Inconstitucionalidad General_1783-2005 -Otras disposiciones

Expediente 1783-2005 1

INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL

EXPEDIENTE 1783-2005

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS JUAN

FRANCISCO FLORES JUÁREZ, QUIEN LA PRESIDE, RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO HERRERA, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG Y CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR: Guatemala, nueve de enero de dos mil seis. Se tiene a la vista para dictar sentencia, la acción de inconstitucionalidad general promovida por Miguel Castro Gómez, contra los Acuerdos Gubernativos 636 – 95 y 637 – 95 emitido s por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, publicados el quince de enero de dos mil cuatro, en los cuales se aprueban los contratos administrativos 20 – 95 y 21 – 95. El postulante actuó bajo el auxilio profesional de las abogadas María Elena Reyna de Ordóñez, Elizabeth Mejía de Rodas y Azucena Emperatriz González Girón.

ANTECEDENTES

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA IMPUGNACIÓN Lo expuesto por el postulante se resume en los siguientes términos: a) el doce de octubre de mil novecientos nov enta y cinco el Primer Vice – Ministro de Finanzas Públicas y la entidad denominada Empresa de Bodegas Fiscales de Carga, Sociedad Anónima suscribieron los contratos administrativos 20 – 95 y 21 – 95, mediante los cuales se concreta la concesión de servici os públicos relativos al reconocimiento de mercancías objeto del comercio exterior; b) los referidos contratos fueron aprobados a través de los

suscribieron los contratos administrativos 20 – 95 y 21 – 95, mediante los cuales se concreta la concesión de servici os públicos relativos al reconocimiento de mercancías objeto del comercio exterior; b) los referidos contratos fueron aprobados a través de los acuerdos gubernativos que por esta vía se impugnan, dictados el cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y cinco por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, que a su vez fueron publicados el quince de enero de dos mil cuatro; c) los referidos acuerdos adolecen de vicio de inconstitucionalidad, por resultar su cumplimiento incompatible con la nor mativa vigente que se encuentra contenida en la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria, lo cual redunda en la vulneración del artículo 134 de la Constitución Política de la República, pues mediante los contratos autorizados en ell os se confieren a una entidad privada atribuciones que según la ley corresponden a dicha entidad descentralizada, cuya creación y funcionamiento encuentran asidero en la norma constitucional antes aludida. d) asimismo, el actuar del Presidente de la República en Consejo de Ministros resulta inconstitucional, pues el artículo 183 inciso e) de la Constitución Política de la República claramente le asigna una potestad reglamentaria, que en ningún momento puede alterar el espíritu de las leyes; y con los referidos acuerdos, evidentemente se contraviene lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria. Solicitó que se declarara con lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada, y, consecuentemente, inconstitucionales los Acuerdos Gubernativos 636 – 95 y 637 – 95 emitidos por el

Superintendencia de Administración Tributaria. Solicitó que se declarara con lugar la acción de inconstitucionalidad general total planteada, y, consecuentemente, inconstitucionales los Acuerdos Gubernativos 636 – 95 y 637 – 95 emitidos por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, publicados el qui nce de enero de dos mil cuatro.

II. TRÁMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD No se decretó la suspensión provisional de los acuerdos impugnados. Se dio audiencia por quince días comunes al Presidente de la República, Ministerio de Finanzas Públicas, Congreso de la República, Superintendencia de Administración Tributaria, Empresa de Bodegas Fiscales de Carga, Sociedad Anónima y al Ministerio Público. Oportunamente seExpediente 1783-2005 2

señaló día y hora para la vista.

III. RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES A) Empresa de Bodegas Fiscales de Carga, Sociedad Anónima, a través de su representante legal, manifestó que el procedimiento que eventualmente desembocó en la concesión de determinados servicios aduaneros mediante la suscripción de los contratos administrativos respectivos, se produjo en estricto apego a la ley aplicable que se encontraba vigente en cada una de sus etapas, por lo que de ninguna manera puede afirmarse que tal procedimiento y sus consecuencias, entrañen violación al texto constitucional. Asimismo, argumenta que el objeto de la inconstitucionalidad planteada ya fue abordado con anterioridad dentro de los expediente acumulado s número mil seiscientos cuarenta y cinco y mil ochocientos veintisiete – dos mil cuatro, por lo que sobre dicha materia sometida al conocimiento del tribunal constitucional ya se ha

fue abordado con anterioridad dentro de los expediente acumulado s número mil seiscientos cuarenta y cinco y mil ochocientos veintisiete – dos mil cuatro, por lo que sobre dicha materia sometida al conocimiento del tribunal constitucional ya se ha producido cosa juzgada. Solicitó que se declarara sin lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada, y que el interponente fuera condenado en costas. B) El Presidente de la República expresó que si bien es cierto que al momento de celebrarse los contratos administrativos en cuestión, la concesión de la función públi ca de efectuar el control de ingresos de mercaderías provenientes de operaciones de comercio exterior (entonces asignada a la Dirección General de Aduanas), resultaba acorde a la legislación vigente, también lo es que en ese momento tales contratos no habían obtenido la aprobación del Congreso de la República, y, por ende, los mismos aun no habían concluido el proceso para adquirir plena validez, perfeccionamiento que no se produjo sino hasta una fecha posterior a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica d e la Superintendencia de Administración Tributaria, en la que tal función se encomendó a esta entidad descentralizada; de esa cuenta, la situación descrita se traduce en una violación que atenta no sólo contra la Constitución Política de la República, sino contra la normativa contenida en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento, así como en la ley ordinaria antes mencionada, ya que del contenido de la última se desprende meridianamente que la administración del sistema aduanero nacional corresponde con exclusividad a la Superintendencia de Administración Tributaria -en atención a la

en la ley ordinaria antes mencionada, ya que del contenido de la última se desprende meridianamente que la administración del sistema aduanero nacional corresponde con exclusividad a la Superintendencia de Administración Tributaria -en atención a la autonomía funcional, técnica y administrativa de la que la misma ley la dota -, y, con ello, el ejercicio de las actividades que tal responsabilidad conlleva, así como la facultad de efectuar la concesión a terceros de servicios relacionados con su esfera de acción; concluye entonces que por medio de los referidos acuerdos gubernativos no pueden delegarse funciones públicas a particulares, que por ley son de esp ecífica competencia de la Superintendencia de Administración Tributaria. Solicitó que se declarara con lugar la acción general de inconstitucionalidad planteada. C) El Ministerio Público, a través de su agente fiscal, expresó que los contratos administrativos de concesión aludidos fueron el producto de un procedimiento de licitación y aprobación que fue desarrollado en plena conformidad con las leyes y reglamentos respectivos. Argumentó que los acuerdos gubernativos que los aprobaron no configuran violación de la autonomía funcional de la Superintendencia de Administración Tributaria, pues debido a la aplicación del principio de rationae temporis contemplado en el inciso f) del artículo 36 de la Ley del Organismo Judicial, la posición jurídica establecida ba jo el imperio de una ley anterior, se conserva bajo el de otra posterior. Agregó que, partiendo de la circunstancia de que los servicios que constituyen el objeto de los contratos en cuestión no son indelegables, la quid juris del asunto se reduce a determ inar quién se encuentra entonces legitimado para efectuarExpediente 1783-2005 3

que constituyen el objeto de los contratos en cuestión no son indelegables, la quid juris del asunto se reduce a determ inar quién se encuentra entonces legitimado para efectuarExpediente 1783-2005 3

