Inconstitucionalidad 3941-2011 y 4038-2011

Expediente 3941-2011 1

INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL

EXPEDIENTES ACUMULADOS 3941-2011 y 4038-2011

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS

ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, QUIEN LA PRESIDE, MAURO RODERICO

CHACÓN CORADO, HÉCTOR HUGO PÉREZ AGUILERA, ROBERTO M OLINA BARRETO, GLORIA PATRICIA PORRAS ESCOBAR, CARMEN MARÍA GUTIÉRREZ DE COLMENARES Y RICARDO ALVARADO SANDOVAL : Guatemala, veinte de marzo de dos mil doce. Para dictar sentencia, se tienen a la vista las acci ones de inconstitucionalidad general parcial acumuladas promovidas respectivamente por Alfonso Carrillo Marroquín y la asociación civil "Centro para la Defensa de la Constitución", por medio de su Presidente y Representante Legal, Alejandro José Balsells Conde, contra el artículo 5 del Decreto 132011 del Congreso de la República . El primero de l os postulantes actu ó con su propio patrocinio profesional y el de l os abogados Alfonso Carrillo Montiel y Luis Antonio Mazariegos Fernández. La entidad postulante actuó con el auxilio de los abogados Mario Roberto Fuentes Destarac, Marta Beatriz Altolaguirre Larraondo y Gladys Annabella Morfín Mansilla. Es ponente en este caso, el Magistrado Vocal I, Mauro Roderico Chacón Corado, quien expresa el parecer del tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LA NORMA DENUNCIADA: El Decreto 13 -2011 del Congreso de la República –que aprobó las negociaciones

quien expresa el parecer del tribunal.

ANTECEDENTES

I. CONTENIDO DE LA NORMA DENUNCIADA: El Decreto 13 -2011 del Congreso de la República –que aprobó las negociaciones del Contrato de Préstamo No. 2049, celebrado entre el Estado de Guatemala y el Banco Centroamericano de Integración Económica –BCIE-, denominado " Apoyo Presupuestario para l os Sectores de Educación y Salud "–, en su artículo 5, establece: “Se faculta al Ministerio de Finanzas Públicas para que en forma extraordinaria y excepcional, pueda trasladar en el presente ejercicio fiscal, recursos que se encuentren disponibles en diferentes Ministerios y Unidades Ejecutoras, como espacios presupuestarios, con diferentes fuentes de financiamiento en proyectos de inversión a programas de funcionamiento. La autorización que por el presente artículo se emite, corresponde hasta el monto tota l de un mil doscientos quince millones de Quetzales (Q.1,215,000,000.00), para cubrir el pago de sueldos y salarios, así como insumos básicos; dicho monto será distribuido de la siguiente forma: a) hasta el monto de setecientos quince millones de Quetzales (Q.715,000,000.00), para fortalecer las asignaciones del Ministerio de Educación; y, b) hasta el monto de quinientos millones de Quetzales (Q.500,000.000.00), para fortalecer las asignaciones del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social”.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS DENUNCIAS: Lo expuesto por el primero de los accionantes se resume: a) el artículo 238, inciso b), de la Constitución Política de la República Guatemala establece que la Ley Orgánica

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS DENUNCIAS: Lo expuesto por el primero de los accionantes se resume: a) el artículo 238, inciso b), de la Constitución Política de la República Guatemala establece que la Ley Orgánica del Presupuesto debe regular los casos en que pueden transferirse fondos dentro del total asignado para cada organismo, dependencia, entidad descentralizada o autónoma y que las transferencias de partidas deben ser notificadas de inmediato al Congreso de la República y a la Contraloría General de Cuentas; prohíbe transferir fondos de programas de inversión a programas de funcionamiento o de pago de la deuda pública; b) la norma denunciada está contenida en el decreto legislativo que aprobó el contrato de préstamo celebrado entre la República de Guatemala y el Banco Centroamericano de Integración Económica –BCIE–, denominado " Apoyo Presupuestario para los Sectores Educación yExpediente 3941-2011 2

