ICBF - Concepto 8265 de 2009

CONCEPTO 8265 DE 2009 (20 febrero) <Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

MEMORANDO

Para: Directora Administrativa Asunto: Consulta exoneración pago impuestos vehículos.

De manera atenta y en respuesta al memorando número 3959 de esa Dirección, mediante el cual solicita información sobre la exoneración de pago de impuestos de vehículos oficiales, y dando alcance al memorando No. 052376 de 17 de septiembre de 2008, esta Oficina Jurídica, previo el análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en el artículo 25 del C.C.A, y el artículo 5 °, numeral 4o, del Decreto 3264 de 2002, se permite conceptuar en los siguientes términos:

1. TEMA DE CONSULTA La sentencia número 15360 del Consejo de Estado, de 21 de agosto de 2008, declaró la nulidad de la norma que gravaba con el impuesto de vehículos a los automóviles oficiales en el Departamento de Antioquia.

El ICBF consultó a la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá sobre el tema y dicha entidad conceptuó afirmando que "a partir del año 1996 los vehículos oficiales están gravados con el impuesto unificado de vehículos, ya que con la nueva regulación no se consagró exenciones o tratamientos preferenciales en favor de éstos". Se pregunta "si los vehículos oficiales del ICBF matriculados en Bogotá deben pagar o no el impuesto de vehículos, teniendo en cuenta la sentencia del Consejo de Estado y el concepto de la Dirección Distrital de Impuestos".

2.  ANÁLISIS JURÍDICO En memorando No. 052376 de fecha 17 de septiembre de 2008, remitido a la Dirección Administrativa, se dio

teniendo en cuenta la sentencia del Consejo de Estado y el concepto de la Dirección Distrital de Impuestos".

2.  ANÁLISIS JURÍDICO En memorando No. 052376 de fecha 17 de septiembre de 2008, remitido a la Dirección Administrativa, se dio respuesta a una consulta similar y se conceptuó en el sentido que "teniendo en cuenta lo expresado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en Sentencia No. 15360 del 21 de agosto de 2008, los vehículos calificados como oficiales no están sujetos al gravamen establecido en la Ley 488 de 1998, puesto que éstos no fueron incluidos en la clasificación del artículo 145 , respecto a la tarifa para el pago del tributo, pues la norma hace referencia a los "vehículos particulares" y a las motos de más de 125 cc, entendiendo que la numeración es taxativa y no enunciativa".

Con todo, las normas que están vigentes para el Distrito Capital de Bogotá son los artículos 12 y 13 del Acuerdo Distrital 28 de 1995, [1 en los que se establecen el impuesto unificado de vehículos y la tarifa del mismo tributo. 2.1. SENTENCIA 15360 DE 21 DE AGOSTO DE 2008 DEL CONSEJO DE ESTADO Como se ha dicho, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia número 15360 de 21 de agosto de 2008, revocando sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró la nulidad de los actos administrativos por los que la Gobernación de Antioquia negaba la existencia de la exención de los vehículos oficiales y ordenaba el pago del impuesto a la entidad demandante. De conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, [2 las sentencias que declaran la nulidad de

impuesto a la entidad demandante. De conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, [2 las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo tienen fuerza de cosa juzgada, son oponibles y tienen efectos ante toda la sociedad, retrotrayendo las cosas al estado en que se encontraban antes de que fueran proferidos los actos administrativos anulados y para todas las situaciones que se encuentren sin definición en sede judicial o gubernativa respecto de los efectos de dichos actos. Es así como la jurisprudencia del mismo Consejo de Estado ha reiterado este efecto y la fuerza de dichas sentencias, de conformidad con la norma citada. Ha dicho el alto tribunal: "La nulidad, máxima sanción que contempla el derecho para las irregularidades de los actos que violan las normas superiores a las cuales se hallan sometidos, implica el reconocimiento de que, desde su expedición, estaba viciado de invalidez". [3También ha dicho el Consejo de Estado: "La razón y efectos de estas decisiones son bien conocidas. Los actos nulos no pueden producir ninguna consecuencia válida. Por tanto, la declaración de su nulidad obliga a restablecer las cosas al estado en que se encontraban cuando se realizó el acto nulo y, como si éste no hubiere existido" [4 . Así las cosas, los actos administrativos demandados y posteriormente anulados no existen en la vida jurídica, según la decisión del Consejo de Estado, porque en dichos actos la Administración suplantó el papel del legislador en su cláusula de competencia constitucional, como legítimo y único creador de impuestos, según los artículos 150 , numeral 12; 287 ; 300 , numeral 4 y 338 de la Constitución Política. Cualquier norma que usurpe de la misma manera las competencias

