Inconstitucionalidad General_1446-2013 -Municipal
Corte de Constitucionalidad
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Detalles
- Título
- Inconstitucionalidad General_1446-2013 -Municipal
- Autor
- Corte de Constitucionalidad
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Constitucional
- Año
- 2013
Expediente 1446-2013 1
INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL
EXPEDIENTE 1446-2013
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD , INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS,
ROBERTO MOLINA BARRETO, QUIEN LA PRESIDE ; GLORIA PATRICIA
PORRAS ESCOBAR, ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE, MAURO RODERICO CHACÓN CORADO Y HÉC TOR HUGO PÉREZ AGUILERA : Guatemala, veintinueve de abril de dos mil catorce. Para dictar sentencia, se tiene a la vista la acción de inconstitucionalidad general parcial promovida Cámara del Agro de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, José Santiago Molina Morán, contra el apartado “EXTRACCIONES VARIAS”, de la Modificación de Plan de Tasas Municipales, contenido en el Punto Tercero del acta número 53 -2012, aprobada por el Concejo Municipal de Raxruhá, departamento de Alta Verapaz, en sesión de uno de octubre de dos mil doce, y publicado en el Diario de Centro América el dos de enero de dos mil trece. La postulante actuó con el auxilio de los abogados Edgar Stuardo Ralón Orellana, María Eugenia Rivera Lacayo y Sussa n Andrea Campollo Díaz . Es ponente en el presente caso el Magistrado Vocal I I, Alejandro Maldonado Aguirre, quien expresa el parecer de este tribunal.
ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN Lo expuesto por l a accionante se resume: a) de conformidad con el artículo 239 constitucional, corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar
ANTECEDENTES
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN Lo expuesto por l a accionante se resume: a) de conformidad con el artículo 239 constitucional, corresponde con exclusividad al Congreso de la República decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado ; en tal sentido, los impuestos y arbitrios deben estar contenido s en ley, cuya emisión es potestad exclusiva de aquel Organismo; sin embargo, mediante el apartado objeto de impugnación , el Consejo Municipal de Rax ruhá pretende establecer e implementar arbitrios, ya que el mismo no d etermina servicio público alguno que ese ente proporcione o deba proporcionar como contraprestación de los pagos que requiere ; b) lo anterior se debe a que de conformidad con el texto objetado, quien realice, efectúe u opereExpediente 1446-2013 2
cualquiera de las extracciones contenidas en los rubros señalados, en la circunscripción municipal correspondiente, deberá pagar una tasa acorde con la unidad o medida establecidos arbitrariamente por la municipalidad, sin relación alguna de bilateralidad, esto es, sin recibir nada a ca mbio; c) de esa manera, resulta evidente que los pagos que se contemplan no están establecidos para costear un servicio público municipal, sino que, por el contrario, tienen la finalidad de contribuir de manera general al sostenimiento de los gastos públic os municipales, tal como se aprecia en la parte conside rativa del Acuerdo de mérito, que indica: “Que deben preverse los costos de operación y funcionamiento de la Municipalidad para que satisfagan las exigencias y estabilidad económica de esta municipalidad, al requerirse del uso de equipos, materiales y persona l específico
que indica: “Que deben preverse los costos de operación y funcionamiento de la Municipalidad para que satisfagan las exigencias y estabilidad económica de esta municipalidad, al requerirse del uso de equipos, materiales y persona l específico para la atención de las demandas correspondientes, en cada una de las situaciones; siendo sumamente necesario y urgente contar con un plan actualizado de tasas que aplique esta municipa lidad”; d) de acuerdo al artículo 11 del Código Tributario, el impuesto es el tributo que tiene como hecho generador una actividad estatal no relacionada concretamente con el contribuyente, y de acuerdo con el artículo 12 del mismo cuerpo legal, el arbitri o es el impuesto decretado por ley a favor de una o varias municipalidades, en la que el hecho generador es una actividad municipal