Salud". Ésta faculta al Ministerio de Finanzas Públicas para que, en forma extraordinaria y excepcional, pueda trasladar, en el prese nte ejercicio fiscal , recursos que se encuentren disponibles en diferentes ministerios y unidades ejecutoras como espacios presupuestarios, con diferentes fuentes de financiamiento en proyectos de inversión a programas de funcionamiento, estableciendo un m onto máximo para cubrir el pago de sueldos y salarios, así como insumos básicos y su forma de distribución; c) conforme el Diccionario de la Lengua Española transferir significa ceder a otra persona el derecho, dominio o atribución que se tiene sobre algo. Esta definición implica que dentro de los elementos de la transferencia entre personas, físicas o jurídicas, existen dos sujetos, el

Diccionario de la Lengua Española transferir significa ceder a otra persona el derecho, dominio o atribución que se tiene sobre algo. Esta definición implica que dentro de los elementos de la transferencia entre personas, físicas o jurídicas, existen dos sujetos, el propietario original del derecho, dominio o la atribución, y el sujeto receptor de la transferencia; un derecho, dominio o atribución sobre algo a transferirse; y el acto mismo, revestido de la formalidad que sea, mediante el cual este derecho, dominio o atribución pasa del sujeto original al sujeto receptor; d) la normativa constitucional, al impedir la transferencia de fond os de programas de inversión a programas de funcionamiento, prohíbe ceder, renunciar, donar o , en cualquier caso y forma , mudar los derechos de determinados entes que ejecuten presupuesto estatal sobre los fondos destinados a la inversión, a entes que teng an derecho a ejecutar presupuesto estatal en programas de funcionamiento o de pago de la deuda pública. Implica la prohibición de ceder los derechos, el dominio o atribución sobre fondos destinados a programas de inversión para ser usado por programas de f uncionamiento o de pago de la deuda pública; e) la norma denunciada contradice el mandato constitucional relacionado, pues formaliza una reducción al alcance del derecho que se tenía para ejecutar fondos en programas de inversión e incrementa la extensión del derecho a ejecutar más fondos de los originalmente previstos para funcionamiento y deuda pública, en esencia, las clases de transferencias prohibidas por la misma Constitución; f) el artículo 5 denunciado –al establecer la transferencia de fondos de pr ogramas de inversión a programas de funcionamiento– contradice la prohibición expresa de la Constitución Política de la

transferencias prohibidas por la misma Constitución; f) el artículo 5 denunciado –al establecer la transferencia de fondos de pr ogramas de inversión a programas de funcionamiento– contradice la prohibición expresa de la Constitución Política de la República, en cuanto a que no pueden transferirse fondos de programas de inversión a programas de funcionamiento o de pago de deuda públ ica. Solicitó que se declare inconstitucional el artículo 5 del Decreto 13-2011 del Congreso de la República. Lo expuesto por la asociación accionante se resume: a) el precepto objetado es inconstitucional porque lesiona el artículo 238 constitucional, al normar materia exclusiva de la Ley Orgánica del Presupuesto y contradice la prohibición expresa del inciso b) segundo párrafo de ese artículo 238; b) en dicho artículo, el constituyente estableció una serie de aspectos fundamentales del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado que deben ser regulados por la Ley Orgánica del Presupuesto; c) en el artículo 5 del Decreto 13-2011 del Congreso de la República, se reguló un aspecto que sólo podría haber sido normado por la Ley Orgánica del Presupuesto conforme el mandato constitucional citado. Cualquier norma ordinaria que disponga sobre aspectos que están ceñidos para ser desarrollados conforme el artículo 238 constitucional en la Ley Orgánica del Presupuesto es contraria a la Constitución. Lo que estableció el legislador en la norma denunciada es lo que la Constitución prohíbe. El legislador ordinario no puede establecer excepciones extraordinarias para desatender el referido mandato constitucional, pues carece de competencia derivada y, al hacerlo, s e arrogó facultades que no tiene; d) bajo

