ICBF - Marco general orientaciones de politica publica y lineamientos tecnicos v1

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DE GRUPOS ÉTNICOS

ICBF Directora General Elvira Forero Hernández Secretaria General Rosa María Navarro Ordóñez Directora Técnica Luz Mila Cardona Arce Subdirectora Lineamientos y Estándares Ingrid Rusinque Osorio Grupo de trabajo Esther Sánchez Botero Antropóloga – Consultora Sebastián Londoño Camacho Antropólogo – Consultor Subdirección de Lineamientos y Estándares “Las etnias no son una ficción jurídica, no son una creación del derecho, ni son una personalidad hecha a gusto del Estado. Son una organización viva, con voluntad, conciencia e historia política propias que emergen desde sus tradiciones y se elaboran en la cotidianidad.” Carlos Vladimir Zambrano Esther Sánchez Botero Sebastián Londoño Camacho Consultores Diciembre de 2007 Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

PARTE 1.

LOS FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA ICBF PARA GRUPOS ÉTNICOS - Fundamentos - Objetivos de la política - Marco general - El paso de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho - El paso del Estado monocultural al Estado multicultural y pluriétnico - El reconocimiento de un nuevo sujeto colectivo de derecho - Las minorías étnicas como sujetos de la política - La importante distinción entre sujeto colectivo de derecho y derechos colectivos - Trato distinto a los distintos - La Acción de tutela en la Constitución de Colombia - Acciones afirmativas realizadas para garantizar derechos especiales a las minorías étnicas - Trato igual para garantizar derechos a las etnias como a - todos los nacionales - Trato distinto para las comunidades afrodescendientes - Trato distinto para los raizales - Trato distinto para los rom o gitanos - Características generales de los grupos étnicos - Los indígenas - Los afrodescendientes Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS - Raizales - Rom o Gitanos - Las entidades responsables de la atención integral - Justificación de la política - Contexto general - Falta de información - Crecimiento o bienestar integral - La integralidad de situaciones y de salidas

• La pobreza - Tierras - Salud y seguridad social - La mortalidad Infantil - Desnutrición y seguridad alimentaria - Los derechos a una alimentación adecuada y a estar protegido - contra el hambre también deben ser aceptables culturalmente - Situación de las mujeres - Cobertura de salud y seguridad social - Discapacidad - Los derechos de los niños, niñas y adolescentes - Primera infancia - Violencia externa e interna - Bienestar comunitario y familiar - Sexualidad corporalidad y reproducción Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS - El trabajo de los adolescentes - Población desplazada por la violencia y en peligro de extinción

PARTE 2.

SISTEMA NACIONAL DE BIENESTAR FAMILIAR, INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Y CONSEJOS DE POLÍTICA SOCIAL. - Política ICBF para grupos étnicos P-ICBF-E, gestión y planes de desarrollo para la infancia y la adolescencia - Políticas Públicas de Contexto para la Infancia y la Adolescencia

• El Sistema de Protección Social - Estrategia Estructural - Política diferenciada de los Grupos Étnicos

PARTE 3.

LINEAMIENTOS TÉCNICOS PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A GRUPOS

ÉTNICOS - Sistema de atención diferenciada a grupos étnicos - Sujetos de la atención diferencial - Objetivo general - Objetivos específicos - Organización de la atención - Caracterización de los grupos étnicos en las áreas de influencia de los centros zonales

• Economía - Organización Social y Parentesco - Derechos Propios y justicia
• El Equipo Técnico - Antropólogo Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS

• Trabajador Social
• Nutricionista
• Psicólogo - Responsabilidades del Equipo Técnico - Consideraciones generales sobre la Protección Integral - Los cuatro componentes de la Protección Integral - Reconocimiento de derechos - Los niños, niñas y adolescentes miembros de colectividades - étnicas - Grupos étnicos sin Jurisdicción Especial - Observaciones finales al reconocimiento de derechos - Planes de vida - Garantía de derechos - Prevención de la vulneración a los derechos - Subproyecto 13101 – Fortalecimiento a la familia - Subproyecto 13102 – Apoyo a la primera infancia (menores de 6 años)
• Alimentación - Salud - Hogares y jardines - Subproyecto 13103 – Apoyo a la niñez y adolescencia (entre 6 y 17 años) - Clubes juveniles