general no relacionada concretamente con el contribuyente; e) en el caso de la norma que ataca, el hecho generador es la actividad municipal general sin relación concreta con el contribuyente, porque en los rubros señalados se establece cantidades en que , de manera general deberán contribuir los particulares y los propietarios de negocios o empresas, al mantenimiento de los gas tos públicos del respectivo municipio , pero no se establece servicio público alguno que haya de ser prestado a cambio del pago que habrá de efectuarse; ello quiere decir que , en aquella disposición no se cumple el elemento de bilateralidad, como tampoco el de voluntariedad, porque se obliga al pago respectivo sin ofrecer la prestación de un servicio a cambio , lo cual es contrario a lo que prescribe el artículo 35, literal n), del Código Municipal, en cuanto que el Consejo Municipal puede fijar tasas por ser vicios públicos oExpediente 1446-2013 3
administrativos; f) las exacciones que atacan tienen la naturaleza de ser arbitrios y
cuanto que el Consejo Municipal puede fijar tasas por ser vicios públicos oExpediente 1446-2013 3
administrativos; f) las exacciones que atacan tienen la naturaleza de ser arbitrios y no constituyen “Tasas Municipales”, lo que infringe el principio constitucional relacionado. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstituci onalidad promovida.
II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD Se decretó la suspensión provisional del apartado “EXTRACCIONES VARIAS”, contenido en la Modificación de Plan de Tasas Municipales, del Acta Número 532012, aprobado por el Concejo Municipal de Rax ruhá, departamento de Alta Verapaz, en sesión de uno de octubre de dos mil doce, y publicado en el Diario de Centro América el dos de enero de dos mil trece . Se tuvo como intervinientes al Concejo Municipal de Rax ruhá, departamento de Alta Verapaz , y al Mi nisterio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.
III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES A) El Ministerio Público señaló que : a) el acuerdo impugnado establece cantidades, por las que, de manera general , deberán contribuir las personas que realicen, efectúe n u opere n cualquiera de las extracciones dentro de la circunscripción municipal de Rax ruhá, para lo cual deberán pagar una “tasa” de conformidad con la unidad o medida de los rubros ahí señalados ; b) de esa manera, se puede determinar que ese cobro no tiene naturaleza jurídica de tasa porque no concurre una relación de cambio voluntario, así como tampoco se rá consecuencia de recibir un servicio público ; c) por la naturaleza de los impuestos,
manera, se puede determinar que ese cobro no tiene naturaleza jurídica de tasa porque no concurre una relación de cambio voluntario, así como tampoco se rá consecuencia de recibir un servicio público ; c) por la naturaleza de los impuestos, es evidente que las municipalidades no pueden decreta r tales gravámenes por vía de reglamentos; d) por lo tanto, las disposiciones impugnadas son contrarias a los artículos 154 y 239 constitucionales. Solicitó que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad instada. B) El Concejo Municipal de de R axruhá, departamento de Alta Verapaz indicó: a) para la creación de una tasa , pueden darse en dos situaciones: por un lado, la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público y, por el otro, l a prestación de servicios o la realización de actividades por parte de un organismo del Estado, que se refieran, afecten o beneficien , de manera particular , al sujeto pasivo del tributo ; b) la tasaExpediente 1446-2013 4
no se encuentra regulada como un tributo en el Código Tributario, pero, en las tasas existe una ac tividad especial del Estado que se encuentra materializada en la prestación de un servicio individualiza do al obligado o sujeto pasivo; por lo que una persona –individual o jurídica – pagará una suma de dinero como contraprestación a un servicio público, e l cual puede ser proporcionado por el Estado, la municipalidad o por cualquier otro ente estatal ; c) la tasa tiene carácter voluntario, debido a que únicamente se hará efectivo el pago cuando se da la demanda de un servicio; d) la Corte de Constitucionalid ad ha considerado lo siguiente: I. En sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once, dictada dentro