denunciada es lo que la Constitución prohíbe. El legislador ordinario no puede establecer excepciones extraordinarias para desatender el referido mandato constitucional, pues carece de competencia derivada y, al hacerlo, s e arrogó facultades que no tiene; d) bajo el eufemismo de "espacio presupuestario", se transfieren fondos de programas de inversión a programas de funcionamiento, de manera excepcional y extraordinaria, no obstante que existe una prohibición constitucional que no permite ninguna excepción yExpediente 3941-2011 3

mucho menos extraordinariedad; e) la Ley Orgánica del Presupuesto establece un sistema para el manejo presupuestario, con el que se desarrolla la unidad y la ejecución analítica; por consiguiente, con las "excepciones" m encionadas, establecidas fuera del marco regulatorio del texto constitucional, el legislador crea desorden, el cual desvirtúa el manejo programático y unitario del presupuesto; f) si una asignación presupuestaria (entendida como "techo" o "espacio" presupu estario) que registra una baja ejecución genera "ahorros presupuestarios", lo que la Constitución dispone es que esos ahorros se trasladen de programas de inversión a otros de inversión y no de inversión a funcionamiento, pues lo prohíbe el segundo párrafo del inciso b) del artículo 238 de la Constitución; g) según lo establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica del Presupuesto, el sistema de crédito público conforme la Ley Orgánica del Presupuesto consiste en el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que regulan la celebración, ejecución y administración de las operaciones de endeudamiento que realice el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento, lo cual operativiza lo

consiste en el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que regulan la celebración, ejecución y administración de las operaciones de endeudamiento que realice el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento, lo cual operativiza lo establecido por el artículo 171, inciso i), de la Co nstitución, el cual señala que corresponde al Congreso contraer, convertir, consolidar y efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna o externa . Por ello, al establecer facultades excepcionales para el Ministerio de Finanzas Públicas fue ra del marco regulatorio de la Ley Orgánica del Presupuesto, se irrumpe de manera abusiva la propia facultad estatal para obtener deuda, pues los empréstitos adquiridos por el Estado deben ser estructuradas conforme todo un sistema legal para su administra ción financiera. Solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la norma denunciada.

III. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD: No se decretó la suspensión provisional del artículo 5 del Decreto 13-2011. Se tuvo como intervinientes: a) al Congreso de la República; b) al Presidente de la República; c) a la Junta Monetaria; d) al Ministerio de Finanzas Públicas; e) a la Contraloría General de Cuentas; y f) al Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.

IV. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES A) El Congreso de la República expuso: a) según el espíritu finalista de la Constitución Política de la República de Guatemala, todas las autoridades estatales deben impulsar cualquier acción encaminada al logro de los fines constitucionales. En cumplimi ento de

A) El Congreso de la República expuso: a) según el espíritu finalista de la Constitución Política de la República de Guatemala, todas las autoridades estatales deben impulsar cualquier acción encaminada al logro de los fines constitucionales. En cumplimi ento de ello, la parte considerativa de la ley denunciada de inconstitucional refiere que, ante la crisis económica internacional, la baja recaudación tributaria y con el objeto de alcanzar la realización del bien común, es imprescindible la implementación de una estrategia financiera que viabilice el cumplimiento de los compromisos adquiridos, especialmente en los sectores educación y salud, lo que provocó la gestión gubernamental de apoyo financiero internacional, para ejecutar la política de desarrollo y protección social; b) un espacio presupuestario es el monto que se le autoriza a un ministerio o institución pública para gastar, similar a un "techo" presupuestario. Normalmente, se asignan suficientes recursos para que se pueda gastar hasta ese techo, d e manera que el destinatario utilice todo el "espacio" que tiene autorizado; sin embargo, no siempre ocurre así, pues ocurre que fondos externos no previstos en el presupuesto, da lugar a que los recursos estén disponibles, pero no el "espacio". En el artí culo denunciado de inconstitucional, se está disponiendo que se utilicen espacios presupuestarios en donde existan, independientemente del destino que originalmente hubieren tenido –inversión o funcionamiento– que jamás serán llenados con las disponibilida des financieras actuales del Estado. Con la obtención del financiamiento que identifica la misma ley en cuestión,Expediente 3941-2011 4