de competencia constitucional, como legítimo y único creador de impuestos, según los artículos 150 , numeral 12; 287 ; 300 , numeral 4 y 338 de la Constitución Política. Cualquier norma que usurpe de la misma manera las competencias del Legislador en dichas materias es inconstitucional e ilegal. Sin embargo, el efecto vinculante de las decisiones de nulidad de actos administrativos, recae sobre los específicamente demandados y no se extiende a otros similares cuya validez no se ha puesto bajo debate en sede judicial. En este caso, sólo los vehículos oficiales del ICBF registrados en el Departamento de Antioquia estarían exonerados del pago del impuesto que determinaba la norma que fue declarada nula por el Consejo de Estado en el fallo de 21 de agosto de 2008. Los demás vehículos oficiales del ICBF están sujetos al pago del impuesto unificado de vehículos, en consideración a las razones que explicamos a continuación. 2.2 NORMA VIGENTE Y APLICABLE EN EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Como se dijo anteriormente, la norma tributaria vigente en Bogotá, D. C., es el Acuerdo 28 de 1995, específicamente sus artículos 12 y 13, referentes al impuesto unificado de vehículos y su tarifa. Dicha norma está vigente y existe legalmente en el ordenamiento jurídico colombiano, dado que está revestida por el principio de legalidad o de legitimidad por el que todos los actos administrativos se presumen producidos conforme a Derecho y respetuosos del mismo ordenamiento jurídico, es decir, que se entiende que la producción del acto

administrativo ha considerado la jerarquía normativa de la que él depende, así como las formalidades que le son exigibles, por proceder de una autoridad legítima, habiendo superado una serie de controles y estando revestido de una serie de garantías subjetivas y objetivas, siendo las primeras las calidades personales y profesionales, así como las competencias exigidas a todo servidor público facultado para producir dichos actos administrativos; y en el caso de las segundas, los procedimientos y calidades que tanto las normas como los procedimientos de selección de personal exigen de quienes detentan las funciones del poder público y que manifiestan la voluntad de la administración a través de los actos administrativos que producen en su nombre. Si bien esa legitimidad o legalidad es una presunción que admite prueba en contrario, una tacha tal debe hacerse dentro de un proceso ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que solamente se podrá rebatir la legalidad y la legitimidad de un acto administrativo ante los estrados judiciales. Todo esto nos obliga a concluir, en sana hermenéutica jurídica, que las normas que establecen el impuesto unificado de vehículos, artículos 12 y 13 del Acuerdo 28 de 1995, siguen vigentes y lo estarán mientras un juez de lo Contencioso Administrativo no defina lo contrario Por ende, la obligación tributaria se mantiene vigente y los sujetos pasivos de tal obligación (propietarios y tenedores de vehículos automotores oficiales) deben cumplir con ella , hasta que judicialmente se determine lo contrario, por lo que es necesario que el ICBF haga la

reserva presupuestal para el pago del impuesto unificado de los vehículos oficiales que estén registrados fuera de la jurisdicción del Departamento de Antioquia, puesto que las normas tributarias que exigen el pago del impuesto están vigentes y obligan a los contribuyentes. 2.3. DEBATE DE LA LEGALIDAD DE LA NORMA VIGENTE ANTE EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO A pesar de lo anteriormente considerado, no le es ajeno a esta Oficina el hecho de que las motivaciones y fundamentos que invoca la Secretaría Distrital de Hacienda, mediante la opinión tributaria que profirió a través de la Oficina de Servicio al Contribuyente, son los mismos que, en el caso de la sentencia número 15360 del Consejo de Estado, defendía la Gobernación de Antioquia y que precisamente fueron desestimadas por el mismo Consejo de Estado. En este orden de ideas, los fundamentos de legalidad material y formal de la norma distrital pueden ser controvertidos en los mismos términos que lo fueron en el caso del acto administrativo anulado por el Consejo de Estado a la Gobernación de Antioquia. La norma vigente existe porque el Concejo de Bogotá supuso que con la aplicación de las normas tributarias, que preveían la fusión del impuesto de timbre nacional con el impuesto de circulación y tránsito y que eliminaban las exenciones para ciertos bienes, se mantendría un tributo con los sujetos pasivos de la obligación tributaria de las normas fusionadas y que se conjugaban con el hecho generador, la base gravable y la tarifa de la nueva norma. Sin embargo, al no existir una norma expresa, legítima y legalmente originada en la rama