voluntario, debido a que únicamente se hará efectivo el pago cuando se da la demanda de un servicio; d) la Corte de Constitucionalid ad ha considerado lo siguiente: I. En sentencia de diecisiete de agosto de dos mil once, dictada dentro del expediente 343 -2011, indicó que la tasa tiene como características: i. que se pagan por el disfrute real o potencial de un servicio. Las entidades e statales pueden cobrarlas a cada particular en tanto recibe un servicio o , porque, aunque no se tenga interés en él, representa un beneficio potencial; ii. es semejante al impuesto, pues lleva implícita la coerción sobre el que está obligado a pagarla, en la medida en que se constituye como beneficiario directo o indirecto del servicio; iii. debe elaborarse tomando en cuenta del costo efectivo del servicio y no como un porcentaje de utilidad para desarroll ar sus funciones ; iv. los recursos generados solo pu eden ser destinados a la financiación de gastos del servicio público; v. los contribuyentes son identificados con relativa facilidad; y vi. queda a juicio de la entidad respectiva el método de distribución de los costos del servicio ;
II. En la misma sentencia, la Corte estimó que "El hecho de que los acuerdos denunciados no establezcan los destinos que tendrán los recursos obtenidos con su aplicación no constituye una razón necesaria para considerar que ese cobro se enmarca en la figura de un arbitrio munic ipal, pues con base en el principio de presunción de constitucionalidad de que gozan las normas jurídicas, se presume que lo obtenido constituirá ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del Código Municipal y solo tendrá por destino la f inanciación de gastos de los servicios prestados tomando en cuenta e l costo efectivo del servicio más un
que lo obtenido constituirá ingresos del municipio, de conformidad con el artículo 100 del Código Municipal y solo tendrá por destino la f inanciación de gastos de los servicios prestados tomando en cuenta e l costo efectivo del servicio más un porcentaje de utilidad para su desarrollo"; e) en el caso del Acuerdo impugnado, el Consejo Municipal señaló en el primer considerando que, con base en suExpediente 1446-2013 5
autonomía municipal, le corresponde la administración de los intereses, obtener y disponer de sus propios recursos, y es su obligación atender los servicios públicos locales; por tal razón, acordó e l cobro de tasas, rentas, servicios y registros de forma equitativa y justa, pues con ello pretende mantener y mejorar la calidad y cobertura de los servicios , porque d e conformidad con el artículo 28 del Código Municipal, es obligación de las autoridades municipales la prestación y mantenimiento de los servi cios públicos locales , dentro de los cuales , según el inciso d ) del mismo artículo, está la " infraestructura física y social básica que garanticen condiciones aceptables para el desarrollo "; f) por lo anterior, es legal y necesaria la modificación de las t asas municipales, ya que las empresas que se dedican al cultivo de la palma africana, la explotación del fruto y la producción de productos derivados de la misma, hacen uso de la infraestructura física y social, específicamente de la carretera y los puente s, en los que circula el transporte que traslada los productos a su destino final; g) debido a que ese municipio tiene una actividad agrícola de monocultivo (de palma africana) en grandes dimensiones, esta afecta el medio ambiente y ha modificado la forma de vida de los vecinos y de
traslada los productos a su destino final; g) debido a que ese municipio tiene una actividad agrícola de monocultivo (de palma africana) en grandes dimensiones, esta afecta el medio ambiente y ha modificado la forma de vida de los vecinos y de las comunidades indígenas Maya Q'eqchi', por lo que resulta indispensable generar un mínimo de ingresos con el que pueda repararse la infraestructura vial o, al menos , darle mantenimiento por el excesivo uso que de esta realizan las empresas palmeras(sic); h) no obstante que la entidad impugnante no realizó un análisis idóneo de la confrontación de las normas que presume vulneradas , indicó que no se viola el artículo 239 constitucional, porque dentro de las atribuciones del Consejo Municipal está la fijación de rentas de los bienes municipales, sean estos de uso común o no, la de tasas por servicios públicos locales y , en este caso, es necesario dar mantenimiento a los servicios públicos locales que constantemente utilizan las relacionadas empresas agrícolas; i) se pretende sorprender la buena fe del tribunal constitucional, al indicar que la tasa municipal es un arbitrio ; sin embargo se trata de gravar la transportación de los frutos de la palma africana por el uso de las carreter as y puentes a los cual es hay que darles mantenimiento; j) por otra parte, en cuanto a l señalamiento de violación de los a rtículos 157 y 171Expediente 1446-2013 6