se impone utilizar esos espacios para el cumplimiento de los fines constitucionales; c) no

del Estado. Con la obtención del financiamiento que identifica la misma ley en cuestión,Expediente 3941-2011 4

se impone utilizar esos espacios para el cumplimiento de los fines constitucionales; c) no existe violación constitucional, porque no se está disponiendo de fondos debidamente previstos y presupuestados, sino se están utilizando espacios presupuestarios que, por la escasez de fondos del Estado, no serán llenados materialmente. Por ello, es procedente, técnico, aconsejable y necesario utilizar es os espacios con fondos provenientes de un financiamiento que no estaba contemplado en el presupuesto en vigencia, como sucede en el presente caso. Solicitó que se declaren sin lugar las acciones de Inconstitucionalidad General Parcial, promovidas en contra del artículo 5 del Decreto número 13 -2011 del Congreso de la República. B) El Ministerio de Finanzas Públicas expresó: a) la norma denunciada no se contrapone con la Constitución, ya que es función primordial del Estado velar por los programas de desarrol lo social, por medio de las ejecuciones de créditos adquiridos. El presupuesto aprobado por el Congreso de la República de Guatemala no se ve disminuido ni se perjudica a otros programas de inversión en beneficio de la población guatemalteca; b) de conformidad con lo establecido en el artículo 171, literales a) é i), de la Constitución, corresponde al Congreso de la República decretar, reformar y derogar las leyes; contraer, convertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna o externa. Con base en ello, el Organismo Legislativo aprobó el préstamo para la inversión en programas de desarrollo social, basado en la implementación de una

leyes; contraer, convertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna o externa. Con base en ello, el Organismo Legislativo aprobó el préstamo para la inversión en programas de desarrollo social, basado en la implementación de una estrategia financiera que posibilite el cumplimiento de los compromisos específicamente en los sectores de educación y salud, entre dichas estrategias se encuentra la de facultar al Ministerio de Finanzas Públicas para que se realicen traslados de los espacios presupuestarios que consisten en ceder parte del techo que no se ejecutará o que no tiene financiamiento en una entidad , que se hará hacia los Ministerios de Educación y Salud para dar cumplimiento a los compromisos sociales; c) el artículo 5 del Decreto 132011 no contraviene el artículo 238, inciso b), de la Constitución Política de Guat emala, pues no se están realizando transferencias de programas de inversión a funcionamiento, sino lo que se traslada son espacios presupuestarios para el cumplimiento de los deberes que la misma impone al Estado en el desarrollo de la inversión adquirida por medio del sistema de crédito público e invertirlo en los programas de desarrollo social, para los sectores educación y salud. Solicitó que se declaren sin lugar las acciones de inconstitucionalidad de ley de carácter general parcial planteadas. C) El M inisterio Público señaló que la norma denunciada transgrede la prohibición constitucional de transferir fondos de programas de inversión a programas de funcionamiento o pago de deuda pública, contenida en el artículo 238, inciso b), de la Constitución, en virtud de que se faculta al Ministerio de Finanzas Públicas a trasladar en el presente ejercicio fiscal recursos que se encuentren disponibles en diferentes ministerios y unidades ejecutoras

deuda pública, contenida en el artículo 238, inciso b), de la Constitución, en virtud de que se faculta al Ministerio de Finanzas Públicas a trasladar en el presente ejercicio fiscal recursos que se encuentren disponibles en diferentes ministerios y unidades ejecutoras como espacios presupuestarios con diferentes fuentes de financiam iento. Solicitó que se declaren con lugar las acciones de inconstitucionalidad interpuestas. CONSIDERANDO – I – Corresponde a esta Corte, como función esencial, mantener la preeminencia de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico, conociendo de las a cciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que sean objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad. Para que proceda una denuncia de inconstitucionalidad general se requiere que la ley o norma cuestionada esté vigente y s ea de aplicación para toda la población a la que está dirigida. – II –Expediente 3941-2011 5