dicha delegación, si el Presidente de la República en Consejo de Ministros, o el Directorio de la Superintendencia de la Administración Tributaria; y que, siendo que tal delegación se produjo de acu erdo a los parámetros legales que correspondían, en un momento en el que no existía el segundo de los citados, no tiene por qué apreciarse en ello vicio de inconstitucionalidad. Solicitó que fuera declarada sin lugar la inconstitucionalidad planteada. D) E l Ministerio de Finanzas Públicas, a través de la titular del despacho, manifestó que la aprobación extemporánea realizada por parte del Congreso de la República con relación a los aludidos contratos contravino las normas legales aplicables del Código Adua nero Uniforme Centroamericano y su Reglamento, así como la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria, dado que a partir de la fecha de la creación de la última, todos los procedimientos administrativos para concesión pública como los que subyacen a la presente acción, deben ser promovidos exclusivamente por dicha institución, atendiendo a la autonomía técnica, funcional y administrativa de la que goza. Por ende, se produjo conculcación del principio de descentralización y autonomía fu ncional establecido en el artículo 134 de la Constitución Política de la República. Añadió que al publicar los referidos acuerdos el entonces Presidente de la República se excede de la esfera de sus atribuciones, pues la potestad

descentralización y autonomía fu ncional establecido en el artículo 134 de la Constitución Política de la República. Añadió que al publicar los referidos acuerdos el entonces Presidente de la República se excede de la esfera de sus atribuciones, pues la potestad reglamentaria que la Carta Magna le confiere se encuentra restringida al desarrollo y mejor cumplimiento de las leyes, pero sin alterar su espíritu, como sucede en el caso objeto de estudio. Consecuentemente, solicitó que la acción de mérito fuera declarada con lugar. E) La Superin tendencia de Administración Tributaria, a través de su mandataria judicial, manifestó que con anterioridad a la publicación de los acuerdos que motivan la discusión, la Gerencia de Planificación y Desarrollo Institucional, Intendencia de Aduanas y Direcció n de Asuntos Jurídicos de la Superintendencia de Administración Tributaria, emitió un dictamen haciendo ver la improcedencia de que el Congreso de la República reactivase la iniciativa de ley de aprobación de tales acuerdos, toda vez que con ellos se contr avendría los preceptos que en torno al reconocimiento de mercancías contempla el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su reglamento; y a pesar de ello, y sin contar con la aprobación del Directorio, el Ex – Superintendente de Administración Tributaria envió una misiva al Ex - Presidente del Organismo Legislativo manifestando su consentimiento con la mencionada iniciativa de ley. Enfatiza que como institución está en total desacuerdo con el contenido de los acuerdos impugnados, ya que es a ella a la qu e corresponde ejecutar todas y cada una de las funciones que le son atribuidas por su propia ley orgánica, incluyendo las atinentes a la administración del

institución está en total desacuerdo con el contenido de los acuerdos impugnados, ya que es a ella a la qu e corresponde ejecutar todas y cada una de las funciones que le son atribuidas por su propia ley orgánica, incluyendo las atinentes a la administración del sistema aduanero que antes se encontraban encomendadas a la Dirección General de Aduanas; por elleallado del presupuesto de las mismasndo para las sociedades o, afirma estar en completo acuerdo con los argumentos vertidos por la postulante en cuanto al evidente vicio de inconstitucionalidad del que adolecen tales acuerdos, y agrega que, además, los servicios que por medio de los mismos se concesionan no encuadran dentro del supuesto descrito en el artículo 183 inciso k) de la Constitución Política de la República porque no reúnen los elementos necesarios para ser considerados realmente como servicios públicos, toda vez que para ser considerados como tales, es necesario que se encuentren destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la regulación, dirección y control del Estado. Solicitó que fuera declarada con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.Expediente 1783-2005 4

IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA Tanto el postulante, como el Presidente de la República; el Ministerio de Finanzas Públicas, a través de la titular del despacho; y la Superintendencia de Administraci ón Tributaria, a través de su mandataria judicial, hicieron una reiteración de los argumentos esgrimidos por ellos en su escrito introductorio de la acción de inconstitucionalidad, y en sus escritos de evacuación de audiencia por quince días, respectivamen te, y solicitaron