literal a), de la Constitución Política de la República de Guatemala, esta no se da porque el texto impugnado estab lece una tasa municipal , en ninguna parte del Acuerdo se menciona la palabra arbitrio; además, el espíritu y características de aquel no corresponden a la naturaleza de este; k) la vulneración a l artículo 175
porque el texto impugnado estab lece una tasa municipal , en ninguna parte del Acuerdo se menciona la palabra arbitrio; además, el espíritu y características de aquel no corresponden a la naturaleza de este; k) la vulneración a l artículo 175 constitucional que denuncia la accionante , de i gual manera no existe porque la Municipalidad actuó de buena fe, ya que el objetivo del apartado objetado es garantizar el bien común de los vecinos de Raxruh á, así como la prestación de los servicios públicos municipales. Solicitó que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA PÚBLICA A) La accionante reiteró lo manifestado en su escrito inicial ; de igual manera, su petición de que se declare con lugar la acción planteada. B) El Ministerio Público replicó lo expuesto al evacuar la audiencia conferida. Pidió que se declare con lugar el planteamiento. C) El Concejo Municipal de Rax ruhá, departamento de Alta Verapaz, no alegó.
CONSIDERANDO -IEs procedente declarar con lugar la inconstitucionalidad de una norm a emitida por un Concejo Municipal, cuando la misma establece el cobro por la realización de ciertas actividades dentro de la circunscripción del municipio, sin que el sujeto obligado a pagarlo obtenga la prestación de un servicio personal o directo, sino que, por el contrario, su finalidad sea financiar la actividad general que desarrolla la municipalidad. -IIEn el presente caso, Cámara del Agro de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, José Santiago Molina Morán, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra el apartado
que desarrolla la municipalidad. -IIEn el presente caso, Cámara del Agro de Guatemala, por medio del Presidente de su Junta Directiva y Representante Legal, José Santiago Molina Morán, promueve acción de inconstitucionalidad general parcial contra el apartado “EXTRACCIONES VARIAS”, contenido en la Modificación de Plan de Tasas Municipales, del Acta Número 53 -2012, aprobado por el Concejo Municipal de Raxruhá, departamento de Alta Verap az, en sesión de uno de octubre de dos milExpediente 1446-2013 7
doce, y publicado en el Diario de Centro América, el dos de enero de dos mil trece, asegurando que tal disposición viola el artículo 239 de la Constit ución Política de la República. Realiza tal señalamiento , fundamentalmente, por los siguientes motivos: a) aduce que el Concejo Municipal se atribuye funciones que corresponden con exclusividad al Congreso de la República , al establecer un arbitrio; y b) el cobro que requiere en el texto impugnado constituye arbitrio porque el mismo no determina servicio público alguno que aquel órgano municipal proporcione o deba proporcionar a cambio de la realización de dichos pagos; es decir, es decir, no prevé la contraprestación de un servicio municipal. -IIIAl respecto, resulta pertinente indicar que, según la jurisprudencia de este Tribunal, “El artículo 239 de la Constitución consagra el principio de legalidad en materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo q ue es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la