Alfonso Carrillo Marroquín y la asociación civil " Centro para la Defensa de la Constitución" promueven acciones de inconstitucionalidad general parcial en contra d el artículo 5 del Decr eto 13-2011 del Congreso de la República, cuyo contenido normativo fue transcrito en las resultas de este fallo y denuncian como violatorio al segundo párrafo del inciso d) del artículo 238 constitucional la facultad otorgada al Ministerio de Finanzas Públicas para que –en forma extraordinaria y excepcional – pueda trasladar recursos disponibles como espacios presupuestarios, con diferentes fuentes de financiamiento en proyectos de inversión a programas de funcionamiento. Los argumentos de denuncia de los ac cionantes son: a) su contenido es materia

disponibles como espacios presupuestarios, con diferentes fuentes de financiamiento en proyectos de inversión a programas de funcionamiento. Los argumentos de denuncia de los ac cionantes son: a) su contenido es materia exclusiva de la Ley Orgánica del Presupuesto, por ser la que debe regular los casos en que pueden transferirse fondos; b) la Constitución prohíbe transferir fondos de programas de inversión a programas de funcionam iento o de pago de la deuda pública; c) la norma denunciada contradice esa prohibición constitucional , porque permite ejecutar fondos en programas de inversión como fondos para funcionamiento y deuda pública. – III – El espíritu de la regulación financiera que recoge la Constitución Política de la República de Guatemala, en cuanto al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado se refiere, es aquél que impide que los ingresos del Estado (obtenidos por excelencia de la contribución de los habitantes) y sus gastos no pueden ser determinados por el mismo Organismo que habría de administrarlos, sino por voluntad del ente de mayor representatividad soberana, el legislador, derivado de la importancia de que exista un control indirecto del Pueblo, por medio de su representación parlamentaria, con relación a las políticas del ingreso y del gasto públicos; cuestión propia del sistema de separación de poderes que rige la organización del Estado guatemalteco. El Estado, para realizar sus fines, necesita efectuar gastos y obtener recursos, lo cual implica manejar considerables montos dinerarios, que, por principio ineludible de orden, deben ser calculados y autorizados, por medio del Presupuesto, el cual constituye la expresión de las obligaciones que como máximo puede reconocer el Estado y sus organismos autónomos y de los montos que se prevean liquidar durante el ejercicio

orden, deben ser calculados y autorizados, por medio del Presupuesto, el cual constituye la expresión de las obligaciones que como máximo puede reconocer el Estado y sus organismos autónomos y de los montos que se prevean liquidar durante el ejercicio correspondiente, configurado para el cumplimiento de los deberes constitucionales, entre los que se encuentran la protección de los derechos i ndividuales y el cumplimiento de los estándares obtenidos por los derechos sociales, tales como la educación y la salud. Por ello, la atención de los servicios públicos para la satisfacción del bien común, tales como los de educación, salud, justicia y seguridad, corresponden casi en su totalidad a programas calificados como de "funcionamiento", por constituir deberes del Estado con la sociedad, por derivar de derechos inherentes a la persona humana. – IV – Los accionantes señalan que la norma cuestionada, al autorizar transferencias presupuestarias de proyectos de inversión a programas de funcionamiento, viola la prohibición contenida en el segundo párrafo del inciso b) del artículo 238 constitucional. Debe recordarse que la Constitución debe ser interpreta da como un conjunto armónico, en el significado de que cada parte debe determinarse en forma acorde con las restantes, que ninguna disposición debe ser considerada aisladamente y que debe preferirse la conclusión que armonice y no la que coloque en pugna las distintas cláusulas del texto, según lo ha expresado esta Corte en su Jurisprudencia desde el diecinueve de octubre de mil novecientos noventa (en la sentencia dictada 280-90).Expediente 3941-2011 6