esgrimidos por ellos en su escrito introductorio de la acción de inconstitucionalidad, y en sus escritos de evacuación de audiencia por quince días, respectivamen te, y solicitaron que fuera declarada con lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada. Por su parte, la Empresa de Bodegas Fiscales de Carga, Sociedad Anónima, a través de su representante legal; y el Ministerio Público, a través de su agente fiscal, también reiteraron los argumentos esgrimidos por ellos en sus escritos de evacuación de audiencia por quince días, pero, por el contrario, solicitaron que fuera declarada sin lugar la acción de inconstitucionalidad general planteada, al igual que el Congreso de la República, que, a través de su primer vicepresidente, resaltó que tanto dicha institución como el Presidente de la República actuaron –en su momento – dentro del uso de las facultades que les otorga la Constitución Política de la República . CONSIDERANDO - IEl ordenamiento jurídico guatemalteco está diseñado como un sistema estratificado, compuesto por un catálogo de cuerpos legales orientados a normar las diversas áreas de la actividad humana, surgidos a partir de los estamentos esenciales de organización y convivencia social plasmados por la voluntad soberana del pueblo en un instrumento fundamental jerárquicamente superior, que, en atención a esa calidad, determina la coherencia y validez de todos aquéllos. Atendiendo al propósito de apuntalar la positividad de estas premisas, así como de proteger la vigencia del principio de supremacía constitucional que deriva de ellas, la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad contempla y desarrolla den tro de los mecanismos procesales concebidos como garantías constitucionales, la figura de la

proteger la vigencia del principio de supremacía constitucional que deriva de ellas, la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad contempla y desarrolla den tro de los mecanismos procesales concebidos como garantías constitucionales, la figura de la acción directa de inconstitucionalidad, cuya procedencia encuentra cabida contra las disposiciones generales que contengan vicio total o parcial de inconstituciona lidad, a efecto de velar porque la producción normativa que emana de la potestad legislativa del Congreso de la República y de la potestad reglamentaria del Presidente de la misma, se mantenga dentro de los límites que fija la Constitución Política. - IIUno de los atributos primarios que caracterizan a esa producción normativa como objeto de la acción de inconstitucionalidad directa, lo constituye la generalidad de la que aquélla debe encontrarse revestida, pues de su naturaleza y finalidad se desprende la necesidad de que tal producción se encuentre conformada por supuestos abstractos y generales, potencialmente aplicables a cualquier individuo que encuadre dentro de la situación jurídica previamente definida por ellos. Estas nociones se encuentran claramente reflejadas en los términos previstos por el artículo 133 de la ley de la materia, cuando determina el caso de procedencia de la referida acción: “ARTICULO 133. Planteamiento de la inconstitucionalidad. La inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad se plantearán directamente ante la Corte de Constitucionalidad. (el resaltado no aparece en el texto original)”.Expediente 1783-2005 5

contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad se plantearán directamente ante la Corte de Constitucionalidad. (el resaltado no aparece en el texto original)”.Expediente 1783-2005 5

En congruencia con los conceptos antes vertidos, no puede apreciarse como susceptible de ser atacado a través de la acción de inconstitucionalidad directa un acto gubernamental que no entrañe tal condición de generalidad, entendida esta cualidad como la posible aplicabilidad de una norma a la totalidad de personas que integran la sociedad humana a la que se encuentra destinada a regular, sin otra condición que los parámetros que de forma impersonal e ideal establece la misma. - IIIEn el caso sub judice el postulante denuncia por esta vía el presunto vicio de inconstitucionalidad del que adolecen dos acuerdos gubernativos que tienen por objeto la aprobación de sendos contratos administrativos, por medio de los cuales se concesiona la prestación del servicio de verificación del comercio exterior a una empresa particular. De los razonamientos vertidos en el considerando precedente se desprende que, antes de entrar a valorar los argumentos que versan sobre la quid juris del asunto, es pertinente dilucidar si en las actuaciones públicas a las que se encuentra dirigida la acción de mérito se presenta el rasgo de generalidad antes descrito. Al respecto cabe destacar, que el hecho de que acuerdos gubernativos como los cuestionados deban aparecer publicados en e l Diario de Centroamérica, no es sino una mera formalidad que la ley contempla para el perfeccionamiento de los contratos que en ellos se aprueban, inspirada en el ánimo de hacer valer los principios de publicidad y transparencia que deben prevalecer en lo s actos públicos, especialmente cuando éstos