• Subproyecto 13104 – Apoyo al adulto mayor - Subproyecto 13107 - Apoyo a familias en situación de emergencia Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS - Restablecimiento de los derechos vulnerados - Reflexiones generales para la atención en Centro Zonal - Tratamiento a los casos provenientes de grupos étnicos en el Centro Zonal, en cabeza del Defensor de Familia - Pasos a seguir por el Defensor de Familia para el restablecimiento de derechos - Medidas del ICBF para el restablecimiento de derechos - Hogares y familias sustitutas - Organización y funcionamiento del servicio - Seguimiento - Intervención terapéutica - Recursos - La atención diferencial a la población étnica desplazada o sitiada - Marco legal - Tipos de desplazamiento - Las bases para un enfoque diferencial. - Pasos a tener en cuenta por las comunidades étnicas en situación de desplazamiento y riesgo - Pasos a tener en cuenta por las comunidades étnicas sitiadas o bloqueadas - Pasos a tener en cuenta para la atención humanitaria diferenciada por los entes territoriales, instituciones yo organizaciones - Fases de atención - Registro de la población étnica desplazada - Prevención y protección - Atención humanitaria - Pasos a tener en cuenta por los entes territoriales, instituciones y/o

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DE GRUPOS ÉTNICOS organizaciones voluntarias en la atención humanitaria

• Restablecimiento
• Retorno - Reubicación - El papel de las autoridades, organizaciones y asociaciones étnicas - Manejo de la información - Planes de contingencia - Alertas tempranas - Comités locales y departamentales de atención integral a la población desplazada - Participación en misiones humanitarias - Seguimiento - El papel de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia - Niños, Niñas y Adolescentes Indígenas Desvinculados de Grupos Armados Organizados al margen de la Ley - Antecedentes y objetivo - Por qué una atención diferenciada - Caracterización de la problemática - Las autoridades indígenas frente al problema - Cuando la problemática entra al ICBF - Restitución de derechos - Las actuaciones de las autoridades indígenas - Fundamentos formales para la interacción entre autoridades con competencia jurisdiccional Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS - Atención en medio institucional - Hogar transitorio - centro de atención especializada - Casa juvenil - Red de instituciones de protección - Hogar tutor - Hogar gestor - Unidades regionales de apoyo - Área complementaria psicosocial - Área complementaria salud - Área complementaria familia - Área complementaria educación - Área complementaria de capacitación técnica - En el componente socio legal - Acciones de prevención - Desde la institucionalidad de los pueblos indigenas - Unidades Especiales de atención a Grupos Étnicos (UEGE)

• Objetivo
• Justificación
• Integrantes
• Funciones

MONITOREO Y EVALUACIÓN DE INDICADORES DE MEJORAMIENTO DE LAS

CONDICIONES SOCIALES Y ECONÓMICAS DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS - Análisis de la situación en cada pueblo - Indicadores para el mejoramiento económico y social - Variable territorio

• Variable Vida
• Variable Salud - Variable Integridad del Colectivo - Variable Producción y servicios - Variable soberanía y seguridad alimentaria - Variable educativa - Variable vivienda