De acuerdo con el artículo 183, inciso j), de la Constitución, corresponde a l Organismo Ejecutivo someter anualmente al Congreso el proyecto de presupuesto que

De acuerdo con el artículo 183, inciso j), de la Constitución, corresponde a l Organismo Ejecutivo someter anualmente al Congreso el proyecto de presupuesto que contenga en forma programática el detalle de los ingresos y egresos del Estado. Aprobado, modificado o no aprobado el proyecto de presupuesto para la anualidad correspondiente, según el inciso q) del precepto citado, debe administrar la Hacienda Pública con arreglo a la ley. Concluido un lapso de cuatro meses de cada ejercicio presupuestario, según mandato del inciso w) ibídem, tiene obligación de someter al Congreso de la República un informe analítico de la ejecución presupuestaria. Igualmente los ministros, por mandato del artículo 198 constitucional, están obligados a presentar anualmente al Congreso informe de dicha ejecución. Para los fines de esta sentencia, lo que debe resaltarse es que el Organismo Ejecutivo no puede salirse de los límites que la ley aprobatoria del presupuesto del Estado le haya fijado y está sometido a la fiscalización del Legislativo. En lo que concierne al Organismo Legislativo, la Constitución le manda reunirse para conocer el proyecto enviado por el Ejecutivo, inclusive en el caso de que aquel no estuviere reunido, conforme el inciso j) del artículo 183 de la Constitución Política de la República. Además, el Congreso de la República debe –como di spone el inciso b) del artículo 170 ibídem– aprobar, modificar o improbar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. Posteriormente a la terminación de cada ejercicio, ese organismo debe – conforme lo dispone el d) del precitado artículo –, aprobar o i mprobar anualmente, en todo o en parte, el detalle y justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas

del Estado. Posteriormente a la terminación de cada ejercicio, ese organismo debe – conforme lo dispone el d) del precitado artículo –, aprobar o i mprobar anualmente, en todo o en parte, el detalle y justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas públicas que le presente el Ejecutivo sobre el ejercicio fiscal anterior. También es potestad del Congreso de la República decretar, reformar y derogar las leyes (inciso a’ del artículo 170 constitucional), por lo que el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado – para el ejercicio anual correspondiente, cuando es aprobado por el Legislativo– debe estar contenido en una ley, tramitada, discut ida y resuelta conforme los cánones constitucionales. En consecuencia, es el Organismo Legislativo el que posee la facultad de emitir el indicado Presupuesto, como una ley ordinaria que determine el marco de la política presupuestaria del Estado, para el p eríodo fiscal que sigue al año de su promulgación. Esas son las etapas que deben cumplirse para la formulación, aprobación (con o sin modificaciones) o la posible improbación del Presupuesto General del Estado. Por otra parte, es preciso aclarar la etapa e n la cual es constitucionalmente prohibido hacer transferencias presupuestarias de programas de inversión a programas de funcionamiento, según la norma constitucional que denuncian violada. Según se indicó, en la programación de la Hacienda Pública del Est ado, la fase de aprobación del Presupuesto está encomendada a ente distinto del que lo formula y ejecuta, por ello no podría hablarse de “transferencia” en una fase anterior a la aprobación, pues en la fase de definición lo que efectúa el Congreso, como en te