mera formalidad que la ley contempla para el perfeccionamiento de los contratos que en ellos se aprueban, inspirada en el ánimo de hacer valer los principios de publicidad y transparencia que deben prevalecer en lo s actos públicos, especialmente cuando éstos conciernen a temas tan particularmente sensibles a nivel social, como lo es el de las concesiones. En tal virtud, esa circunstancia eminentemente procedimental no prejuzga sobre el cumplimiento de tales acuerdos con el presupuesto de generalidad. En lo que a la ponderación de dicho aspecto concierne, es indudable que los contratos aprobados por los referidos acuerdos regulan relaciones individualizadas y concretas, cuyos efectos jurídicos directos se en cuentran dirigidos a unos sujetos determinados; de tal suerte, ni unos ni otros poseen el matiz de generalidad y abstracción que identifican a una disposición normativa que pueda devenir cuestionable por la vía de la inconstitucionalidad de carácter general. En ese sentido se ha pronunciado este tribunal en reiteradas oportunidades, citándose a guisa de ejemplo la parte conducente del fallo proferido dentro del expediente número doscientos siete – dos mil: “… Tal sucede con la aprobación de contrat os administrativos que requieren de aprobación mediante acuerdos, cuya finalidad es la de su perfeccionamiento para que el contrato se pueda poner en funcionamiento; de modo que surtiendo efectos limitados -interpartesy constituyendo una unidad, la contr oversia sólo puede girar alrededor de sus estipulaciones, cuya promoción debe instarse en la jurisdicción correspondiente. De ahí que no concurra en el Acuerdo atacado la naturaleza de disposición de carácter general…”. - IVpuede girar alrededor de sus estipulaciones, cuya promoción debe instarse en la jurisdicción correspondiente. De ahí que no concurra en el Acuerdo atacado la naturaleza de disposición de carácter general…”. - IVLas consideraciones q ue preceden permiten a esta Corte concluir que la presente acción de inconstitucionalidad ha sido planteada contra manifestaciones del poder público que carecen de uno de los elementos que tanto la Carta Magna como la ley de la materia le asignan al objeto de dicha acción, como presupuesto sine qua non para viabilizar su conocimiento y prosperabilidad, como lo es la característica de generalidad. De esa cuenta, debe ser declarada sin lugar, pues sin la concurrencia de ese requisito deviene imposible para este tribunal someter a tales actos al control constitucional, en los términosExpediente 1783-2005 6

en los que lo pretende el postulante. Por consiguiente, en el apartado resolutivo del presente fallo se formularán los pronunciamientos que en Derecho corresponde. LEYES APLICABLES Artículos 267, y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 115, 133, 143, 146, 148, 163 inciso a), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 31 del Acuerdo 4 -89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I. Sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida por Miguel Castro Gómez. II. No condena al pago de las costas al promotor de dicha acción, por no haber

resuelve: I. Sin lugar la acción de inconstitucionalidad promovida por Miguel Castro Gómez. II. No condena al pago de las costas al promotor de dicha acción, por no haber sujeto legitimado para cobrarlas. III. Se le impone multa de un mil quetzales (Q1,000.00) a cada una de las abogadas auxiliantes, María Elena Reyna de Ordóñez, Elizabeth Mejía de Rodas y Azucena Emperatriz González Girón, que deberán pagar en la Tesorería de esta Corte dentro de los cinco días siguientes de la fecha en que este fallo quede firme; en caso de incumplimiento, su cobro se hará por la vía legal que corresponde. IV. Notifíquese.

JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ

PRESIDENTE

RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO SAÚL DIGHERO HERRERA

MAGISTRADO MAGISTRADO

MARIO GUILLERMO RUIZ WONG CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR

MAGISTRADO MAGISTRADO

LUIS DE JESÚS HERNÁNDEZ TORRES

SECRETARIO GENERAL