• Variable trabajo - Variable justicia
• Referencias Bibliográficas ÍNDICE DE CUADROS - Cuadro N° 1. Principios constitucionales del Estado Multicultural y Pluriétnico - Cuadro N° 2. Principios Rectores de la Atención diferencial a la población étnica Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS INTRODUCCIÓN El presente documento tiene como objeto definir los principios y procedimientos que el ICBF y las entidades integrantes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar deben seguir para garantizar el cumplimiento de los derechos establecidos en los tratados internacionales, la Constitución y las leyes sobre grupos étnicos y con estos sus familias, niños, niñas y adolescentes y para lograr su restablecimiento cuando estos hubiesen sido vulnerados. Este documento ha sido encomendado para ser discutido y democratizado por parte de la dirección técnica y está dirigido á los servidores ICBF y, en general, a todos los actores del Sistema Nacional de Bienestar Familiar que ejercen acciones o prestan servicios conducentes al mejoramiento de las condiciones de existencia de las familias dentro de sus respectivos pueblos, de los niños, niñas y adolescentes. La ley 1098 de Infancia y Adolescencia, que robustece la finalidad de la Convención Internacional de los Derechos de los niños, confirma el marco de la

Protección Integral como eje del desarrollo de acciones para el bienestar de la población infantil y adolescente al hacerlos sujetos de derecho de los pueblos, en tanto sujetos colectivos. Los retos para alcanzar esta nueva condición mediante una Política ICBF para las etnias, P-ICBF-E, requiere fundamentos de principio, procedimiento y lineamientos para superar la alta vulnerabilidad socioeconómica en que se encuentran actualmente las etnias, la implementación de un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación de la P-ICBF-E, respecto de la garantía y restablecimiento de derechos. La Constitución del 91, los tratados internacionales suscritos por Colombia y la ley de infancia y adolescencia sustentan, la necesidad de generar cambios en las acciones institucionales, para lo cual se requiere un enfoque que las articule bajo principios y procedimientos en función del bienestar de las familias, los niños, niñas y adolescentes. Esto implica un esfuerzo hacia la transformación en diferentes esferas. La P-ICBF–E pretende ser una guía que permita conocer las rutas o caminos que de modo práctico posibiliten que se organice la acción institucional y se implemente la norma con el concurso de todos los actores involucrados, con el objeto de garantizar derechos a los colectivos etnicos y a Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS cada uno de sus miembros. Las orientaciones de la política deben materializar la Ley de Infancia y de Adolescencia de manera integral, tanto en los ámbitos departamentales y municipales, como en los territorios étnicos. Se requiere diálogos intensos para trabajar de forma armónica y concertada entre los servidores públicos y las autoridades étnicas. Este documento ha sido trabajado en dos momentos: una primera parte definió los principios y procedimientos substantivos elaborada y presentada como primer informe por la consultora Esther Sanchez Botero y una segunda parte elaborada por el consultor antropólogo Sebastián Londoño Camacho, sobre lineamientos. A partir de un seminario intensivo para democratizar y dar coherencia a los documentos se inicia un proceso de ajuste y complementación con participación de la doctora Lilias Florez, Coordinadora del Grupo de poblaciones Especiales, la trabajadora social doctora Gladis Nubia Hernández de la Subdirección de Asesoría Territorial, el antropólogo consultor doctor Víctor Cock del Grupo de poblaciones Especiales y la doctora Sonia Martínez, asesora de la Dirección Técnica. Así mismo, un primer grupo de servidores públicos convocados de distintas regionales del país con influencia étnica importante, participó en la formulación de un primer documento que se tuvo en cuenta en la elaboración del presente. Se procedió a revisar a fondo los contenidos propuestos en función de que se consolidaran, en los consultores antropólogos, criterios especializados ya definidos o publicados por la consultora doctora Esther Sánchez Botero. La colaboración de los Servidores Públicos de las distintas regionales del país en