materia tributaria, que garantiza que la única fuente creadora de tributos debe ser la ley, estableciendo q ue es potestad exclusiva del Congreso de la República decretar impuestos, arbitrios y contribuciones especiales, así como la determinación de las bases de recaudación de dichos tributos. En el artículo 255 de ese cuerpo de normas fundamentales se establece que la captación de recursos económicos del municipio debe sujetarse al principio contenido en el artículo 239 Ibíd. La tasa, según la ya reiterada jurisprudencia de esta Corte, es una relación bilateral en virtud de la cual un particular paga voluntariam ente una suma de dinero y debe recibir como contraprestación un determinado servicio público. De esta definición se infiere que el tributo creado en la norma impugnada no constituye una tasa, puesto que la exacción onerosa que se obliga pagar a las empresas que encuadran su actividad en los supuestos establecidos no se genera de manera voluntaria ni está previsto como contraprestación a ese pago un determinado servicio público más que los que el ente creador de la norma está obligado a proporcionar. En todo caso, esta exacción en la forma creada, encuadra en la definición legal de arbitrio que hace el artículo 12 del Código Tributario (Decreto 6 -91 del Congreso de la República)”, criterio sustentado por este Tribunal en sentencias de siete de octubre de dos mil ocho, uno de marzo,Expediente 1446-2013 8
veinticuatro de agosto y diecinueve de octubre, todos de dos mil once, dentro de los expedientes dos mil veintidós - dos mil ocho (2022 -2008), dos m il doscientos
veinticuatro de agosto y diecinueve de octubre, todos de dos mil once, dentro de los expedientes dos mil veintidós - dos mil ocho (2022 -2008), dos m il doscientos treinta y cuatro - dos mil diez (2234 -2010), un m il quinientos cincuen ta y ochodos mil once (1558 -2011) y trescientos veintidós - dos mil once (321 -2011), respectivamente. -IVEl artículo 153 constitucional, que consagra el principio de legalidad, enuncia que el imperio de la ley se extiende a todas las personas que se encuentren en el territorio de la República; por su parte, el artículo 154 del Texto Supremo determina que los funcionarios como depositarios de la autoridad, se encuentran sujetos a la ley y jamás serán considerados superiores a ella. De tal cuenta, las Municipalidades no están excluidas del acatamiento y cumplimiento de las leyes que conforman el ordenamiento jurídico. No obstante lo anterior, el Concejo Municipal de Raxruhá, departamento de Alta Verapaz, por medio d el acta número 53 -2012, de uno de octub re de dos mil doce, que contiene “Ampliación al Plan de Tasas Municipales” , dispuso cobrar por concepto de “Extracciones Varias” , las tasas siguientes: “Achiote, quintal Q5.00; Fruta de Palma Africana, tonelada Q1000; Maíz, quintal Q1.00; Plantas de Palma Africana, unidad Q0.25; Frijol , quintal Q1.00; Animales Porcinos, unidad Q2.00; Chile, quintal Q3.00; Ganado mayor, unidad Q5.00; Pepitoria , quintal Q3.00;
Africana, unidad Q0.25; Frijol , quintal Q1.00; Animales Porcinos, unidad Q2.00; Chile, quintal Q3.00; Ganado mayor, unidad Q5.00; Pepitoria , quintal Q3.00; Ganado menor, unidad Q3.00; Cardamomo , quintal Q5.00; Aceite, galón Q0.25; Café, quintal Q5.00; Made ra por mayor, camionada Q150.00; Pimienta , quintal Q5.00; Madera por menor Q75.00; Leche , galón Q0.25”, con lo que se evidencia que el referido Concejo Municipal creó, en concepto de tasa municipal, la citada prestación que deben pagar las personas individ uales o jurídicas cuya actividad corresponda a los supuestos establecidos en dicha normativa dentro del territorio municipal. De lo anterior se estima que el análisis que se impone en este caso, consiste en determinar si los pagos regulados en los apartad os impugnados, reúnen o no las condiciones para ser calificados como tasa. Referente al tema,Expediente 1446-2013 9
esta Corte ha considerado que la tasa es una creación que compete a las corporaciones municipales y que consiste en la prestación en dinero por la contraprestación de una actividad de interés público o un servicio públi co. Es una relación de cambio, en la que se dan los elementos de pago voluntario de una prestación en dinero, fijada de antemano y una contraprestación de un servicio público. Por lo que el hecho gen erador es una actividad estatal o municipal determinada, relacionada concretamente con el ciudadano. En el presente caso ese servicio no se presta por requerimiento del administrado, sino por imposición del propio ente municipal, que obliga al