aprobación del Presupuesto está encomendada a ente distinto del que lo formula y ejecuta, por ello no podría hablarse de “transferencia” en una fase anterior a la aprobación, pues en la fase de definición lo que efectúa el Congreso, como en te encargado de su aprobación, son “modificaciones”, no traslados, de los rubros que le son propuestos por el Presidente de la República, por ser una de las facultades del Congreso: modificar, según el inciso b) del artículo 171 constitucional. Por lo tan to, las transferencias, tal como están reguladas en el ordenamiento jurídico guatemalteco, sólo pueden operar en la etapa de la ejecución del presupuesto. El artículo 238 constitucional establece que las transferencias de partidas deberán ser notificadas de inmediato al Congreso de la República y a la Contraloría de Cuentas". Esta afirmación permite denotar que el acto de la transferencia está referida a la actividad de órgano distinto de aquél encargado de su aprobación, pues no podría obligarse a notificarExpediente 3941-2011 7

a un ente de los actos que él mismo hubiese ejecutado. Ante tales conclusiones se determina que las transferencias del Presupuesto Nacional sólo acaecen en la etapa a cargo del Organismo Ejecutivo -específicamente, en la de ejecución del Presupuestocuando ya están aprobadas las asignaciones para cada Organismo, dependencia, entidades descentralizadas o autónomas. En síntesis, el régimen presupuestario se ha construido sobre dos fundamentos: a) corresponde al Congreso de la República dictar los elementos reguladores de cuantía y ubicación programática del ingreso y del gasto públicos; y b) tales elementos deben ser

En síntesis, el régimen presupuestario se ha construido sobre dos fundamentos: a) corresponde al Congreso de la República dictar los elementos reguladores de cuantía y ubicación programática del ingreso y del gasto públicos; y b) tales elementos deben ser ejecutados por la Administración Pública conforme los límites o marco fijados en la respectiva ley. Es decir: el legislador asigna pero no ejecuta y el ejecutivo administra pero no asigna. Resaltadas esas características constitucionales, es evidente que resultaría contrario a los fines prácticos de la gobernabilidad, sujetar la actividad del Organismo Legislativo a las limitaciones que establec e la Constitución respecto de las transferencias, que sólo restringen las facultades de los entes ejecutores, y no para los creadores de las diferentes partidas de gasto que, por medio de ley, las dispone el Congreso de la República en ejercicio de la potestad que le reconoce el artículo 171 inciso a) de la Ley Suprema. – V – En cuanto al argumento de denuncia, respecto de que la norma cuestionada infringió una "reserva de ley" que atañe a la Ley Orgánica del Presupuesto, en los asuntos de orden fiscal que debe regular la referida ley, por mandato del artículo 238 constitucional, el cual establece en su literal b), segundo párrafo “…No podrán transferirse fondos a programas de inversión a programas de funcionamiento o de pago de la deuda pública…”; esta Corte advierte que la norma denunciada no conlleva reforma o derogatoria alguna al Decreto 101 -97 del Congreso de la República (Ley Orgánica del Prepuesto), sino que introduce una modificación para el período fiscal que concluyó el treinta y uno de diciembre d e dos mil once (pues expresa "…en el presente ejercicio

derogatoria alguna al Decreto 101 -97 del Congreso de la República (Ley Orgánica del Prepuesto), sino que introduce una modificación para el período fiscal que concluyó el treinta y uno de diciembre d e dos mil once (pues expresa "…en el presente ejercicio fiscal…"), para el cual se decretó la " Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil once". Además, el artículo 238 citado ordena regular todas las fas es del sistema presupuestario, como son las de formulación, ejecución y liquidación. La prohibición de transferir fondos de programas de inversión a los de funcionamiento sólo opera en la etapa ejecutiva, en tanto que la potestad de normar la política pres upuestaria del Estado se localiza en la fase legislativa. De esa cuenta, el Congreso de la República, autor de la norma denunciada, no es el que posee la prohibición de transferir fondos de los programas de inversión a los de funcionamiento, precisamente p orque no es el órgano ejecutor del Presupuesto, de tal manera que, como órgan