todo el proceso fue fundamental para la recolección y el análisis de información que abrió la puerta para consolidar este documento. Es de resaltar de forma especial el trabajo realizado por Flor Palmar, indígena wayúu de la regional La Guajira, Pastora Juaijibioy de la Regional Putumayo, y Oswaldo Rodríguez de la regional Cauca, cuyos aportes fueron invaluables. El documento que se presenta se trabaja en tres grandes partes: la primeras parte presenta los fundamentos de la Política ICBF para grupos étnicos; la segunda, el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y los Consejos de Política Social en perspectiva de Política de Atención a las etnias. La Parte tres, los Lineamientos para la atención integral a grupos étnicos. En la primera parte se da a conocer el marco constitucional, legal y jurisprudencial que orienta la política. Además desarrolla el enfoque sustantivo metodológico de relacionamiento como medio de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, para los grupos étnicos reconocidos por el Estado colombiano. En la segunda parte se informa los contenidos estructurales institucionales que orientan hacia la aplicación práctica de los principios formales, y, en la tercera parte, los Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS lineamientos que deben ser tenidos en cuenta bajo la figura específica de directrices prácticas para aplicaciones edificantes dentro de los programas para la protección integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de sus familias y comunidades. ¿Qué son los lineamientos? Los lineamientos son una serie de procedimientos sustentados en una política pública que los guía, con el fin de convenir las acciones de los operadores del sistema bajo un solo manto de pensamiento y acción frente a un tema determinado. En este caso, los lineamientos corresponden a las acciones del ICBF y del SNBF para la atención diferenciada a grupos étnicos en todas las instancias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, que deben ser tenidos en cuenta por todos sus servidores públicos. El ICBF es la institución del Estado colombiano con la misión de promover, garantizar, prevenir y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes del país. Este derrotero ha de ser potenciado por la familia, la sociedad y el Estado, a través de instituciones que, según el espíritu de la Ley de Infancia, estimulan la protección integral de los niños y adolescentes del país, definida ésta como la garantía, el reconocimiento, la prevención de la vulneración y el restablecimiento de sus derechos. Cada una de las familias a las cuales el ICBF debe atención, hace parte de comunidades de barrio en la ciudad o en el campo, indígenas o raizales, afrodescendientes o rom, que habitan en las distintas regiones del territorio nacional. Haciendo un seguimiento a la Ley 1098 de 2006 para la atención de las comunidades étnicas, el objetivo específico de estos lineamientos es definir cómo

el ICBF debe actuar sobre la base de una Política de Reconocimiento para realizar una atención diferenciada a los Grupos Étnicos de Colombia con el propósito de proteger integralmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes indígenas, afrocolombianos, raizales y rom mediante el fortalecimiento étnico y cultural de las comunidades. Hablar de reconocimiento no es suficiente. Es necesaria la valoración de un mundo de realidades que en el Estado Monocultural tuvieron que permanecer ocultas. Cuando algo se hace visible o digno de aprecio, significa que nuestro mundo de relaciones se ha modificado. Ahora, si bien existe, es necesario que sea valorado y reconocido por la nación y sus ciudadanos. Al hablar del reconocimiento a las etnias y a las culturas, se hace referencia a los grupos humanos que las portan, y se convierten en sujetos con derechos particulares a partir de la nueva Constitución, entre los cuales está el más fundamental, el derecho a una existencia cultural y alterna. Las características particulares de estos pueblos no responden necesariamente a las expectativas y los estándares que la sociedad mayoritaria, como cultura dominante, impone para sus sujetos. Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS Para fortalecer la condición de sociedades con culturas alternativas y modos de