público. Por lo que el hecho gen erador es una actividad estatal o municipal determinada, relacionada concretamente con el ciudadano. En el presente caso ese servicio no se presta por requerimiento del administrado, sino por imposición del propio ente municipal, que obliga al particular a cancelar a la Municipalidad el tributo para poder “generar un mínimo de ingresos que repare la infraestructura vial, o al menos el mantenimiento por el excesivo uso de parte de las empresas palmeras” , según lo expresó el Alcalde Municipal en el escrito por medio del cual evacuó la audiencia correspondiente. Dicha actividad no conlleva una contraprestación a favor del administrado, sino que constituye una imposición respecto de una actividad, como es el pago por transitar en el territorio municipal , lo cual, en esencia, constituye un tributo; y por no ser un servicio público que se brinde por parte de la corporación municipal, no es dable la imposición de tasas sobre este y con ello extraer dinero del particular, ya que, en todo caso, resulta ser un cobro que impuso unilateralmente sobre una actividad que no presta con exclusividad en el municipio . A dicionalmente, es necesario indicar que el mantenimiento de las carreteras o caminos compete tanto al gobierno central, por medio del Ministerio de Comunicacion es, Infraestructura y Vivienda, como a las Municipalidades por medio de los fondos que el Organismo Ejecutivo deba trasladarles por mandato constitucional o legal correspondiente. E s decir que, crear un cobro que “trata de gravar la transportación de los f rutos de la palma africana por el uso de las carreteras y puentes a los cuales hay que darles mantenimiento”, según lo que la propia municipalidad reconoció , es un elemento
decir que, crear un cobro que “trata de gravar la transportación de los f rutos de la palma africana por el uso de las carreteras y puentes a los cuales hay que darles mantenimiento”, según lo que la propia municipalidad reconoció , es un elemento que ilustra aún de mejor manera la ausencia de una contraprestación y, por ende, la imposibilidad legal de establecer un cobro en tal concepto, además de que no concurre el supuesto previsto en la ley para su realización.Expediente 1446-2013 10
Lo anteriormente analizado evidencia que la exacción dineraria prevista en el apartado “Extracciones Varias” impugnado, constituye un gravamen de naturaleza impositiva que, de conformidad con la ley y la doctrina debe establecerse por medio de la creación de los tributos, pero por el ente exclusivamente facultado para ello que es el Congreso de la República , pues establece un cobro sobre una actividad determinada, sin que exista una contraprestación referente al mismo , sino que, por el contrario, su implementación tenía la finalidad de gravar tales actividades para generar la percepción de fondos por parte de la referida municipalidad, aspecto que vulnera el artículo 239 de la Constitución Polític a de la República de Guatemala; por ello deviene inconstitucional y así deberá declararse. LEYES APLICABLES Artículos citados, 267 y 272, inciso a), de la Constitución Política d e la República de Guatemala; 115, 133, 141, 143, 148, 163, inciso a), 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 3 9 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad.
POR TANTO
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 3 9 del Acuerdo 1-2013 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad con base en lo con siderado y leyes citadas resuelve: I. Declara con lugar la inconstitucionalidad de l apartado “Extracciones Varias”, de la “Ampliación al Plan de Tasas Municipales”, contenido en el Punto Tercero del acta número 53 -2012 del Concejo Municipal de Rax ruhá, departamento de Alta Verapaz, aprobada el uno de octubre de dos mil doce, y publicado en el Diario de Centro América el dos de enero del dos mil trece . II. Como consecuencia, se expulsa dicho apartado del ordenamiento jurídico, por lo que su pérdida de vigenc ia y efectos se retrotraerá n a la fecha en que se publicó en el Diario Oficial la suspensión provisional decretada el diecinueve de abril de dos mil trece. III. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial, dentro de los tres días siguientes de la fecha en que misma quede firme. IV. Notifíquese y, oportunamente, archívese el expediente.