legislativa del poder público, donde se establezcan los sujetos pasivos de la obligación tributaria, los presupuestos del Concejo de Bogotá no son constitucionales ni legales. De esta manera, existen razones de fondo y de forma para solicitar a los jueces administrativos la nulidad de la norma actualmente vigente.Esto no es óbice para que los actuales sujetos pasivos de la obligación tributaria del Acuerdo 28 de 1995 sigan cumpliendo con esa obligación, por lo que ésta sigue existiendo en su cabeza y por lo cual es absolutamente recomendable hacer la reserva presupuestal para el pago de los impuestos exigidos por la Administración Distrital, sin perjuicio de que en sede de la jurisdicción contenciosa administrativa (juzgados administrativos en caso de que la cuantía de los impuestos pagados no supere los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes) [5 se debata la legalidad de la norma y la devolución de los dineros entregados como pago de esos impuestos. Si se dejase de cumplir con dicha obligación tributaria, legalmente habría lugar a las sanciones fiscales (multas, requerimientos, etc.) contempladas por nuestro ordenamiento jurídico mientras la norma se mantenga vigente. Sin embargo, si se demandase la norma, el accionante podría solicitarle al juzgador, de manera expresa dentro de la demanda y como medida cautelar, que decrete la suspensión del pago de los impuestos hasta que se defina la legalidad de la norma demandada, de conformidad con lo que establece el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. [6 Dicha solicitud se resuelve en el auto de la admisión de la demanda, según el tenor del artículo 154 del mismo Código Contencioso Administrativo. [7 De esta manera, si la medida solicitada prosperase, se postergaría la

Administrativo. [6 Dicha solicitud se resuelve en el auto de la admisión de la demanda, según el tenor del artículo 154 del mismo Código Contencioso Administrativo. [7 De esta manera, si la medida solicitada prosperase, se postergaría la obligación de pago del impuesto hasta el momento de la definición de la legalidad del mismo, que como hemos visto, tiene todas las perspectivas para ser declarado nulo, dado que también se cumple con el requisito de que el acto administrativo sea ostensiblemente contrario a normas superiores, según lo establece el fallo ya citado del Consejo de Estado. Si el fallo de la demanda no fuese favorable a las pretensiones del demandante y no se declarase nula la norma que exige el pago del tributo (esta Oficina no considera que haya lugar a la desestimación de los argumentos para declarar la nulidad de la norma, aun cuando esto tampoco supone que pueda asegurar cuál será el fallo del respectivo juzgador), sería necesario liquidar el monto del impuesto y pagar el excedente por mora en el cumplimiento por parte del sujeto pasivo de la obligación tributaria.

2.4. CONCEPTO DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA DE LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D. C.

En respuesta del día 2 los corrientes al derecho de petición de la Dirección Administrativa del ICBF, la Secretaria de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C, mantiene la tesis de la existencia de la obligación tributaria en cabeza de los propietarios o tenedores de vehículos oficiales, dado que para ella "los vehículos que no tienen esta destinación (servicio público), se encuadran en la definición de vehículos de servicio particular y por lo tanto se les aplica la tarifa definida en la Ley con las actualizaciones dadas mediante Decreto Nacional,” porque el artículo 145 de la Ley 488 de

(servicio público), se encuadran en la definición de vehículos de servicio particular y por lo tanto se les aplica la tarifa definida en la Ley con las actualizaciones dadas mediante Decreto Nacional,” porque el artículo 145 de la Ley 488 de 1998 "no tiene vacíos que afecten la legalidad o definición del tributo y que todos los tipos o clases de vehículos definidos en el artículo 2 de la Ley General de Transporte que no estén destinados al servicio público se encuentran gravados a las tarifas previstas en el artículo 145 de la Ley 488 de 1998". Sin embargo, olvida la Secretaría de Hacienda que en derecho tributario rige el principio de legalidad y que la norma que podría demandarse, a pesar de estar vigente, no puede tener asidero legal en un sujeto pasivo implícito de la obligación tributaria. Lo que implica que la norma tributaria debe explicitar en su texto el sujeto pasivo, sin apelar a otro tipo de definiciones legales existentes en el ordenamiento jurídico. Los sujetos pasivos implícitos de las obligaciones tributarias no existen en el ordenamiento jurídico colombiano, ni la interpretación extensiva de los mismos como criterio de aplicación de un impuesto.

3. CONCLUSIÓN Del anterior análisis, esta Oficina concluye que la obligación tributaria derivada de los artículos 12 y 13 del Acuerdo Distrital 28 de 1995 existe en cabeza de sus sujetos pasivos, es decir, los propietarios o tenedores de vehículos automotores, en los términos del impuesto unificado de vehículos y los impuestos fusionados con tal norma.