ver y sentir el mundo que, parcial o totalmente se diferencian de la mayoría de los colombianos, es necesario tener en cuenta, en cada uno de los programas y proyectos, la respuesta a la pregunta de si fortalecen o no la etnicidad y la cultura. Los proyectos y servicios de atención que desarrolla el ICBF deben pasar por un juicio crítico si van a ser “transplantados” a sociedades étnica y culturalmente diferentes, teniendo en cuenta que todo programa no necesariamente genera respuestas positivas, ni se adapta bien en todo contexto. Un programa preestablecido que ha sido exitoso en otras sociedades, puede causar “daño” si se aplica en un contexto inadecuado. Para prever esta posibilidad negativa es necesario conocer las características de la sociedad en que va a ser aplicado, definiendo los aspectos en que pueden contribuir y aquellos que se vislumbra no van a aportar. Toda intervención o innovación que se implemente con comunidades debe examinar: ¿potencia las formas propias que les permiten la supervivencia, pese a tantas hostilidades? ¿los hace más solidarios para afrontar las penurias? ¿apoya sus formas de autoridad y de distribución de los bienes escasos? ¿recupera sus funciones productivas? o, por el contrario, ¿los convierte en dependientes y miembros adscritos a la sociedad mayoritaria? Para estar seguros de que un programa no causa daño, es necesario, en primer lugar, examinar la coherencia entre los fines y los medios. En una sociedad multicultural todo proyecto debe contribuir al fortalecimiento de la etnicidad y la cultura, metas y fines primordiales de la política de reconocimiento1. Un programa puede ser aplicable, aunque en ocasiones se requiere convertirlo y

adaptarlo a demandas y necesidades propias de la cultura de la sociedad que va ser sujeto del mismo. El desarrollo de un pueblo o comunidad no se logra siempre reproduciendo esquemas ajenos, sino procurando alternativas acordes con su idiosincrasia e identidad. La misión del Instituto es comprender las señales distintas de estas sociedades para contribuir con intercambios a través de los programas, mediante procesos educativos y transformadores, para procurar mejores condiciones de bienestar que conduzcan a que los comunitarios puedan ser más solidarios, participativos y felices. Por lo anterior, se requiere tener en cuenta dos asuntos fundamentales: El Instituto no puede imponer un programa; debe concertadamente abordar situaciones que efectivamente requieren de su intervención. Por la diversidad sociocultural de las comunidades es necesario que los programas se adapten a sus condiciones de ubicación y organización social, partiendo de las condiciones materiales e inmateriales en que se encuentra una sociedad particular. Las diversas formas de atención deben considerarse como medios para afianzar Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS condiciones internas de las comunidades que fortalezcan su condición de pueblos distintos. Política de reconocimiento a la diversidad étnica y cultural Para que la Política de Reconocimiento sea efectiva como expresión de los

ajustes institucionales, sentados en principios y procesos específicos que hagan coherente y efectivo el reconocimiento, la atención a grupos étnicos siempre debe fortalecer la integridad étnica y cultural. Con base en este derrotero, se tiene la responsabilidad de eliminar: Acciones paternalistas que ven en otros distintos a sujetos inferiores o incapaces que requieren que otros los conduzcan. Miradas etnocéntricas que parten del supuesto de la superioridad de una cultura sobre otra. Relativismos que consideran que todo lo de una sociedad ajena no debe ser alterado. Autoritarismos que desconocen la voz del otro. Exclusiones en la participación y en las decisiones. Acciones aisladas sin planeación ni concertación. La importancia de conocer al otro en su propio contexto, yace en la oportunidad de reconocer realidades, necesidades, legalidades, creencias y conocimientos diferentes, para tenerlos en cuenta en el diálogo intercultural, que parte del principio de la posibilidad de la complementariedad entre sociedades. Este espíritu es obligatorio para todos los servidores públicos del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en su trabajo con grupos étnicos. Finalmente, esta es una propuesta para ser examinada por servidores públicos del ICBF, bajo la idea de introducir modificaciones que la enriquezcan.

PARTE 1.

LOS FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA ICBF PARA GRUPOS ÉTNICOS.

La definición de una política para las etnias, promovida por el ICBF, está orientada a proteger la distintividad cultural y étnica de los pueblos reconocidos como sujeto de derecho a partir de la Constitución de 1991 y en concordancia con el Convenio

