento de derechos y la integración social de los niños, niñas y adolescentes víctimas de la violencia generada por los grupos armados al margen de la ley.

Artículo 37. Son funciones de la Dirección de Nutrición las siguientes:

(...)

1. Liderar la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos relativos a la nutrición, definidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y por las demás Entidades y organismos competentes.

(...)

1. Liderar la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos relativos a la nutrición, definidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y por las demás Entidades y organismos competentes.

En este sentido, se considera que la competencia recaería en diversas áreas del ICBF. En primer lugar, correspondería a la Subdirección General, por ser la dependencia encargada de coordinar la implementación de las acciones relacionadas con la atención a víctimas del conflicto armado, lo cual le permitiría articular con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). De igual manera, sería competente la Dirección de Protección, en tanto tiene a su cargo la atención de niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado y en situación de desplazamiento. Finalmente, tendría competencia la Dirección de Nutrición, toda vez que, se trata de un asunto vinculado con la alimentación y por ser la dependencia responsable de liderar la formulación e implementación de políticas en esta materia.

4. CONCLUSIONES

De lo expuesto, es posible concluir que, el ICBF es competente para asumir lo establecido en la ley 2421 de 2024 respecto a: (i) la obligación subsidiaria del ICBF relacionada con la alimentación y el alojamiento y, (ii) el deber de garantizar la alimentación de la población retornada o reubicada, si bien el componente alimentario no se encuentra previsto ni financiado en la oferta de servicios actualmente, esto no exime al Instituto de su obligación.

Por lo anterior, se sugiere tener en cuenta tres particularidades, lo primero, el deber asignado en el artículo 47 corresponde a una competencia subsidiaria por lo cual es necesario establecer los criterios de focalización de atención a la población, esto en coordinación con la UARIV, lo segundo, se debe gestionar ante las entidades competentes la asignación de recursos para cumplir con la ley.

Así mismo, se reitera que, es fundamental coordinar con la Unidad para la Atención y Reparación Integral para las Víctimas la cual ha liderado y reglamentado el procedimiento de entrega de los componentes de ayuda humanitaria destinados a población víctima del desplazamiento forzado a la luz de lo establecido en la Ley 1448 de 2011, por lo cual, se sugiere realizar mesas de trabajo para lograr la implementación de la obligación establecida.

Finalmente, respecto de la dependencia encargada del cumplimiento es preciso tener en cuenta que le correspondería a la Subdirección General, por ser la dependencia encargada de coordinar la implementación de las acciones relacionadas con la atención a víctimas del conflicto armado, lo cual le permitiría articular con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV); Dirección de Protección, en tanto tiene a su cargo la atención de niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado y en situación de desplazamiento y la Dirección de Nutrición, toda vez que, se trata de un asunto vinculado con la alimentación y por ser la dependencia responsable de liderar la formulación e implementación de políticas en esta materia.

La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6º del Decreto 987 de 2012

Cordialmente,

JOSÉ MIGUEL RUEDA VÁSQUEZ

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica

1. Corte Constitucional Sentencia T – 247 de 2018. ↑