Sin embargo, la vigencia del citado Acuerdo Distrital se sustenta en los supuestos sobre los que se fundaban los argumentos de un acto administrativo similar emanado de la Gobernación de Antioquia y que tenía aplicación en esa jurisdicción; acto que a su vez fue demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y cuya decisión determinó su nulidad. Por tanto, siendo los fundamentos del Acuerdo 28 de 1995 similares a los que desestimó el Consejo de Estado en la sentencia ya referida, es lógico pensar que la demanda contra el acto administrativo del Concejo Distrital prosperaría en concordancia con el interés de los sujetos pasivos de la obligación tributaria que de dicho acto emana. De una eventual demanda de ese acto administrativo se podría derivar una suspensión provisional del pago hasta que haya una definición de la legalidad o nulidad del Acuerdo sub judice , en los términos de los artículos 152 y 154 del Código Contencioso Administrativo, si la demanda se iniciara con anterioridad al plazo exigido para el pago del impuesto ante la administración distrital o las otras jurisdicciones donde se mantenga la controversia. En caso de ser demandada la norma con posterioridad al plazo de pago del impuesto o ante la inminencia de cumplimiento de dicho plazo, la recomendación de esta Oficina es la de hacer la reserva presupuestal para cumplir con la obligación tributaria vigente en las jurisdicciones distintas de las del Departamento de Antioquia. Si esto es así, se recomienda también discutir ante los jueces de lo contencioso administrativo la legalidad de la norma así como la

devolución de los pagos efectuados para satisfacer la exigencia de la Administración Distrital de Hacienda junto con las indexaciones a que hubiere lugar.La presente respuesta tiene la naturaleza de un concepto jurídico; solamente constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con lo establecido en los artículos 230 de la Constitución Política, 26 del Código Civil y 25 del Código Contencioso Administrativo. Cordialmente,

JOSÉ OBERDAN MARTÍNEZ ROBLES

Jefe Oficina Jurídica

1. ARTÍCULO 12º. IMPUESTO UNIFICADO DE VEHÍCULOS. Bajo la denominación del impuesto unificado de vehículos, funsiónanse <sic> los impuestos de timbre nacional y de circulación y tránsito en el Distrito

Capital de Santa Fe de Bogotá. ARTICULO 13° TARIFA DEL IMPUESTO UNIFICADO DE VEHÍCULOS La tarifa del impuesto unificado de vehículos será: VALOR DEL VEHÍCULO TARIFA VEHÍCULOS DE CARGA Hasta $4.000 000.oo 1.0% Más de $ 4000 000 00 y hasta $8.000 000 00 1.4% Más de $8 000 000.00 1.8% VEHÍCULOS DE TRANSPORTE PÚBLICO Todos los vehículos 0.5% VEHÍCULOS PARTICUARES OFICIALES Y DEMÁS VEHÍCULOS Hasta $ 4.000.000.00 1.0% Más de $ 4.000 000.00 y hasta $ 8.000.000 00 1.4%

Más do $ 8.000.000.00y hasta $15.000.000.00 1.8% Más de $15.000.000.00 y hasta $25.000.000.00 2.2% Más de $25.000.000.00 2.7% ii. Artículo 175 . Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes". iii. Consejo de Listado. Proceso No. 9672. C.P.: Enrique Low Murtra, iv. Consejo de Estado. Sala de Consulta. Conc. 1 5 de septiembre de 1972. C.P.: Luis Carlos Sáchica Aponte.

1. ARTÍCULO 134B -AdicionadoL.  446/98, art. 42  COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes

asuntos:

3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales. vi. ARTÍCULO 152 . PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN <Subrogado por el artículo 31 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 El nuevo texto es el siguiente> El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado

antes de que sea admitida.2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. vii. ARTÍCULO 154 . PROCEDIMIENTO ANTE EL CONSEJO DE ESTADO <Subrogado por el artículo 32 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 El nuevo texto es el siguiente> Los procesos ante el Consejo de Estado, la solicitud de suspensión provisional será resuelta por la Sala o Sección en el auto admisorio de la demanda. Contra el auto que resuelve la solicitud de suspensión provisional, procede el recurso de reposición. El auto que disponga la suspensión provisional se comunicará y cumplirá previa ejecutoria.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda. Derecho del Bienestar Familiar

ISBN 978-958-98873-3-2

Última actualización: 31 de diciembre de 2023 - (Diario Oficial No. 52.604 - 9 de diciembre de 2023)