169 de la OIT. Existen modos de vida culturalmente definidos, expresos en sistemas de organización social, familia, crianza, normas y procedimientos entre otros aspectos, que son expresiones de la pluralidad que el Estado definió proteger. Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS Acercar el ICBF a esta realidad, hace parte de los avances del desarrollo constitucional en procura de la realización del Estado Social de Derecho, multicultural y pluriétnico. Los propósitos del ICBF se generan como respuesta no solo al mandato constitucional de adecuar el Estado al nuevo enfoque multicultural y pluriétnico, como ya se expresó; también en procura de interpretar las demandas realizadas en los últimos años por autoridades y líderes pertenecientes a estas sociedades, que sustentan la necesidad de que los programas, tanto estatales como de cooperación internacional o privados, sean particularizados y diferenciados de otras políticas generales de atención dentro de la institucionalidad del Estado, cuando ello sea necesario. Una Política Pública de bienestar para las étnias, busca sembrar e impulsar un conjunto de principios, procedimientos y lineamientos para que los diferentes pueblos y comunidades étnica y culturalmente diversos, accedan a los servicios y programas teniendo en cuenta sus particularidades culturales. Los resultados de

esta política han de medirse en el fortalecimiento de las variables de la distintividad étnica y la distintividad cultural, manifiestas en los modos de vida deseables y en actividades orientadas a resolver adecuadamente el conjunto de situaciones para vivir como pueblos distintos, y en procura de alcanzar el bienestar material y espiritual deseado. Las instituciones estatales promotoras y ejecutoras de programas tienen que realizar el Estado Social de Derecho, y por ello sus actuaciones serán legítimas y constitucionales en la medida en que interpreten las demandas apremiantes provenientes de los grupos étnicos. Estas demandas, en muchas ocasiones, claman la posibilidad de existir como pueblos distintos. La Política ICBF-E está orientada, también, a fortalecer la institucionalidad para un trato igualitario a los miembros individuales y a estos pueblos en su carácter de sujetos colectivos de derecho, cuando así lo requieran, y por otro, al cumplimiento de las obligaciones de trato distinto que le compete ajustar al Estado, según el Convenio 169 de la OIT. En este contexto, la política ICBF-E pretende la realización del principio de diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, que se refiere a la protección de los derechos de los grupos étnicos en general y a los niños, niñas y jóvenes pertenecientes a estas comunidades, de modo particular. La aplicación del llamado “bloque de constitucionalidad” es la plataforma para la realización de los derechos fundamentales de los grupos étnicos que conforman la nación. La fuerza de los derechos de cada uno de los grupos étnicos se enriquece cuando se comprende su condición de sujeto colectivo de derecho, y no solamente de los

derechos individuales de cada uno de sus integrantes; bajo el marco de la nueva Constitución, muchas comunidades ven amenazada su condición de “pueblo”, por el rezago de la institucionalidad del Estado que aún extiende los principios y Antes de imprimir este documento… piense en el medio ambiente!

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DE GRUPOS ÉTNICOS procedimientos monoculturales y monistas de un “Estado de derecho” y no “social de derecho” multicultural y pluriétnico. Por lo anterior, se justifica que la Política ICBF-E se oriente tanto a generar en las autoridades públicas, como en las mismas etnias y colombianos en general, nuevos valores que contribuyan a cumplir los derroteros de salvaguardia y garantía de los derechos de los pueblos. Fundamentos La política pública ICBF-E, para actuar como institución rectora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, ha de tener en cuenta la presencia de los grupos étnicos en Colombia, y las relaciones a construir y coordinar con las autoridades de estos pueblos y entre instituciones públicas. En una nación conformada por diversidad de sociedades, con referentes de cultura distinta, los individuos se relacionan a partir de sus referentes sociales y también de los derroteros políticos, es decir, interactúan para defender unos valores sentados en la cultura particular y en expectativas que definen alcanzar

como miembros de una sociedad. También en las diferentes instituciones gubernamentales los funcionarios toman desiciones y administran los recursos de la sociedad, no siempre como respuesta a las diversas demandas de los ciudadanos. Estas salidas que se manifiestan en programas y proyectos, no necesariamente tienen como finalidad resolver los problemas que sujetos y comunidades están haciendo llegar al sistema donde finalmente se toman las decisiones. Bajo